酉陽縣大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)庫區(qū)后續(xù)發(fā)展規(guī)劃探析

陳 陽

(酉陽土家族苗族自治縣水利局，重慶 409800)

1 避險(xiǎn)解困背景及意義

2013年9月，由國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕1730號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》)開啟了全國(guó)大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作的序幕，根據(jù)《通知》的相關(guān)要求，試點(diǎn)范圍原則上為1991年4月30日前開工建設(shè)的大中型水庫庫區(qū)，主要針對(duì)居住在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生活方式以“水上漂”為主、生存條件惡劣等3類生產(chǎn)生活存在特殊困難問題的移民進(jìn)行幫扶。《通知》出臺(tái)，旨在以水庫移民特殊困難群體避險(xiǎn)解困為目標(biāo)，通過異地搬遷安置，采取綜合配套、環(huán)境整治、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)扶持、培訓(xùn)就業(yè)等措施，解決水庫移民居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等特殊困難問題，確保水庫移民與全國(guó)人民同步進(jìn)入全面小康。

2 試點(diǎn)庫區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展面臨的問題

酉陽縣避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作通過前期摸底調(diào)查、幫扶對(duì)象核定、試點(diǎn)實(shí)施方案編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、移民搬遷安置、驗(yàn)收與評(píng)價(jià)等階段，歷時(shí)5a先后分2批實(shí)施移民集中安置點(diǎn)項(xiàng)目3個(gè)，搬遷安置移民1034人，其中集中安置718人、分散安置316人，試點(diǎn)庫區(qū)貧困移民居住安全和生存環(huán)境得到了有效保障和顯著改善，初步實(shí)現(xiàn)了“保安全、保基本”的目標(biāo)，但試點(diǎn)庫區(qū)在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上仍面臨諸多問題，試點(diǎn)庫區(qū)和移民安置區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”)整體實(shí)現(xiàn)振興依然任重道遠(yuǎn)。主要問題有：①部分移民放棄搬遷，居住條件和生存環(huán)境維持原狀；②移民與遷入地居民存在沖突，安置區(qū)社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增加；③移民配合意愿低，庫區(qū)發(fā)展易受阻；④就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后，移民增收創(chuàng)收能力提升不明顯。

3 原因分析

3.1 移民放棄搬遷的原因

移民放棄搬遷的主要原因是搬遷后自然環(huán)境變化導(dǎo)致移民生產(chǎn)條件和生活方式發(fā)生改變。由于庫區(qū)人多地少，土地資源非常匱乏，凡是能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地大都已經(jīng)開墾；且?guī)靺^(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，大多移民以農(nóng)為生。不論選擇集中安置或者分散安置，移民現(xiàn)有的生產(chǎn)條件都將發(fā)生改變：原有生產(chǎn)資料距安置地較遠(yuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較以前相比成本增加；安置地周邊即使存在零星荒地荒坡，也面臨交通不便、水源不足、土質(zhì)較差、坡度較大等難以開墾的實(shí)際問題[1]。同時(shí)移民自給自足的勞動(dòng)生活方式也隨著環(huán)境的變化而改變，對(duì)遷移后閑適的生活表現(xiàn)出無所適從。因此，部分對(duì)土地依賴程度高的移民放棄搬遷，其居住條件和生存環(huán)境依然維持原狀。

3.2 移民與遷入地居民存在沖突的原因

移民與遷入地居民存在沖突的主要原因是搬遷后社會(huì)環(huán)境變化導(dǎo)致移民與遷入地居民的文化習(xí)俗和資源需求發(fā)生沖突[2]。因初期修建水庫建立的移民社會(huì)經(jīng)過幾十年發(fā)展，已形成了較為穩(wěn)定的移民社會(huì)結(jié)構(gòu)，在移民社會(huì)中移民個(gè)體之間的關(guān)系良好、文化習(xí)俗趨于相同，社會(huì)較為和諧穩(wěn)定。移民再次遷移后，不僅將面臨新的社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，同時(shí)也給安置區(qū)社會(huì)帶來新的資源環(huán)境壓力，因群體、宗族、文化等差異產(chǎn)生的沖突和因資源爭(zhēng)奪產(chǎn)生的利益紛爭(zhēng)在安置區(qū)隨之上演[3]。以某集中安置點(diǎn)為例，新遷移民因飲用水源多次與鄰近居民發(fā)生資源沖突[4]，加之國(guó)家對(duì)移民的特殊福利，極易引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用衽懦夂筒粷M，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

3.3 移民配合意愿低的原因

移民配合意愿低的主要原因是庫區(qū)歷史遺留問題導(dǎo)致庫區(qū)建設(shè)活動(dòng)矛盾協(xié)調(diào)難度大。庫區(qū)本身存在許多突出問題，特別是1985年以前投入運(yùn)行的老水庫。由于當(dāng)初在修建水庫時(shí)沒有制定切合實(shí)際的移民安置規(guī)劃、移民搬遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低以及重工程輕移民[5]等原因，搬遷后的移民生產(chǎn)生活條件差、交通出行不便、生存環(huán)境惡劣，移民犧牲非常大，庫區(qū)遺留問題多且長(zhǎng)期得不到解決。加之隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，移民發(fā)展空間愈發(fā)狹小，生活水平很難提高，移民負(fù)面情緒高漲。因此在庫區(qū)實(shí)施工程項(xiàng)目時(shí)，一旦涉及用地、用水、用電協(xié)調(diào)問題，移民配合意愿往往很低，甚至以個(gè)人利益訴求為由阻撓建設(shè)，嚴(yán)重影響庫區(qū)整體發(fā)展。

3.4 就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后的原因

就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后的主要原因是自籌資金落實(shí)困難導(dǎo)致避險(xiǎn)解困規(guī)劃內(nèi)容難以全面實(shí)施。根據(jù)國(guó)家對(duì)大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作資金籌措結(jié)構(gòu)的安排，避險(xiǎn)解困資金由中央予以適當(dāng)補(bǔ)助、省級(jí)按比例配套、縣級(jí)整合相關(guān)資源和資金。通過不同層級(jí)配套落實(shí)資金本身可以減輕資金籌集負(fù)擔(dān)，緩解各級(jí)財(cái)政資金支出壓力，但對(duì)于財(cái)力薄弱的區(qū)縣來說，自籌資金的能力非常有限。自籌資金不能有效落實(shí)就意味著有限的資金僅能首要保障移民生命財(cái)產(chǎn)安全和必要的公共設(shè)施建設(shè)，而統(tǒng)籌考慮移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需實(shí)施的就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等規(guī)劃內(nèi)容卻力不從心，庫區(qū)持續(xù)發(fā)展、移民增收創(chuàng)收不及預(yù)期。

4 對(duì)策措施

通過對(duì)存在的問題進(jìn)行梳理和分析，要改善庫區(qū)移民生存環(huán)境、維護(hù)安置區(qū)和諧穩(wěn)定、消除遺留問題負(fù)面影響、促進(jìn)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，從移民后期扶持工作角度來看，試點(diǎn)庫區(qū)在后續(xù)發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)以產(chǎn)業(yè)扶持為重心，不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)和輿論引導(dǎo)，從而增強(qiáng)移民增收創(chuàng)收能力，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)長(zhǎng)治久安。

4.1 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)投入

結(jié)合“兩區(qū)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作要點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，通過整合各惠民領(lǐng)域資源，持續(xù)加大當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。①重點(diǎn)解決“兩區(qū)”生產(chǎn)生活用水需求，把農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和安全飲水鞏固提升擺在首位，同步建立完善節(jié)約用水管理制度，大力推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水灌溉技術(shù)，改善生產(chǎn)生活用水緊缺狀況；②完善“兩區(qū)”交通基礎(chǔ)設(shè)施，加快通村公路、通組公路的建設(shè)，配套完善滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所需的田間道路以及人行便道，充分保障移民生產(chǎn)出行方便和對(duì)外交流；③逐步完善“兩區(qū)”電力、通訊、教育、醫(yī)療等生活設(shè)施[6]，保障移民必需的公共品，完善移民公共治理管理體制[7]，緊跟城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的持續(xù)投入，不僅進(jìn)一步改善移民生活生產(chǎn)條件、保障公共產(chǎn)品供給、緩解“兩區(qū)”社會(huì)矛盾，也為調(diào)整優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)移民增收創(chuàng)收、推動(dòng)“兩區(qū)”社會(huì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2 因地制宜發(fā)展庫區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

促進(jìn)移民增收創(chuàng)收、保障移民生活水平穩(wěn)定、改變庫區(qū)落后思想面貌最直接有效的方法，就是通過培育和發(fā)展庫區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。具體的發(fā)展思路：①集約合理利用土地，充分發(fā)揮庫區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林[8]，引導(dǎo)移民成立、加入農(nóng)民專業(yè)合作社，帶動(dòng)移民參與規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)步增加；②鼓勵(lì)社會(huì)資本在庫區(qū)投資辦廠，適度發(fā)展與庫區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相匹配的農(nóng)副食品加工、食品制造等第二產(chǎn)業(yè)，以增加移民就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移庫區(qū)剩余勞動(dòng)力；③大力發(fā)展庫區(qū)旅游以及與旅游產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的交通運(yùn)輸、餐飲、住宿、文娛等第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和扶持移民個(gè)體參與經(jīng)營(yíng)，充實(shí)庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[9]。以農(nóng)業(yè)發(fā)展為中心，合理傾斜后扶資金對(duì)當(dāng)?shù)亍耙淮逡黄贰碧厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，逐步建立和優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)格局，拓寬移民增收創(chuàng)收渠道，從而促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)

人力資源開發(fā)的重要性在于不僅可以提高移民的科技知識(shí)、文化素養(yǎng)和勞動(dòng)技能，還可以幫助移民樹立正確的價(jià)值觀和勞動(dòng)態(tài)度，以此消除移民自身發(fā)展動(dòng)力不足的問題，引導(dǎo)其走出“等靠要”思想誤區(qū)，推動(dòng)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。由于庫區(qū)區(qū)位條件差、移民整體文化素質(zhì)不高等局限，庫區(qū)人力資源開發(fā)必須采取針對(duì)性政策。①加大教育投資，建立移民圖書閱覽室，定期舉辦識(shí)字掃盲班和讀書活動(dòng)，幫助移民增加知識(shí)、提高素養(yǎng)；②開展應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)，通過聘請(qǐng)技術(shù)專家集中授課、技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、發(fā)放技術(shù)手冊(cè)等方式，提高移民生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理水平；③對(duì)外勞務(wù)輸出，移民經(jīng)就業(yè)培訓(xùn)合格后，由勞動(dòng)保障部門統(tǒng)一組織輸送到有勞動(dòng)力需求的企業(yè)[10]。加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)是實(shí)現(xiàn)庫區(qū)整體振興的關(guān)鍵，只有移民具備了必要的勞動(dòng)知識(shí)技能和較好的文化素養(yǎng)，才能使移民認(rèn)識(shí)新事物、接受新事物成為可能，同時(shí)也促成了移民走出庫區(qū)、扎根城市的機(jī)會(huì)。

4.4 注重庫區(qū)輿論監(jiān)測(cè)與引導(dǎo)

加強(qiáng)庫區(qū)輿論監(jiān)測(cè)不僅可以及時(shí)掌握移民思想動(dòng)態(tài)和情緒變化，而且還是了解移民訴求和愿望的有效途徑。由于當(dāng)前庫區(qū)移民整體素質(zhì)偏低、對(duì)事物好壞的甄別能力不夠強(qiáng)、接收外界信息的渠道較單一以及法律意識(shí)淡薄等原因，移民極易盲從他人、顛倒是非、以訛傳訛，因此在加強(qiáng)輿論監(jiān)測(cè)的同時(shí)還需注重對(duì)移民思想的正確引導(dǎo)。①通過對(duì)移民定期走訪、民意調(diào)查，及時(shí)了解移民的思想動(dòng)態(tài)和愿望訴求；②弘揚(yáng)法律精神，加大法律法規(guī)普及力度，宣傳科學(xué)真理，以此規(guī)范移民自身言行，營(yíng)造說話負(fù)責(zé)、實(shí)事求是的良好輿論氛圍；③正確引導(dǎo)，培養(yǎng)一批熟知移民政策、作風(fēng)優(yōu)良、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膶I(yè)水庫移民管理人才[11]，加強(qiáng)政策宣傳普及，暢通信息溝通渠道，從而消除矛盾誤會(huì)、增強(qiáng)信任理解[12]。構(gòu)建良好、和諧的輿論氛圍，對(duì)庫區(qū)建設(shè)開發(fā)、新政策實(shí)施、良好風(fēng)氣營(yíng)造均有積極的促進(jìn)作用，為整體推動(dòng)庫區(qū)和安置區(qū)穩(wěn)步向前發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力。

5 結(jié)語

大中型水庫移民避險(xiǎn)解困搬遷不僅需要保障庫區(qū)移民生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)還需統(tǒng)籌兼顧庫區(qū)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，酉陽縣大中型水庫移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)庫區(qū)在后續(xù)發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、人力資源開發(fā)、輿論監(jiān)測(cè)引導(dǎo)等四個(gè)方面加以投入和重視，在改善移民生活生產(chǎn)條件的同時(shí)，逐步消除試點(diǎn)庫區(qū)社會(huì)矛盾、增強(qiáng)移民就業(yè)增收能力，對(duì)穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)貧困移民脫貧致富和維護(hù)“兩區(qū)”社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。