江蘇：開門問民意，如何問得準？

陳月飛 倪方方 申旭豪

這幾天，今年新成立的江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處，正在整理群眾對《江蘇省物業(yè)管理條例》實施情況的意見。此次征得意見建議達20000余條。

在全國省級人大層面率先成立專職民意征集機構，是這兩年江蘇省改進民意征集工作的縮影。從以往將法規(guī)全文放在官網(wǎng)坐等群眾提意見，到主動擴大征集面、優(yōu)化調研方法、強化意見反饋，持續(xù)改進的征集方式能讓民意表達更暢達嗎？

從“守株待兔”到“主動出擊”

征集對省物業(yè)管理條例實施情況的意見建議，是江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處成立以來的第4個民意征集項目。“總點擊關注大概60000多人，參與調查問卷15900多人，征集到文字性意見建議26400多條。相較之前泛泛的意見建議，改進征集形式后，意見更具體、更有深度。”民意征集處處長楊曉東說。楊曉東經(jīng)手的上一個民意征集項目是《江蘇省養(yǎng)老服務條例（修訂草案稿）》，獲得文字意見建議2026條。

與之相較，以往法規(guī)也放在人大官網(wǎng)開門征集，普遍只能征得寥寥數(shù)十條意見。這并非個例，常州市司法局地方立法處處長岳林云就坦言，當?shù)孛褚庹骷c布到基層，但老百姓參與熱情不高。而去年淮安市立法項目有十多個，通過各種渠道才收到兩三百條意見?！白≌瑢ｍ椌S修資金使用牽涉家家戶戶，卻一條意見也沒征集到?！被窗彩兴痉ň至⒎ㄌ幐碧庨L李文濤曾就此詢問一些小區(qū)業(yè)委會主任，有人表示沒有意識到這項立法的重要性，法規(guī)名稱為《建筑物及其附屬設施維修資金管理辦法》也過于專業(yè)。

“你如果不主動出擊，靠群眾自覺提交的太少?！睏顣詵|和同事們現(xiàn)在會圈定重點人群設法定點投送。“省養(yǎng)老服務條例修訂時，考慮到老人上網(wǎng)少，民意征集辦就從每個設區(qū)市抽取10家養(yǎng)老機構征集意見，并委托他們向老人投放問卷，總共投送了128家。”楊曉東說。

江蘇省各地也在嘗試征集擴面。8月出臺的宿遷市第六屆人大常委會2022年至2026年立法規(guī)劃，就邀請6萬多市民參與投票“這5年立什么法”。《無錫市文明行為促進條例》制定時，邀請市民從30條不文明行為中投票選出10條予以重點規(guī)范。無錫市人大常委會法工委副主任姚愛軍介紹，由于對媒體特別是新媒體動員充分，有6萬無錫市民參與投票，立法宣傳受眾面達百萬人次。

較大規(guī)模民意征集以往偶爾為之，近年越來越多。作為江蘇省統(tǒng)計協(xié)會會長單位，江蘇中創(chuàng)市場調研咨詢有限公司承接過省內(nèi)多個民意征集項目。公司研究總監(jiān)馮學悟說，近年來政府部門決策或立法機構立法等，在組織專家論證之外，對民意征集輔助決策、風險評估、提升相關群體滿意度日益重視，也更加注重購買社會服務，讓專業(yè)機構參與調查統(tǒng)計。

上規(guī)模的征集組織難度不小，信息技術則提供了新途徑?！敖陙恚絹碓蕉嗟娜嗣袢罕姳憩F(xiàn)出直接參與立法、明確表達訴求的行動自覺?！辨?zhèn)江市人大常委會法工委主任王宏說。自2020年該市人大常委會首次在市民高度活躍的“0511夢溪論壇”網(wǎng)站公開征集地方立法意見以來，共獲得網(wǎng)民50000余次點擊、1000余條留言。

通過更多剖面達成更廣覆蓋

民意征集始終面臨效率和規(guī)模的矛盾。以往以多場研討、聽證、座談的形式，聽取相關部門、法律專家、行業(yè)相關人士、代表委員及群眾代表意見，專家建議吸納比例遠高于公眾意見。

座談帶來的有價值意見多，但覆蓋面小;廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？南京市人大法制委立法處處長張倩認為，民意征集擴面與小范圍座談并非對立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關方意見才是目的。她以南京市人大常委會剛出臺的關于加強長江江豚保護的決定為例，“如果只是泛泛征求公眾意見，大家可能只會說江豚保護很重要，至于該怎樣保護，都不知道。立法中，南京市人大常委會既聽取部分法律專家意見，還特地邀請長江江豚保護志愿者、公益組織甚至經(jīng)常在長江邊拍攝江豚的攝影師參加座談。這些人長期追蹤江豚，一方面感情深厚，另一方面也有理性層面的專業(yè)積累，給我們提供了很多很好的建議。”

為讓意見征集兼具針對性和覆蓋面，基層立法聯(lián)系點是江蘇省實踐較多的制度設計。2016年，常州市確定15家單位為市政府立法聯(lián)系點，2019年增加8家民營企業(yè)為立法聯(lián)系點，今年又擴大到28家?！耙矔M行新陳代謝，把一些積極性不高、參與度不高的聯(lián)系點剔除，引入新鮮血液?！痹懒衷普f。

南京也從基層選擇建立了80個基層立法聯(lián)系點，每部法規(guī)都會在此征求民意。去年下半年，制定《南京市雨花臺烈士陵園保護條例》時，雨花臺區(qū)兩個立法聯(lián)系點就通過征求周邊群眾意見，平衡了維護烈士陵園肅穆氛圍和關照周邊居民到陵園日常休閑鍛煉的關系?！拔覀儗w育鍛煉活動的合適范圍、適當時間作了規(guī)定?！睆堎唤榻B。

開放式征集還是設計問題？

以往民意征集獲得意見少，與征集“用戶界面”不友好也有關系?！耙驗榉ㄒ?guī)篇幅長、專業(yè)性強，群眾一般都不知道如何提意見。”楊曉東說，通過官網(wǎng)發(fā)表意見的群眾只占8%左右，其他91.4%都來自移動端。群眾進入官網(wǎng)后，須要找到征求意見頁面再填寫，復雜的流程也影響了積極性。

“法規(guī)很多都是幾十條、十幾頁，現(xiàn)在我們把征集重點和社會熱點結合起來，把選擇題、評價題和開放式問答題結合起來，形成一份篇幅適當、重點突出、便于填寫和轉發(fā)的調查問卷?！睏顣詵|介紹，問卷還要把群眾想說但沒考慮到的設成題干進行引導，讓群眾意識到“原來我還確實有這樣的訴求”。

問題設計是否科學很關鍵。馮學悟認為，首先應掌握豐富第一手資料。以老小區(qū)裝電梯為例，應避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。應深入掌握不同意的深層原因?！安煌庋b電梯可能是費用問題，那問卷就可設計‘在分攤多少費用以下您同意裝電梯？。”馮學悟說，事先充分調研、大致掌握樓內(nèi)居民收入水平等后設計問卷，才能征集到最真實的民意。

去年南京首次舉行大規(guī)模立法聽證會，就是這么做的。這次聽證不僅市民代表是在公證處見證下?lián)u號產(chǎn)生，還規(guī)定了聽證主題。張倩介紹，前期論證認為，聽證會不能只停留在開放式征求意見，而要靶向聽取意見。以三個議題之一的電梯保修期限為例，“如果只單獨把這個條款拿出來不作闡釋、不提供初始選項，可能電梯使用者就會希望免費保修期越長越好，電梯制造單位則相反。所以我們在充分論證基礎上提出3年和5年兩個選項。”

更精準更高效，還缺什么？

“我省大力推廣‘夜經(jīng)濟‘夜市一條街等，對擺攤不應有過多限制?！?月25日，南京市京西大廈立法聽證室，太倉市城廂鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局的張瑞西就正在征集意見的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（修訂草案）》，建議適當放寬“占道經(jīng)營”有關規(guī)定，給予市、縣及以下地方政府一定自主權。

就此次民意征集，省司法廳作了方法改進——聽證會小型化、連續(xù)舉辦、不設主題，群眾“有話說”就可報名參加。在城管執(zhí)法一線干了6年，張瑞西看到省司法廳網(wǎng)站聽證報名信息，就帶著25條建議來了。

“像張瑞西這樣參與熱情高的群眾雖然也有，但畢竟是少數(shù)。目前考慮最多仍是如何擴大影響力?！睏顣詵|坦言，當前除了省物業(yè)管理條例修改意見征集超過20000條，其他項目征得意見數(shù)量尚不夠，“至少千位數(shù)才有一定代表性。這就需要我們調整方式培育重點人群，爭取和鞏固熱心群眾。”

南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當過三屆小區(qū)業(yè)委會主任的他和淮安等地業(yè)委會負責人聯(lián)合組織召開了一次線上線下結合的省物業(yè)管理條例實施情況意見建議研討會。純民間的研討會吸引了省內(nèi)外160多位業(yè)主、物業(yè)企業(yè)負責人、開發(fā)企業(yè)負責人、代表委員、專家學者等參加，形成了一份意見匯總報告交省人大常委會。

在王興宏看來，媒體、社會組織等新興征集渠道與體制內(nèi)征集渠道結合，才能獲得更真實的民意。

“有關部門對民意征集越來越重視，征集制度基本具備，進步也看得見，但要真正讓群眾堅定法治信仰，還需持續(xù)改進，特別要建立良好的反饋機制?！蓖跖d宏舉例說，根據(jù)《江蘇省制定和批準地方性法規(guī)條例》，可向省人大常委會提出地方性法規(guī)解釋要求的主體并不包括個人或群眾組織。這會造成如果群眾對某些條款有疑慮，沒有辦法得到及時解釋?！爱吘瓜嚓P執(zhí)法檢查或條例修改調研幾年才開展一次?！?/p>

及時反饋難不僅有制度障礙，人手也是問題。目前，江蘇省人大常委會辦公廳民意征集處只有4個人，處理大量已征得的意見就十分忙碌了。

為彌補人手不足，第三方調查統(tǒng)計機構正被廣泛引入。在馮學悟看來，不同征集渠道各有優(yōu)勢，“面對政府機構群眾不一定會說實話，但對獨立的第三方可能大家的顧慮就會少很多。”但第三方機構的調查也有其局限。馮學悟認為，政府部門間如能共享數(shù)據(jù)，就能在征集前通過“畫像”設計更有針對性的方案，“比如幫助鐵路部門搜集民意，如果知道這一片區(qū)居民狀況、歷史訴求，并作事先評估，征集的效率和準確性就會更高。”她進一步建議，民意征集項目取得的數(shù)據(jù)遠少于政府部門日積月累的龐大數(shù)據(jù)，要融合“大”“小”數(shù)據(jù)，不可偏廢。

對下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過以點帶面的方式，把群眾關注度和熱情提升起來，最終達到所有立法、執(zhí)法檢查項目都進行深入民意征集的目標?！?/p>