充分發(fā)揮地方人大在立法工作中的主導(dǎo)作用

鄧青波

法律是國(guó)家之重器。立法是依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)，立法權(quán)是憲法法律賦予人大的重要職權(quán)。行使好立法權(quán)，是黨的主張上升為國(guó)家意志的必然，是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的應(yīng)然，是針對(duì)問(wèn)題立法和立法解決問(wèn)題的實(shí)然，意義十分重大。

良法是善治之前提?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”。黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)?？梢?jiàn)，人大主導(dǎo)立法是制定良法的必由之路。

基于此，本文通過(guò)總結(jié)重慶市人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行分析，從進(jìn)一步提高地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法的角度提出建議。

協(xié)同“四個(gè)方面” 實(shí)現(xiàn)全過(guò)程主導(dǎo)

近年來(lái)，重慶市人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，認(rèn)真踐行全過(guò)程人民民主，圍繞中心，服務(wù)大局，立法工作取得顯著成績(jī)。

圍繞中心，服務(wù)大局。圍繞全市中心工作，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，精準(zhǔn)發(fā)力，服務(wù)全市改革發(fā)展穩(wěn)定大局。例如，在貫徹成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，及時(shí)將《重慶市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》調(diào)整為立法審議項(xiàng)目，明確了與四川省協(xié)同推進(jìn)毗鄰地區(qū)合作、政務(wù)服務(wù)、公共法律服務(wù)、多元化糾紛解決、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、司法協(xié)作等方面工作。

落實(shí)法律，彰顯特色。及時(shí)組織制定或者修改地方性法規(guī)，將上位法最新精神落實(shí)在重慶大地上，同時(shí)又在法律框架內(nèi)體現(xiàn)一定的地方特色。例如，《重慶市法律援助條例》將“勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，請(qǐng)求保護(hù)勞動(dòng)權(quán)益的”“林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)中合法權(quán)益受到侵害的”“食品藥品安全事故、產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任事故中合法權(quán)益受到侵害請(qǐng)求賠償?shù)摹钡惹樾?，納入法律援助范圍?！吨貞c市食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》貫徹了上位法關(guān)于授權(quán)地方針對(duì)小作坊和攤販制定法規(guī)的要求，又對(duì)地方美食傳承等作了規(guī)定，富有特色。

聚焦重點(diǎn)，推動(dòng)改革。著眼重點(diǎn)領(lǐng)域、重要事項(xiàng)，立足立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，推動(dòng)了我市部分改革事項(xiàng)的細(xì)化和落實(shí)。例如，我市出臺(tái)的《重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例》《重慶市城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》《重慶市河長(zhǎng)制條例》《重慶市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》等均與重點(diǎn)領(lǐng)域改革密切相關(guān)，引領(lǐng)和保障了相關(guān)領(lǐng)域的深化改革和健康發(fā)展。

回應(yīng)關(guān)切，保障民生。注重針對(duì)教育、就業(yè)、衛(wèi)生、社保等與群眾關(guān)系最基本、最直接、最現(xiàn)實(shí)、最利益攸關(guān)的民生領(lǐng)域，廣泛深入調(diào)研，認(rèn)真組織立法，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。例如，《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》明確村鎮(zhèn)供水公益性質(zhì)，要求政府部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)作用，改善村鎮(zhèn)居民飲用水條件?！吨貞c市勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》擴(kuò)大勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍，規(guī)范勞動(dòng)保障監(jiān)察程序等制度。《重慶市義務(wù)教育條例》《重慶市遺體和人體器官捐獻(xiàn)條例》《重慶市志愿服務(wù)條例》《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》《重慶市獻(xiàn)血條例》等法規(guī)，均倍受廣大人民群眾關(guān)注。

突出“五個(gè)環(huán)節(jié)” 強(qiáng)化全鏈條主導(dǎo)

發(fā)揮人大在立法工作中主導(dǎo)作用是憲法賦予人大立法權(quán)的必然要求，也是解決部門(mén)利益影響立法等問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何充分發(fā)揮地方人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，筆者認(rèn)為，要從五個(gè)方面下功夫。

一是消除思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

人大主導(dǎo)立法，雖然不意味著人大及其常委會(huì)對(duì)立法事無(wú)巨細(xì)、大包大攬，但也不是放任不管，而應(yīng)該強(qiáng)調(diào)將人大主導(dǎo)的理念、思路、工作方法、立法目的、重要制度等貫穿于立法項(xiàng)目的確定、立法文本的起草以及立法議案的審議、修改和表決等各環(huán)節(jié)，突出全過(guò)程主導(dǎo)。

與此同時(shí)，積極組織協(xié)調(diào)、掌控全局，敢于和善于解決爭(zhēng)議集中、矛盾突出的焦點(diǎn)，將問(wèn)題解決在人大審議之前，避免人大審議環(huán)節(jié)部門(mén)推諉扯皮、花費(fèi)更多的精力來(lái)矯正。在立項(xiàng)、起草、審議環(huán)節(jié)方面，做到統(tǒng)籌兼顧、平衡用力，立項(xiàng)上將改革需要、發(fā)展亟需、社會(huì)關(guān)切的項(xiàng)目“提上來(lái)”，起草時(shí)將部門(mén)、行業(yè)的小圈子、小利益“壓下去”，審議中將解決問(wèn)題的干貨、絕招“亮出來(lái)”。

二是主動(dòng)謀劃法規(guī)立項(xiàng)。

編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃是地方立法的首要任務(wù)，應(yīng)在這一環(huán)節(jié)就充分體現(xiàn)出人大的主導(dǎo)作用，積極思考“立多少”“立哪些”“誰(shuí)起草”等問(wèn)題，變被動(dòng)為主動(dòng)，為法規(guī)立項(xiàng)“點(diǎn)單”。

首先，要把好立法重點(diǎn)關(guān)。引導(dǎo)立法重點(diǎn)，圍繞中心工作、推動(dòng)重大改革、突出重點(diǎn)領(lǐng)域、聚焦社會(huì)熱點(diǎn)，并把握好地方立法邊界，明確法規(guī)與道德、政策和其他社會(huì)調(diào)控手段之間的界限。

其次，要把好立法來(lái)源關(guān)。貫徹黨委決策部署，落實(shí)相關(guān)法律，綜合考慮人大代表議案辦理、專(zhuān)工委調(diào)研成果、信訪工作實(shí)踐等方面的情況，充分發(fā)揚(yáng)民主，暢通社會(huì)公眾參與立法渠道，廣泛征集立法建議項(xiàng)目，對(duì)各方面提出的立法意見(jiàn)和建議進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、研究論證，統(tǒng)籌好法規(guī)項(xiàng)目。

最好，要把好立法規(guī)劃計(jì)劃編制關(guān)。注重未來(lái)和當(dāng)前兼顧、規(guī)劃和計(jì)劃結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理平衡，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行精細(xì)化管理，細(xì)化時(shí)間節(jié)點(diǎn)、提案機(jī)關(guān)、各方責(zé)任，確保把確有必要性和可行性、目的明確、人大代表和社會(huì)公眾關(guān)切、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的立法項(xiàng)目列入日程，保證立法規(guī)劃和計(jì)劃嚴(yán)肅性。

三是完善立法起草機(jī)制。

精心組織立法班子。發(fā)揮人大及其常委會(huì)組織協(xié)調(diào)作用，搭建立法專(zhuān)班，制定立法方案，明確部門(mén)、人員、責(zé)任、時(shí)間、要求，加快立法進(jìn)程。對(duì)自主起草的法規(guī)案，明確法制工委和相關(guān)專(zhuān)委會(huì)共同牽頭，邀請(qǐng)政府部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者等加入起草專(zhuān)班;對(duì)政府提請(qǐng)的法規(guī)案，督促和指導(dǎo)制定立法方案，要求法制工委和相關(guān)專(zhuān)委會(huì)提前介入、全程參與、充分討論，把握立法節(jié)奏。

廣泛深入調(diào)查研究。深入基層、實(shí)際、一線，認(rèn)真聽(tīng)取管理相對(duì)人、區(qū)縣、部門(mén)、人大代表、政協(xié)委員、基層立法聯(lián)系點(diǎn)和社會(huì)公眾等各方面的意見(jiàn)建議，收集和梳理立法線索，列出問(wèn)題清單，針對(duì)性地通過(guò)制度設(shè)計(jì)、具體規(guī)定逐一“銷(xiāo)號(hào)”。

靈活運(yùn)用起草方式。提案機(jī)關(guān)可以自行組織起草，也可以委托有關(guān)部門(mén)、單位、組織和專(zhuān)家學(xué)者起草。對(duì)于自身建設(shè)或者基礎(chǔ)性的法規(guī)，可以由人大有關(guān)專(zhuān)工委組織起草;對(duì)于涉及多個(gè)行政主管部門(mén)的，可以由政府法制工作機(jī)構(gòu)組織起草;對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案，可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與起草工作，或者委托有關(guān)專(zhuān)家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織等“第三方”起草。

四是扎實(shí)做好立法審議。

人大審議的質(zhì)量，直接關(guān)系立法質(zhì)量。提高對(duì)法規(guī)草案的審議水平，是人大主導(dǎo)立法的最重要也是最后的環(huán)節(jié)，必須精雕細(xì)琢，確保審議形成良法。

把好審議第一關(guān)，充分發(fā)揮初審專(zhuān)委會(huì)的作用。嚴(yán)格要求提案機(jī)關(guān)的工作時(shí)間，避免人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)前幾天才拿到正式法規(guī)案的情況，給予初審專(zhuān)委會(huì)足夠的調(diào)研和審議時(shí)間，提高初審專(zhuān)委會(huì)的審議質(zhì)量。

尊重人大法制委的審議節(jié)奏。人大法制委應(yīng)進(jìn)一步深入調(diào)研，分析立法中的重大問(wèn)題和重點(diǎn)條款，把握好各方利益訴求，平衡好各種利益關(guān)系，認(rèn)真修改完善。對(duì)文字修改量較大但又不涉根本、人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為非常成熟的法規(guī)，可以多采取延后至下次會(huì)議直接表決的辦法，即“一審二表決”“二審三表決”，給法制委留足工作時(shí)間，充分研究吸收人大常委會(huì)組成人員提出的修改意見(jiàn)。

科學(xué)安排人大及其常委會(huì)審議，保證充分的審議時(shí)間。原則上半天審議的法規(guī)數(shù)量不超過(guò)3個(gè)，讓人大常委會(huì)組成人員充分發(fā)表意見(jiàn)、充分討論交流，尋找“最大公約數(shù)”，達(dá)成共識(shí)。對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)，可在會(huì)前安排組成人員參加專(zhuān)題培訓(xùn)，提高審議發(fā)言針對(duì)性。對(duì)個(gè)別重點(diǎn)條款，可以實(shí)行單獨(dú)表決。對(duì)重大利益調(diào)整事項(xiàng)、重大分歧問(wèn)題等，應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)示黨委決策。

五是切實(shí)加強(qiáng)人大自身建設(shè)。

進(jìn)一步創(chuàng)新人大代表參與立法工作機(jī)制，重點(diǎn)拓寬專(zhuān)業(yè)組代表參與立法的途徑和渠道，將人大代表職業(yè)、行業(yè)、崗位的特殊優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為立法實(shí)效。繼續(xù)充實(shí)人大專(zhuān)委會(huì)工作力量，盡量確保每個(gè)專(zhuān)委會(huì)既有綜合處室也有業(yè)務(wù)處室。同時(shí)，加大人大機(jī)關(guān)干部培訓(xùn)和交流力度，組織或者推薦參加高質(zhì)量的有關(guān)人大工作、經(jīng)濟(jì)工作等方面的培訓(xùn)班，推薦干部到全國(guó)人大、外省市人大學(xué)習(xí)，暢通人大機(jī)關(guān)與本級(jí)政府部門(mén)、人大專(zhuān)委會(huì)處室和人大常委會(huì)辦公廳處室的人員雙向交流渠道。

（作者單位：重慶市人大教科文衛(wèi)委）