以強(qiáng)基層為導(dǎo)向推進(jìn)六項(xiàng)系統(tǒng)集成改革探索全面全域全民市域社會(huì)治理

陳金明

習(xí)近平總書記就社會(huì)治理作出系列重要論述，著重指出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，要深入調(diào)研治理體制問題，深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層。要注重改革舉措的配套銜接，注重分類推進(jìn)，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。國家發(fā)展改革委體管所課題組近期就市域社會(huì)治理體制機(jī)制問題開展了系列調(diào)研，我們在綜合調(diào)查研究基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉出市域社會(huì)全面治理、全域治理、全民治理內(nèi)涵，實(shí)施分級(jí)分類治理，推進(jìn)系統(tǒng)集成六項(xiàng)改革。

一、把握當(dāng)前市域社會(huì)治理新趨勢，扎實(shí)推動(dòng)社會(huì)治理重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)

當(dāng)前，市域社會(huì)治理呈現(xiàn)諸多新特點(diǎn)新趨勢。黨的十九屆四中、五中全會(huì)提出推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化以來，特別是中央實(shí)施市域社會(huì)治理試點(diǎn)以來，各地呈現(xiàn)出一系列新趨勢。數(shù)字化智能化治理迅速發(fā)展，以社區(qū)服務(wù)和網(wǎng)格員等為代表的基層龐大治理隊(duì)伍優(yōu)勢顯著，中國特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢在社會(huì)治理領(lǐng)域充分彰顯，我國超大市場和人口大國社會(huì)治理應(yīng)用場景優(yōu)勢明顯，來自基層和群眾創(chuàng)造的改革舉措蓬勃涌現(xiàn)。

在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)實(shí)踐中，一些問題有待進(jìn)一步解決。一是在市域普遍建立了市、區(qū)（縣）、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、社區(qū)、網(wǎng)格五級(jí)治理模式，但相應(yīng)的分級(jí)分類職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)規(guī)范還不健全。社會(huì)治理重心在基層，但基層責(zé)任過大任務(wù)過重，基層人員及機(jī)構(gòu)解決問題的權(quán)利或授權(quán)不足。二是對(duì)市域社會(huì)治理內(nèi)涵外延把握尚不夠準(zhǔn)確，治理邊界在部分領(lǐng)域不夠清晰且有“無所不包”的傾向。三是社會(huì)流動(dòng)主要特征變化，正從“人”的流動(dòng)性向“物”的流動(dòng)性再到“數(shù)”的流動(dòng)性跨越，社會(huì)治理對(duì)管人管物到管數(shù)等治理對(duì)象變化還不能完全勝任。四是人民美好生活需要不斷發(fā)展，社會(huì)治理的內(nèi)容和治理重點(diǎn)同人民群眾需要尚不完全適應(yīng)。市域社會(huì)治理上發(fā)展不平衡不充分問題突出，不同區(qū)域間治理短板弱項(xiàng)差距較明顯。五是社會(huì)治理重心向基層下移，市域社會(huì)法治化治理制度保障還不完善。治理資源配置與治理重心存在不同程度錯(cuò)位，基層治理成效高，但基層的能力建設(shè)不足和困難也比較突出。

二、探索全域治理、全面治理、全民治理內(nèi)涵路徑，是分級(jí)分類推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效路徑

為精準(zhǔn)有效推進(jìn)市域社會(huì)治理，我們在研究基礎(chǔ)上提出系統(tǒng)性治理方案，建立治理權(quán)責(zé)清晰化、治理效率最優(yōu)化、治理成本最適化、治理能力現(xiàn)代化和治理保障法治化五條標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)市域社會(huì)全域治理、全面治理、全民治理。

推進(jìn)市域社會(huì)全面治理。一是治理領(lǐng)域全面。社會(huì)治理不止是傳統(tǒng)意義上針對(duì)人的治理，要推動(dòng)人的治理、物的治理和數(shù)的治理并重，甚至未來要以數(shù)的治理為新的突破口。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等“硬技術(shù)”“黑科技”推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。二是治理主體多元全面。大力推動(dòng)我國社會(huì)治理主體多元化發(fā)展。更好發(fā)揮黨政主體作用，著重在城鄉(xiāng)社區(qū)基層加強(qiáng)黨對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。全面推動(dòng)社會(huì)主體參與市域社會(huì)治理，特別注重發(fā)展各種新型組織參與社會(huì)治理。積極拓展各種形式的基層群眾參與自治渠道。三是治理周期全面。將全周期理念充分融入市域社會(huì)治理，建立全周期社會(huì)治理路徑。針對(duì)人的生命周期特點(diǎn)，對(duì)不同階段需要建立更加精準(zhǔn)治理模式。針對(duì)物的生命周期特點(diǎn)，建立房屋建筑、車輛等固定物體和移動(dòng)物體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)行從源頭到終結(jié)的全周期治理。針對(duì)信息等數(shù)字化治理特點(diǎn)，建立區(qū)塊鏈等新技術(shù)支撐的數(shù)字化治理模式。

推進(jìn)市域社會(huì)全域治理。全域治理是市域社會(huì)治理題中應(yīng)有之義，堅(jiān)持從三方面切入，推進(jìn)全域社會(huì)治理。一是扎實(shí)推進(jìn)市域社會(huì)全域五級(jí)分級(jí)治理。實(shí)行市級(jí)主導(dǎo)、區(qū)縣主抓、街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）主戰(zhàn)、社區(qū)主陣、網(wǎng)格主源的權(quán)責(zé)功能定位，要將街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建設(shè)成為我國市域社會(huì)治理的主力軍，將社區(qū)建設(shè)成為我國市域社會(huì)治理的主陣地。二是扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域全域治理。明確以城市為主體治理單位，延伸推進(jìn)城鄉(xiāng)一體治理。重點(diǎn)抓好城市群都市圈市域社會(huì)治理，抓好新建城區(qū)、城市老舊小區(qū)、人口密集地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等城市社會(huì)薄弱部位的治理。實(shí)施鄉(xiāng)村空間網(wǎng)格化管理，并在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化治理。堅(jiān)持區(qū)域差異分類推進(jìn)市域社會(huì)治理。發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在數(shù)字化智能化治理上走在前列，中西部地區(qū)更應(yīng)將改革作為市域社會(huì)治理的主要突破口和重要抓手。三是構(gòu)建市域社會(huì)全域立體化治理體系。市域社會(huì)治理不應(yīng)局限于平面上的治理格局，要拓寬治理維度，創(chuàng)新思維，充分發(fā)掘現(xiàn)代立體治理手段方式，探索建立全域立體化治理體系，逐步實(shí)現(xiàn)全域網(wǎng)格化、全域可視化、全域數(shù)字化治理。

推進(jìn)市域社會(huì)全民治理。一是完善全民覆蓋體系。全面、完整、精準(zhǔn)推進(jìn)市域社會(huì)治理全覆蓋，不重不漏。大力推動(dòng)市域社會(huì)城鄉(xiāng)治理一體化，補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)治理短板。加快推進(jìn)新的身份信息管理技術(shù)，順應(yīng)數(shù)字化智能化治理要求。適應(yīng)人口變化形勢，提高社會(huì)治理人性化，增強(qiáng)包容性，消除困難群體治理盲區(qū)和死角。二是推動(dòng)全民治理互動(dòng)。人民群眾美好生活需要就是社會(huì)治理的終結(jié)目標(biāo)，要更大力度推進(jìn)社會(huì)治理全民互動(dòng)。要以網(wǎng)格化治理為信息來源基礎(chǔ)，以社區(qū)為發(fā)現(xiàn)問題、匯集需求的主渠道，以APP等移動(dòng)智能終端為全民參與治理的主要形式，治理政策和治理資源跟著人民需求走，實(shí)現(xiàn)全民參與良性互動(dòng)治理。三是促進(jìn)治理成果全民共建共享。逐步建立社會(huì)治理共同體理念，市域是大的社會(huì)治理共同體，街鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）是中觀層面的治理共同體，社區(qū)及社群則是微觀層面的治理共同體。健全全民共建共享機(jī)制，讓社會(huì)治理成果匯集全體人民。

三、圍繞推動(dòng)市域社會(huì)全面全域全民治理，著力推進(jìn)六項(xiàng)系統(tǒng)集成改革

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，深化改革思維，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，當(dāng)前宜著力從六個(gè)方面推進(jìn)市域社會(huì)治理系統(tǒng)集成改革。

一是推進(jìn)市域社會(huì)治理權(quán)責(zé)清單化改革。深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于經(jīng)濟(jì)治理、城市治理、社會(huì)治理的系列重要論述，更好把握黨和政府在市域社會(huì)治理上的職責(zé)，更加精準(zhǔn)厘清市域社會(huì)治理邊界。建議以權(quán)責(zé)清單形式確定市域社會(huì)治理分級(jí)分類任務(wù)事項(xiàng)。完善市域社會(huì)治理統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。

二是推進(jìn)市域社會(huì)治理重心基層化改革。堅(jiān)持把治理重心下移和向基層放權(quán)賦能作為改革的一條基本主線。著力向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)基層體系、基層隊(duì)伍、基層管理服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。推動(dòng)“基層吹哨、部門報(bào)到”標(biāo)準(zhǔn)化模式化機(jī)制化，加大放權(quán)賦能改革，健全“吹哨人”制度，加大對(duì)“吹哨人”賦權(quán)，完善部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)授權(quán)機(jī)制和接訴即辦機(jī)制。

三是推進(jìn)市域社會(huì)治理全面數(shù)字化改革。加快大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理模式從線下向線上線下融合轉(zhuǎn)變。著力推動(dòng)人、物、技全面數(shù)字化治理改革。推動(dòng)數(shù)字化治理底層基礎(chǔ)建設(shè)，推動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)、樓宇、住宅、動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、車輛，以及人員等信息聯(lián)通聯(lián)動(dòng)。加強(qiáng)人工智能同社會(huì)治理的結(jié)合，運(yùn)用人工智能提高公共服務(wù)和社會(huì)治理水平。建立社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同機(jī)制，建立市域社會(huì)治理國家基礎(chǔ)信息標(biāo)準(zhǔn)，明確網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)、物理信息編碼標(biāo)準(zhǔn)，將杭州、深圳等統(tǒng)一地址庫基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等做法上升為國家治理要求，以數(shù)字化和應(yīng)用場景引領(lǐng)社會(huì)治理基礎(chǔ)性變革。

四是推進(jìn)市域社會(huì)治理資源配置標(biāo)準(zhǔn)化改革。以強(qiáng)基層為主線創(chuàng)新市域社會(huì)治理資源要素配置體制機(jī)制。深化縣級(jí)財(cái)稅體制改革，構(gòu)建適應(yīng)市域社會(huì)治理的資源配置體制。建立資源直達(dá)社區(qū)的配置機(jī)制。深化拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理。建立市域社會(huì)治理基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立相應(yīng)的財(cái)力保障機(jī)制。建議把一部分社會(huì)治理兜底事項(xiàng)列為國家基本公共服務(wù)。探索建立市域社會(huì)治理設(shè)備設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化體系，納入國家基本公共服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)。

五是推進(jìn)市域社會(huì)治理隊(duì)伍專業(yè)化改革。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，要把核心放在人的全面發(fā)展上，依靠人的素質(zhì)提升從根本上推動(dòng)社會(huì)治理提升。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，建立宏大的社會(huì)治理基層隊(duì)伍。建議在國家職業(yè)資格目錄中，將網(wǎng)格員、城市管家、社區(qū)工作等增設(shè)為新的職業(yè)目錄，既充實(shí)基層力量，又利于擴(kuò)大就業(yè)。盤活用好各類存量人才資源，充分拓展社會(huì)各界專業(yè)人才參與市域社會(huì)治理的渠道和機(jī)制。

六是推進(jìn)市域社會(huì)治理保障法治化改革。完善社會(huì)治理法治體系，增強(qiáng)憲法和法律對(duì)市域社會(huì)治理賦權(quán)賦能，用好國家賦予的市級(jí)立法權(quán)。省級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)市域社會(huì)治理授權(quán)，加強(qiáng)市級(jí)制定地方性法律法規(guī)的權(quán)限，鼓勵(lì)支持地方政府圍繞社會(huì)治理現(xiàn)代化增加地方性法律法規(guī)制定和實(shí)施。加快對(duì)涉及社會(huì)治理的法律法規(guī)制訂完善，特別是新冠肺炎疫情防控以來，尤其要增加公民融入社會(huì)治理的權(quán)責(zé)義務(wù)規(guī)定、信息安全監(jiān)管、隱私保護(hù)、數(shù)字化治理規(guī)范等法治完善。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體改所）