美國移民政策改革動向及對我國影響分析

劉旭　王明姬　王哲　田帆

2022年2月，美國國會眾議院通過了《2022年美國競爭法案》（以下簡稱《法案》）。《法案》厚達(dá)2912頁，內(nèi)容除改善供應(yīng)鏈、增加對半導(dǎo)體芯片等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼支持、追加科技研發(fā)資助等措施外，還對既有移民政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，包括創(chuàng)設(shè)外國科技公司創(chuàng)業(yè)者赴美簽證類別、放松對STEM專業(yè)移民限制等舉措?！斗ò浮肺磥硇枰c參議院的相關(guān)法案進(jìn)行協(xié)調(diào)，屆時有望形成一個取得兩院“多數(shù)共識”的折中版本，隨后才能正式在國會通過并由總統(tǒng)簽署生效。如果《法案》相關(guān)的移民條款生效，將是美國30年來最大的移民政策改革舉措，昭示美國正在加速布局爭奪全球科技人才。即使《法案》最終未能通過，其移民條款也充分反映了美國未來的移民政策改革動向，其影響值得關(guān)注。

一、美國移民政策改革動向

（一）降低留美STEM專業(yè)博士綠卡申請限制

STEM專業(yè)是科學(xué)（science）、技術(shù)（technology）、工程（engineering）和數(shù)學(xué)（mathematics）等專業(yè)的統(tǒng)稱。美國國際教育協(xié)會（IIE）發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2019—2020學(xué)年在美國際學(xué)生數(shù)量為107.5萬人，其中選擇STEM專業(yè)的比例高達(dá)52%。根據(jù)美國既有的移民政策，美國每年發(fā)放給職業(yè)類移民的綠卡數(shù)約為14萬份，但任何國家申請者獲批的上限不能超過總移民配額的7%，因此造成包括中國、印度等移民大國職業(yè)類移民申請者綠卡申請積壓的情況，部分申請人等待時間甚至長達(dá)20多年。這在事實上導(dǎo)致了相當(dāng)數(shù)量本有留美意愿的STEM專業(yè)博士生無法最終留在美國，影響了美國科技產(chǎn)業(yè)的人才儲備。此次《法案》不僅豁免了STEM專業(yè)的外籍博士畢業(yè)生申請美國綠卡時7%的國別移民配額限制，還允許在美國以外的大學(xué)獲得相關(guān)博士學(xué)位的畢業(yè)生申請美國永久居留權(quán)（綠卡），從而大幅減少了外籍STEM專業(yè)博士畢業(yè)生申請綠卡限制，并縮短了申請等候時間。據(jù)美國政策全球基金會統(tǒng)計，一項僅限于美國大學(xué)STEM領(lǐng)域博士學(xué)位的移民改革措施每年可惠及1萬多人。

（二）增強(qiáng)美國對外國科技公司創(chuàng)業(yè)者的吸引力

一方面，《法案》有助于為美國科技產(chǎn)業(yè)吸引更多境外投資。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計，2015—2020年，美國外來直接投資呈明顯下降趨勢，外來直接投資規(guī)模由2015年的4838.5億美元下降至2020年的1644億美元，降幅達(dá)66%。為扭轉(zhuǎn)赴美投資吸引力快速下滑趨勢，鼓勵外國科技公司更多赴美拓展業(yè)務(wù)，《法案》為外國科技公司創(chuàng)業(yè)者赴美設(shè)立了全新的簽證類別，允許創(chuàng)業(yè)者在滿足一定的經(jīng)營條件后可以獲得美國綠卡。另一方面，《法案》將有效提升美國對科技行業(yè)外籍人才吸引力。受特朗普時期孤立主義回潮、新冠肺炎疫情持續(xù)、國內(nèi)社會矛盾沖突加劇等因素影響，近年來美國科技行業(yè)對外籍人才的吸引力相對有所下降?！斗ò浮芬泼駰l款的出臺，將方便美國企業(yè)雇主為更多科技人才提供永久居留權(quán)支持，從而吸引更多外籍科技人才在美工作，不斷增強(qiáng)美國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力。

（三）加速布局爭奪全球科技領(lǐng)域人才

特朗普上臺后，按照“急中下層白人之所急”的施政思路，在打擊非法移民的同時，通過擴(kuò)大移民申請審查范圍、放緩審查速度、增加申請人面談比例、要求簽證申請人提供包括社交媒體賬號在內(nèi)的多項信息等手段，持續(xù)規(guī)范移民申請流程，不斷提高移民中高技能和英語熟練人群占比。這一舉措雖然大幅提高了移民中技術(shù)移民比重，但技術(shù)移民的高門檻實際上無法增加美國技術(shù)移民的絕對規(guī)模。拜登政府上臺后，為增強(qiáng)美國全球人才競爭力，美國聯(lián)邦政府逐步改變了特朗普時期對外國移民的種種限制性舉措，并通過降低H-1B簽證門檻、取消按照薪資水平進(jìn)行簽證抽簽等政策，吸引更多技術(shù)移民入籍美國。統(tǒng)計顯示，2021財年美國H-1B工作簽證的拒簽率已由特朗普時期的最高超過24%降至4%，甚至低于奧巴馬時期5%—6%的比例。此次《法案》作為對這一政策的延續(xù)和深化，無論未來能否在參議院順利通過，均彰顯出美國國內(nèi)政治精英對于海外科技人才的態(tài)度和策略的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，全球科技人才爭奪愈演愈烈。

二、美國移民政策改革對我國的主要影響

（一）加大我國全球引才引智難度

一是對我國吸引高端人才回流形成阻礙。盡管近年來我國留學(xué)回國人數(shù)不斷增加，但仍有大量人才已經(jīng)或計劃留在海外。根據(jù)美國國家科學(xué)基金會的數(shù)據(jù)顯示，2018年，在美國留學(xué)的 6182 名中國籍博士學(xué)位獲得者中，有 79.4% 打算留在美國工作。而《法案》對STEM專業(yè)外國博士申請簽證和綠卡限制的放寬，將使得中國人才留美變得更加便利。二是為我國聚集國際人才帶來挑戰(zhàn)。除了吸引海外人才回流，近10年來我國對祖籍國非中國的國際人才吸引力也顯著提升。有研究發(fā)現(xiàn)，我國從非洲地區(qū)、南美地區(qū)以及亞洲經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)的科研人員數(shù)量已經(jīng)占到了引進(jìn)科研人員總數(shù)的12.7%。而美國人才吸引力提升的同時會對我國吸引其他國家國際人才帶來挑戰(zhàn)。三是《法案》中的移民條款有可能對其他國家產(chǎn)生示范作用。美國作為全球人才競爭最大的目的國及受益國，相關(guān)政策變化有可能引起其他發(fā)達(dá)國家效仿跟進(jìn)，使得國際間的人才爭奪戰(zhàn)全面升級。

（二）進(jìn)一步加劇我國高端人才外流

目前，在高科技領(lǐng)域，我國高端人才外流較為嚴(yán)重。以人工智能為例，我國已經(jīng)成為全球人工智能領(lǐng)域的最大人才輸出國。據(jù)美國保爾森基金會2019年統(tǒng)計，中國過去10年培養(yǎng)的頂尖人工智能人才中，三分之二在國外工作，其中85%集中在美國，谷歌、IBM等美國高科技公司和美國高校是中國人工智能人才最青睞的工作地點(diǎn)?！斗ò浮返囊泼駰l款通過后，能夠使得美國公司或高校為來自世界各地的優(yōu)秀研究人員快速爭取到綠卡，而這些研究人員并不需要留美經(jīng)歷。此外，《法案》對STEM專業(yè)外國博士和科技公司創(chuàng)業(yè)者的傾斜，會通過產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、文化等途徑傳導(dǎo)，對我國吸引各領(lǐng)域人才均會帶來不利影響。

（三）增加我國縮小“留學(xué)逆差”難度

一是提升了我國留美學(xué)生的預(yù)期。《法案》移民條款傳達(dá)了新的政策信號，我國部分學(xué)生對赴美留學(xué)的前景預(yù)期將有所回升。2019年中國和美國在海外留學(xué)生分別占世界留學(xué)生總數(shù)的25%和6%，在美的外國留學(xué)生中，來自中國的留學(xué)生數(shù)量排在第一位。二是降低我國對海外留學(xué)生的吸引力。美國此次釋放的政策信號會在整體上提升針對各個國家學(xué)生的吸引力，對我國教育“出口”將會形成新的限制。2019年來我國留學(xué)生總數(shù)約占世界留學(xué)生總數(shù)的8%，來自亞洲的留學(xué)生人數(shù)超過一半。

（四）阻礙我國構(gòu)建良好人才生態(tài)

一是阻礙科技創(chuàng)新動力形成。人才是科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的源泉，海外人才在其中的作用不容忽視。聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國家外國人口比例通常在10%左右，美國硅谷超過50%的科技人員是外來移民。而我國以粵港澳大灣區(qū)為例，深圳和廣州的外國人口數(shù)量僅在5%左右。二是創(chuàng)新要素面臨進(jìn)一步流失風(fēng)險。在人才流失過程中，技術(shù)、資本、信息等創(chuàng)新要素會以人才為載體同步流失。三是參與國際人才治理體系進(jìn)程面臨新困難。“十三五”期間，中國科協(xié)及全國學(xué)會共推薦359名我國科學(xué)家在國際組織任職，若我國的國際人才吸引力相對下降，對我國人才參與國際事務(wù)能力也會產(chǎn)生間接不利影響。

三、提升我國國際人才競爭力的對策建議

（一）大力吸引高端人才“回流”

一是高度關(guān)注并持續(xù)追蹤美國后續(xù)政策。將海歸群體、尤其是高級人才動向納入統(tǒng)計，定期發(fā)布海歸高端人才報告，為我國人才政策調(diào)整優(yōu)化提供依據(jù)。二是設(shè)立“高端人才回國發(fā)展”等專項，提升研發(fā)資金和創(chuàng)業(yè)項目支持力度，并對回流人才及家人在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利方面提供高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)保障，對特殊技能人才開設(shè)綠色通道。三是調(diào)動科技企業(yè)引才熱情。鼓勵和引導(dǎo)國內(nèi)高科技公司加大對回流人才吸引和培養(yǎng)力度，加大對高端人才提供高報酬、高福利、優(yōu)質(zhì)研發(fā)平臺和創(chuàng)新環(huán)境的企業(yè)的稅費(fèi)優(yōu)惠和典范表彰力度。

（二）不斷集聚全球高端人才和智力資源

一是實施更積極靈活的人才引進(jìn)政策。針對人才和智力資源較為豐富的國家制定更加便利的引才措施，放寬技術(shù)技能型人才和外國優(yōu)秀留學(xué)生取得永久居留權(quán)的條件，對華人華裔科學(xué)家及其家人采取更開放的國籍制度等。二是打造“國際人才先行區(qū)”試點(diǎn)。推動技術(shù)移民立法工作，實現(xiàn)技術(shù)移民、工作管理、永久居留等制度配套化，解決境外人才子女上學(xué)、配偶就業(yè)、醫(yī)療保障等問題。三是打造科研創(chuàng)新高地吸引人才。國內(nèi)高校、研究機(jī)構(gòu)積極參與國際大科學(xué)工程建設(shè)，提升科技期刊質(zhì)量和影響力，多種形式聘請外籍專家參與中長期科研項目，吸引國際組織在華定期開展高水平學(xué)術(shù)交流，加強(qiáng)科技創(chuàng)新與成果保護(hù)力度，實施境外人才科技成果轉(zhuǎn)讓、科研成果獎勵政策。四是穩(wěn)步提升教育國際化水平。支持有條件的高校、科研院所在海外建立辦學(xué)機(jī)構(gòu)和研發(fā)機(jī)構(gòu)，吸引當(dāng)?shù)貎?yōu)秀人才;縮小高等教育服務(wù)“逆差”，支持STEM專業(yè)的外籍高校畢業(yè)生來華就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

（三）更加注重培育良性科研生態(tài)

一是提升科技專業(yè)吸引力，引導(dǎo)更多青年學(xué)生選擇科技專業(yè)作為終身職業(yè)。二是加強(qiáng)“高精尖缺”人才培養(yǎng)，健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實效、貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的評價體系，落實以增加知識價值為導(dǎo)向的分配政策。三是加大對青年人才支持力度，鼓勵青年人才獨(dú)立牽頭項目研究，提高項目管理和經(jīng)費(fèi)使用靈活度。四是打破人才流動機(jī)制障礙，鼓勵高校和科研院所采取更加開放的用人制度，自主聘用流動人員。

（劉旭，國家發(fā)展改革委社會所所長、研究員。王明姬，國家發(fā)展改革委社會所副研究員。王哲，國家發(fā)展改革委社會所助理研究員。田帆，國家發(fā)展改革委社會所副研究員）