化妝品監(jiān)管如何“更高效”？冀瑋：要“放”得開、“管”得準(zhǔn)

白嘉懿

化妝品市場(chǎng)問題仍存 高效監(jiān)管要落實(shí)“放管服”

“我認(rèn)為，化妝品作為一種特殊的消費(fèi)品，同食品藥品一樣兼具安全性問題和交易秩序性問題?！?針對(duì)當(dāng)前化妝品市場(chǎng)存在的問題，冀瑋從兩個(gè)方面分別指出。

首先，從國(guó)家和地方監(jiān)管部門對(duì)化妝品的抽檢以及各地公開的案件查辦情況看，當(dāng)前化妝品市場(chǎng)存在的主要安全性問題包括：未經(jīng)許可或備案從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、使用不符合規(guī)定的原料、不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的物質(zhì)、成品不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、檢出危害或風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)、禁用藥用物質(zhì)等。

其次，涉及交易秩序性問題的包括：一是劣質(zhì)產(chǎn)品，如未檢出應(yīng)添加的原料、或檢出值不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等質(zhì)量性問題;二是市場(chǎng)上銷售商標(biāo)侵權(quán)產(chǎn)品、三無產(chǎn)品;三是虛假宣傳、夸大宣傳等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為;四是價(jià)格違法行為等。

除上述問題以外，還有像類似“標(biāo)簽標(biāo)識(shí)信息與批件不一致” 等問題，從違法行為判定上并不能直接認(rèn)定是哪一類問題，要看與批件不一致的具體信息是什么內(nèi)容，才能確定是哪一類性質(zhì)的問題。不過，因?yàn)椤芭c批件不一致” 的規(guī)定出自化妝品專業(yè)監(jiān)管的規(guī)范性文件，所以在監(jiān)管職責(zé)確權(quán)方面應(yīng)當(dāng)由化妝品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

談及如何進(jìn)行高效監(jiān)管，冀瑋指出，依法行政是行政監(jiān)管的根本原則。依照現(xiàn)行法律法規(guī)要求，實(shí)現(xiàn)化妝品的高效監(jiān)管應(yīng)該至少做到以下幾點(diǎn)：

一是要在行政實(shí)踐中明確并貫徹化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是“第一責(zé)任人”、應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的產(chǎn)品質(zhì)量安全與功效宣稱負(fù)責(zé)的原則，努力做到還原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者責(zé)任，有限行使行政權(quán)力，落實(shí)“放管服” 要求，把握風(fēng)險(xiǎn)管理的尺度，監(jiān)管實(shí)現(xiàn)有的放矢、疏而不漏。

二是牢記“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為” 的基本要求，按照法定授權(quán)，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門（化妝品監(jiān)管部門） 積極履行法定職責(zé)，對(duì)化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)進(jìn)行“全生命周期” 的合規(guī)監(jiān)管;以日常檢查為主，飛行檢查為輔;在絕不放過安全性問題和其他嚴(yán)重違法行為的前提下，對(duì)輕微違反交易秩序性質(zhì)的問題以糾正為主，處罰為輔，營(yíng)造良好的化妝品營(yíng)銷環(huán)境。

三是要按照“四個(gè)最嚴(yán)” 的原則，對(duì)涉及化妝品質(zhì)量安全的違法行為實(shí)施“最嚴(yán)厲的處罰”。要按照“過罰相當(dāng)”的基本要求，對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行立案查處。

“高效的監(jiān)管，具體來說就是精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精致化的監(jiān)管?？傮w原則是‘放管服，但考慮到化妝品監(jiān)管的第一要?jiǎng)?wù)是化妝品的質(zhì)量安全，所以‘放 要放得開，管還要管得準(zhǔn)?！?冀瑋在提到化妝品監(jiān)管如何落實(shí)“放管服”時(shí)做出如上表述。

“精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精致化” 的監(jiān)管是什么？冀瑋解釋道，“精準(zhǔn)化” 的監(jiān)管就是要抓住關(guān)鍵點(diǎn)，以化妝品質(zhì)量安全為核心，聚集監(jiān)管力度，落實(shí)法規(guī)要求;“精細(xì)化”的監(jiān)管，就是要熟悉化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)，針對(duì)特點(diǎn)有的放矢，使監(jiān)管的“節(jié)奏” 無限貼近生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的“節(jié)奏”;“精致化” 的監(jiān)管，就是監(jiān)管者要隨時(shí)熟悉、了解和掌握生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的情況和想法，以促進(jìn)化妝品產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展為根本目標(biāo)，以法律法規(guī)為起點(diǎn)，以最大限度不影響市場(chǎng)運(yùn)行為標(biāo)準(zhǔn)，以事前事中監(jiān)管的合規(guī)糾偏努力替代事后監(jiān)管的處罰為準(zhǔn)則，使化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在安全有保證，秩序有維護(hù)的狀態(tài)下平穩(wěn)開展。

監(jiān)管體制機(jī)制尚需完善目標(biāo)可先進(jìn)一步明晰

市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制的進(jìn)一步完善還存在著很多探討的空間，化妝品監(jiān)管也同樣存在著宏觀層面的進(jìn)一步理論研究探討與行政實(shí)踐微觀層面的研究。冀瑋曾在“統(tǒng)一大市場(chǎng)與市場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)制度研討會(huì)” 上提出“市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制迫切需要在宏觀理論建構(gòu)和微觀管理實(shí)踐兩個(gè)層面再次突破” 的觀點(diǎn)。

此次冀瑋從宏觀和微觀方面分別探討了化妝品市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制如何進(jìn)一步完善：“首先，就宏觀層面的體制機(jī)制來說，當(dāng)前的市場(chǎng)監(jiān)管體制是否符合化妝品監(jiān)管的獨(dú)特需求，需要更多的理論探討與實(shí)踐反饋?！?/p>

從新《條例》的規(guī)定分析，化妝品雖然不是藥品，但是其監(jiān)管的重點(diǎn)首先聚焦在質(zhì)量安全方面，這是與食品藥品監(jiān)管具有高度同質(zhì)性的特征。從質(zhì)量功能的角度觀察，化妝品雖然并不像藥品和醫(yī)療器械那樣要經(jīng)過嚴(yán)格的評(píng)估程序和認(rèn)定，但是較之其他工業(yè)產(chǎn)品，其功能宣稱在注冊(cè)備案與日常檢查的規(guī)定也是相對(duì)嚴(yán)格的。因此，從上到下的監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)監(jiān)管思想目標(biāo)明確、專業(yè)性強(qiáng)、職責(zé)專一、適合凝神聚力的行政監(jiān)管體制;機(jī)制的設(shè)置大體上與食品藥品的監(jiān)管機(jī)制相類似，即以自然科學(xué)為政策依據(jù)和監(jiān)管基礎(chǔ)，以檢驗(yàn)檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)分析管理為依托、以質(zhì)量安全為監(jiān)管核心、以“四個(gè)最嚴(yán)” 為監(jiān)管指導(dǎo)思想的機(jī)制構(gòu)成。

其次，從微觀的行政監(jiān)管實(shí)踐角度分析，當(dāng)前化妝品監(jiān)管還存在著很多差強(qiáng)人意的問題亟待解決。

一是管理的上下體制并不順暢。基層的化妝品監(jiān)管職責(zé)是由地市以下的市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。從行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)管理的線路條分縷析可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門（化妝品監(jiān)管部門） 要分別接受屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和上級(jí)藥監(jiān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種實(shí)質(zhì)上“令出多門” 的管理格局，是監(jiān)管思路不一致、監(jiān)管行為多變、業(yè)務(wù)監(jiān)管一定程度上“政令不通” 等問題的根本原因。

二是市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的幅度過寬，導(dǎo)致基層監(jiān)管執(zhí)法人員的能力覆蓋出現(xiàn)問題。作為基層市場(chǎng)監(jiān)管部門，承擔(dān)著全部市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的“落地” 任務(wù)，包括“安全” 監(jiān)管性質(zhì)的食品藥品化妝品醫(yī)療器械、特種設(shè)備監(jiān)管等職責(zé);“交易秩序” 監(jiān)管性質(zhì)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量、價(jià)格、廣告監(jiān)管等職責(zé);“技術(shù)” 管理性質(zhì)的計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可等監(jiān)管職責(zé)。且不論這三類基本各不相同的公共管理職責(zé)，從監(jiān)管理念上差距甚遠(yuǎn)，單就三大類職責(zé)所涉及的法律法規(guī)而言，就有數(shù)百項(xiàng)之多。要求基層監(jiān)管執(zhí)法人員全部熟練掌握這些法律法規(guī)，是基層執(zhí)法人員“不可能完成的任務(wù)”，這也是監(jiān)管漏洞不能根除的根本原因之一。作為總體上屬于“安全” 監(jiān)管之一的化妝品監(jiān)管，面臨的具體監(jiān)管困境包括：監(jiān)管所需的專業(yè)化水平不高、行政監(jiān)管力量不夠、重視程度不高、監(jiān)管指導(dǎo)思想容易混亂等。

就當(dāng)前的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制而言，尋找一種單純進(jìn)一步解決化妝品監(jiān)管問題的方案尚有難度。但是目標(biāo)卻是可以進(jìn)一步明晰起來的，因?yàn)樾聴l例的出臺(tái)已經(jīng)為化妝品的監(jiān)管奠定了法制基礎(chǔ)。

企業(yè)要明晰“紅線”和“紅利”行業(yè)發(fā)展核心是質(zhì)量安全

據(jù)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《2021 年國(guó)家化妝品監(jiān)督抽檢年報(bào)》顯示，全國(guó)化妝品抽檢合格率為98.03%。

在越來越完善的法規(guī)政策出臺(tái)和嚴(yán)格執(zhí)法前提下，化妝品企業(yè)應(yīng)該如何做好響應(yīng)法規(guī)、自糾自查？

冀瑋指出，新的《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”） 實(shí)施以來，化妝品行業(yè)的質(zhì)量安全和交易秩序狀況均有明顯的好轉(zhuǎn)。這一方面體現(xiàn)了法制建設(shè)和法治到位的重要性，另一方面，也是廣大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有法可依、有法必依地開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的結(jié)果體現(xiàn)。

較之以往，新條例不但完善了化妝品監(jiān)管的制度體系，而且在監(jiān)管措施和規(guī)制力度上都有較大幅度的水平提升。

首先，新條例的首要目標(biāo)是保證化妝品的質(zhì)量安全和消費(fèi)者健康，終極目標(biāo)還是要促進(jìn)化妝品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，化妝品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)認(rèn)清新條例對(duì)于化妝品產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性規(guī)制作用，明晰新條例不是“為管理而管理”

的法規(guī)，而是“為發(fā)展而管理” 的根本初衷。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，自覺學(xué)習(xí)法規(guī)、遵守法規(guī)的積極性主動(dòng)性就會(huì)大大提高。

其次，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)當(dāng)明白的是，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，核心是化妝品的質(zhì)量安全，沒有質(zhì)量安全，再好的質(zhì)量功能也是鏡花水月。新條例的修訂首先圍繞化妝品質(zhì)量安全進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，就是基于這一出發(fā)點(diǎn)。

對(duì)此，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)深入了解新條例各項(xiàng)具體制度措施的設(shè)計(jì)初衷以及具體落實(shí)原則，把合規(guī)性當(dāng)作企業(yè)的頭等大事來對(duì)待，具體做法可以有以下幾個(gè)方面：

一是在企業(yè)高層設(shè)定專門的合規(guī)職位來統(tǒng)籌企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理;

二是要有專門的法律和政府事務(wù)管理崗位，通暢與行政監(jiān)管部門的溝通，積極參與政府層面的立法調(diào)研、問題會(huì)商、意見征求等活動(dòng);

三是要有定期或不定期的法律法規(guī)以及專業(yè)培訓(xùn)，積極參加相關(guān)方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓企業(yè)從上到下都了解法律法規(guī)的“紅線” 和“紅利” 所在;

四是增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者第一責(zé)任人意識(shí)，加強(qiáng)自我把關(guān)、自我管理的行動(dòng)，除必須做到法規(guī)要求的所有基本條件以外，還要對(duì)法規(guī)規(guī)定的建立化妝品生產(chǎn)質(zhì)量管理體系和管理制度、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、產(chǎn)品銷售記錄制度、自查自檢和送檢制度等真正重視起來并逐一落實(shí)到位。

最后，隨著化妝品監(jiān)管法律法規(guī)體系的逐步完善，行政監(jiān)管也必然會(huì)隨之愈加清晰，化妝品行業(yè)也將迎來前所未有的機(jī)遇，各方應(yīng)凝心聚力、共同合作，守好化妝品質(zhì)量安全關(guān)，維護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益，共同推進(jìn)化妝品行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。