《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》亮點(diǎn)解讀企業(yè)合規(guī)管理實(shí)現(xiàn)閉環(huán)的保障

卞傳山

《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）公布并于2022年10月1日開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著企業(yè)合規(guī)管理的正式法規(guī)性文件出臺(tái)。這是繼《中央企業(yè)合規(guī)管理指引》《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》之后，首次由政府特設(shè)部門頒布的部門規(guī)章，是企業(yè)合規(guī)在立法進(jìn)程中的里程碑事件。相較于之前的指引，《辦法》在立法目的上更明確、效力等級(jí)上更高、體系上更完備、風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)更清晰。《辦法》亮點(diǎn)紛呈，其中將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入合規(guī)治理、科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)、著重運(yùn)行機(jī)制的建立健全、強(qiáng)化違規(guī)舉報(bào)與問(wèn)責(zé)等方面亮點(diǎn)突出。

亮點(diǎn)一：將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入企業(yè)合規(guī)治理

《辦法》第一條提出了立法目的，即為深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略部署，深化法治央企建設(shè)，推動(dòng)中央企業(yè)加強(qiáng)合規(guī)管理，切實(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)，有力保障深化改革與高質(zhì)量發(fā)展，政治屬性開(kāi)篇就得到了彰顯。相較于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，《辦法》雖然未把“黨內(nèi)法規(guī)”明確列入合規(guī)的淵源，但這并不意味著中央企業(yè)在合規(guī)管理時(shí)就不考慮黨內(nèi)法規(guī)?！掇k法》在第五條中，把“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為中央企業(yè)合規(guī)管理工作應(yīng)當(dāng)遵循的第一原則進(jìn)行說(shuō)明;第七條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)制度，企業(yè)黨建工作機(jī)構(gòu)在黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下，按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)，推動(dòng)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度有效貫徹落實(shí)。對(duì)中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展合規(guī)管理工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持大合規(guī)理念，企業(yè)內(nèi)法律合規(guī)與黨的紀(jì)檢監(jiān)督雙線共存，合力實(shí)現(xiàn)從人員到業(yè)務(wù)的全面合規(guī)。

堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，是深化國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)守的政治方向、政治原則?！掇k法》第七條明確規(guī)定，中央企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動(dòng)合規(guī)要求在本企業(yè)得到嚴(yán)格遵循和落實(shí)，不斷提升依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平。黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，把方向、管大局、促落實(shí)是發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用的本質(zhì)和內(nèi)涵。其中，“管大局”就是作為治理主體的核心，堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則，議大事、抓重點(diǎn)，加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)科學(xué)決策。既要對(duì)企業(yè)重大決策前置把關(guān)，又要協(xié)調(diào)董事會(huì)和經(jīng)理層之間的關(guān)系，保障各治理主體高效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，形成合力。因此，必須準(zhǔn)確把握企業(yè)黨組織在企業(yè)合規(guī)管理中的重要作用。

《辦法》將合規(guī)管理納入領(lǐng)導(dǎo)專題學(xué)習(xí)?！掇k法》第二十九條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)將合規(guī)管理納入黨委（黨組）法治專題學(xué)習(xí)，推動(dòng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，帶頭依法依規(guī)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。在國(guó)有企業(yè)雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制下，建立黨委（黨組）定期專題學(xué)法制度，由黨委（黨組）親自帶頭學(xué)習(xí)合規(guī)管理相關(guān)知識(shí)，有利于自上而下樹(shù)立合規(guī)價(jià)值觀，推動(dòng)中央企業(yè)合規(guī)管理長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，充分體現(xiàn)了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)”的要求，進(jìn)一步提高了政治站位。

亮點(diǎn)二：科學(xué)定位組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)

《辦法》沒(méi)有對(duì)監(jiān)事會(huì)在合規(guī)管理中的職責(zé)作出規(guī)定，呼應(yīng)了2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)資委國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署的做法。為順應(yīng)國(guó)企改革需求，根據(jù)2022年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》已于2022年5月廢止，2021年《中華人民共和國(guó)公司法（修訂草案）》中也有關(guān)于允許公司有條件地不設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)前，黨委通過(guò)建立健全監(jiān)督檢查制度，由專責(zé)履行監(jiān)督職責(zé)的紀(jì)委發(fā)揮好“再監(jiān)督、剛執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)問(wèn)責(zé)”的作用，對(duì)公司重大決策部署實(shí)行評(píng)估和專項(xiàng)檢查，在一定程度上保障了公司重大決策部署及其執(zhí)行過(guò)程符合黨和國(guó)家的方針政策。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，黨委（黨組）發(fā)揮把方向、管大局、促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用;董事會(huì)充分發(fā)揮定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)作用;經(jīng)理層發(fā)揮謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強(qiáng)管理作用;企業(yè)主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者的職責(zé);合規(guī)委員會(huì)履行合規(guī)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé);首席合規(guī)官對(duì)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開(kāi)展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強(qiáng)合規(guī)管理。

相對(duì)于公開(kāi)征求意見(jiàn)稿，《辦法》雖然刪除了業(yè)務(wù)部門、合規(guī)牽頭管理部門以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門關(guān)于“三道防線”劃分的描述，但《辦法》明確了業(yè)務(wù)及職能部門承擔(dān)合規(guī)管理的主體責(zé)任，合規(guī)管理部門牽頭負(fù)責(zé)本企業(yè)的合規(guī)管理工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門的監(jiān)督、調(diào)查、責(zé)任追究等職能，進(jìn)一步厘清了各部門合規(guī)職責(zé)的范圍，增強(qiáng)了部門間的協(xié)同和制衡?！掇k法》第二十六條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際建立健全合規(guī)管理與法務(wù)管理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)，提高管理效能。這也響應(yīng)了國(guó)資委會(huì)議提出的“積極探索深化法治框架下法律、合規(guī)、風(fēng)控協(xié)同運(yùn)作的有效路徑”要求。《辦法》還將合規(guī)管理負(fù)責(zé)人的職務(wù)名稱確定為首席合規(guī)官，明確首席合規(guī)官由總法律顧問(wèn)兼任，對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)合規(guī)管理部門組織開(kāi)展相關(guān)工作，指導(dǎo)所屬單位加強(qiáng)合規(guī)管理。

亮點(diǎn)三：著重運(yùn)行機(jī)制的建立健全

《辦法》第四章用了9個(gè)條文，對(duì)合規(guī)管理的運(yùn)行機(jī)制作了規(guī)定。合規(guī)運(yùn)行機(jī)制是合規(guī)管理體系實(shí)施運(yùn)行過(guò)程中的方式方法，包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制、合規(guī)審查機(jī)制、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、合規(guī)管理報(bào)告機(jī)制、違規(guī)舉報(bào)機(jī)制、合規(guī)管理與法務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作機(jī)制、合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)機(jī)制以及合規(guī)考核機(jī)制。合規(guī)運(yùn)行可考慮分為事前、事中、事后的三類運(yùn)行機(jī)制，事前的機(jī)制可包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制、合規(guī)審查機(jī)制等;事中的機(jī)制可包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制、違規(guī)舉報(bào)機(jī)制等;事后的機(jī)制可包括違規(guī)問(wèn)題整改機(jī)制、違規(guī)行為追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制等。

《辦法》第四章建立了包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警、合規(guī)審查、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、合規(guī)管理報(bào)告、違規(guī)舉報(bào)、合規(guī)管理與法務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理等協(xié)同運(yùn)作、合規(guī)管理體系有效性評(píng)價(jià)以及合規(guī)考核等八個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的合規(guī)運(yùn)行閉環(huán)管理機(jī)制。在總結(jié)吸收了《指引》實(shí)施以來(lái)企業(yè)合規(guī)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《辦法》第二十二條在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估預(yù)警機(jī)制中新增了建立合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的工作要求，并規(guī)定要定期更新，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進(jìn)行分析，對(duì)典型性、普遍性或者可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警?！掇k法》將合規(guī)審查作為經(jīng)營(yíng)管理的前置審查，其具體規(guī)定是，將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營(yíng)管理流程，重大決策事項(xiàng)的合規(guī)審查意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)由首席合規(guī)官簽字，對(duì)決策事項(xiàng)的合規(guī)性提出明確意見(jiàn)。此外《辦法》對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及報(bào)告作了更加詳細(xì)的規(guī)定，提出建立違規(guī)問(wèn)題整改機(jī)制，通過(guò)健全規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)管理水平。

亮點(diǎn)四：強(qiáng)化違規(guī)舉報(bào)與問(wèn)責(zé)

《辦法》增設(shè)了違規(guī)舉報(bào)機(jī)制，暢通違規(guī)舉報(bào)通道，延續(xù)和呼應(yīng)了《關(guān)于做好2020年中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中對(duì)于黨中央決策部署遵循性的要求，要加大違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資問(wèn)題線索查辦力度，對(duì)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署存在問(wèn)題，違反國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定，造成資產(chǎn)損失或其他嚴(yán)重不良后果等，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任?！掇k法》第二十四條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)立違規(guī)舉報(bào)平臺(tái)，公布舉報(bào)電話、郵箱或者信箱，相關(guān)部門按照職責(zé)權(quán)限受理違規(guī)舉報(bào)，并就舉報(bào)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和處理，對(duì)造成資產(chǎn)損失或者嚴(yán)重不良后果的，移交責(zé)任追究部門;對(duì)涉嫌違紀(jì)違法的，按照規(guī)定移交紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)。對(duì)舉報(bào)人的身份和舉報(bào)事項(xiàng)嚴(yán)格保密，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的舉報(bào)人可以給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。任何單位和個(gè)人不得以任何形式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。《辦法》要求中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)完善違規(guī)行為追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確責(zé)任范圍，細(xì)化問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)問(wèn)題和線索及時(shí)開(kāi)展調(diào)查，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究違規(guī)人員責(zé)任。

違規(guī)舉報(bào)是舉報(bào)人用書(shū)信、電子郵件、電話、當(dāng)面投訴等形式，向合規(guī)管理部門反映，提出意見(jiàn)、建議，或者舉報(bào)違反合規(guī)義務(wù)事項(xiàng)的行為。違規(guī)舉報(bào)是合規(guī)管理的一部分，是一項(xiàng)特別的制度或機(jī)制，為保障合規(guī)管理體系的有效運(yùn)行，企業(yè)應(yīng)建立完善的違規(guī)舉報(bào)機(jī)制。合規(guī)管理牽頭部門按照職責(zé)受理違規(guī)舉報(bào)，并就舉報(bào)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和處理，涉嫌違紀(jì)違法的，及時(shí)移交相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)處理。進(jìn)行調(diào)查的部門和相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的身份和舉報(bào)事項(xiàng)嚴(yán)格保密，任何單位和個(gè)人不得采取任何形式對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。為了保持違規(guī)舉報(bào)渠道的暢通，企業(yè)應(yīng)提供必要的舉報(bào)設(shè)施和手段，采取相應(yīng)的技術(shù)措施，建立安全的令員工放心的舉報(bào)渠道和舉報(bào)環(huán)境，這是保證違規(guī)舉報(bào)體系有效運(yùn)行的必要前提。舉報(bào)可以采取實(shí)名方式或匿名方式，企業(yè)應(yīng)設(shè)置舉報(bào)電話、舉報(bào)郵箱，鼓勵(lì)員工和利益相關(guān)方舉報(bào)，同時(shí)要保護(hù)舉報(bào)人。合規(guī)管理部門接到舉報(bào)之后，應(yīng)積極調(diào)查、核實(shí)舉報(bào)信息，并把核實(shí)結(jié)果及處理結(jié)果向?qū)嵜e報(bào)人適當(dāng)反饋。對(duì)舉報(bào)信息應(yīng)進(jìn)行保密管理。建立有效的違規(guī)舉報(bào)制度，需要系統(tǒng)謀劃、久久為功，可以先行開(kāi)展試點(diǎn)，逐步積累經(jīng)驗(yàn)、完善配套制度。注重激發(fā)企業(yè)、行業(yè)內(nèi)部建立有效的內(nèi)部治理和合規(guī)管理體系，鼓勵(lì)內(nèi)部舉報(bào)處置先行，減少道德風(fēng)險(xiǎn)和倫理困境。

建立健全企業(yè)違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制，關(guān)系到企業(yè)對(duì)違規(guī)行為的態(tài)度，進(jìn)而關(guān)系到企業(yè)合規(guī)管理體系能否健康運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，建立一套企業(yè)違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制，是企業(yè)合規(guī)管理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。違規(guī)問(wèn)責(zé)是指對(duì)企業(yè)高管和員工的違法、違規(guī)、違紀(jì)行為進(jìn)行責(zé)任追究的活動(dòng)。涉及違反刑法或其他國(guó)家層面的法律法規(guī)的，應(yīng)按規(guī)定將相關(guān)人員移交司法部門或相關(guān)政府部門。違規(guī)問(wèn)責(zé)須堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯(cuò)必究、問(wèn)責(zé)與整改相結(jié)合等原則。違規(guī)問(wèn)責(zé)的信息來(lái)源一般是合規(guī)檢查或監(jiān)測(cè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，或者是收到的舉報(bào)、內(nèi)部控告或申訴等。在實(shí)踐中，要特別注意違規(guī)問(wèn)責(zé)措施的合法性和合規(guī)性，問(wèn)責(zé)程序要有相關(guān)的法律和內(nèi)部制度做支撐。違規(guī)問(wèn)責(zé)機(jī)制是企業(yè)合規(guī)管理閉環(huán)的需要。國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》指出，持續(xù)完善合規(guī)管理工作機(jī)制，加強(qiáng)合規(guī)制度建設(shè)，開(kāi)展合規(guī)審查與考核，保障體系有效運(yùn)行，著力健全合規(guī)管理體系。完整的合規(guī)管理組織體系要實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理工作的閉環(huán)，合規(guī)管理工作以合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，建立預(yù)防、檢查和應(yīng)對(duì)的閉環(huán)管理體系，從而達(dá)到合規(guī)管理的目的。因此，企業(yè)的合規(guī)管理主要是圍繞合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、檢查和應(yīng)對(duì)來(lái)展開(kāi)，根據(jù)檢查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的合規(guī)問(wèn)題，合規(guī)管理部門要把公司分散的管理制度按照公司合規(guī)治理與合規(guī)管理的要求，進(jìn)行修訂、刪減或增加，從而使得公司的管理制度在流程、內(nèi)容上合規(guī)，缺少問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)的合規(guī)管理不是合規(guī)管理的本質(zhì)需求，有效運(yùn)行的合規(guī)管理體系不能缺少對(duì)違規(guī)人員的問(wèn)責(zé)處理，否則不能形成合規(guī)管理真正意義上的閉環(huán)。

誠(chéng)然，《辦法》經(jīng)公開(kāi)征求意見(jiàn)修改完善后的正式發(fā)布，像關(guān)于制度建設(shè)、合規(guī)文化、信息化建設(shè)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等亮點(diǎn)還有許多。我們相信，《辦法》必將引領(lǐng)中國(guó)企業(yè)在合規(guī)治理上邁出更加堅(jiān)實(shí)的步伐，真正成為企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。

作者系江蘇寧滬高速公路股份有限公司黨委委員、紀(jì)委書(shū)記