檢察機關(guān)落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的若干思考

楊世林

摘 要：2021年，少捕慎訴慎押從刑事司法理念上升為刑事司法政策。檢察機關(guān)在貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策過程中，適用力度不斷加大，適用罪名穩(wěn)定且集中，同時通過配套工作機制、促進訴源治理、延伸辦案效果等實踐探索，這一刑事司法政策的價值逐步彰顯。但實踐中適用非羈押措施存在司法理念不統(tǒng)一、配套措施不完善、證據(jù)標準不一致等現(xiàn)實問題，需要采取措施予以解決。

關(guān)鍵詞：少捕慎訴慎押 多元機制共同化解矛盾糾紛 證據(jù)標準 社會治理

2021年4月，中央全面依法治國委員會將貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策列入年度工作要點。這項刑事司法政策是黨中央與時俱進作出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略安排。本文以內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關(guān)2019年以來少捕慎訴慎押刑事司法政策落實情況［1］為樣本進行實證分析，提出完善司法實踐的意見建議。

一、鄂爾多斯市檢察機關(guān)貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的實踐探索

（一）貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策呈現(xiàn)的實踐特點

檢察機關(guān)全面落實少捕慎訴慎押刑事司法政策有著深刻的時代背景和實踐基礎(chǔ)。改革開放特別是近10年來，社會長期穩(wěn)定，刑事犯罪的發(fā)案態(tài)勢與比例結(jié)構(gòu)都發(fā)生重大變化，直接侵害人身權(quán)利的嚴重暴力犯罪比例大幅下降，非暴力或過失犯罪等輕罪比例不斷上升。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及應用，公安司法機關(guān)對未羈押的犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)控能力大大提升，過去只有“關(guān)起來”才能“管起來”的犯罪嫌疑人，采取取保候?qū)彽确橇b押強制措施也可保證到案［2］。在這樣的背景下，鄂爾多斯市檢察機關(guān)貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策呈現(xiàn)出四個鮮明特點。

1.少捕慎訴慎押適用力度不斷加大。近年來，隨著少捕慎訴慎押刑事司法政策理念引領(lǐng)及認罪認罰從寬、逮捕社會危險性實質(zhì)審查、羈押必要性審查等機制全面實施，訴前羈押率、不捕率、不訴率呈現(xiàn)出“一降兩升”的明顯態(tài)勢。2019年至2021年，全市訴前羈押率年均下降6.65個百分點，不捕率年均增長5.21個百分點，不起訴率年均增長5.54個百分點，情節(jié)輕微不起訴占不起訴總?cè)藬?shù)的63.21%。檢察機關(guān)積極適應庭審實質(zhì)化對指控犯罪的更高要求，全面強化逮捕起訴的證據(jù)審查，因證據(jù)不足不捕不訴的人數(shù)每年均有一定幅度上升。

2.不捕不訴案件涉及罪名集中且較為穩(wěn)定。在不捕案件中，盜竊罪、詐騙罪、尋釁滋事罪不捕人數(shù)占不捕總?cè)藬?shù)的三分之一。在情節(jié)輕微不起訴案件中，危險駕駛罪、盜竊罪、非法占用農(nóng)用地罪的不訴人數(shù)占全部不訴人數(shù)的二分之一。非暴力犯罪以及危險駕駛等過失犯罪占據(jù)不捕不訴罪名的主流，且每年數(shù)量排名前5位的罪名基本穩(wěn)定，說明檢察機關(guān)對不捕不訴案件的類型掌握基本穩(wěn)定，對于輕微刑事案件堅決貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策，對危害國家安全、涉黑涉惡、嚴重暴力犯罪、涉眾經(jīng)濟犯罪等重罪案件及量刑雖輕，但社會影響惡劣、拒不認罪的案件則應捕即捕、嚴格依法追訴，始終保持高壓態(tài)勢。

3.檢察機關(guān)適用少捕慎訴慎押刑事司法政策的重點突出。少捕慎訴慎押刑事司法政策的適用范圍主要是以下三類案件：一是罪行較輕的被告人認罪認罰案件。如可能判處三年有期徒刑以下刑罰且為過失犯罪，共同犯罪中的從犯、脅從犯等主觀惡性較小的案件。因民間糾紛、鄰里矛盾引起的當事人已達成和解的輕傷害、侵財案件。二是涉營商環(huán)境犯罪案件，特別是涉及企業(yè)的法人、負責人、專業(yè)技術(shù)骨干等主體的犯罪案件。三是犯罪主體為未成年人、在校學生、75周歲以上老年人的案件。

4.公檢法三機關(guān)統(tǒng)一司法尺度、形成協(xié)作合力。貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策是貫通刑事訴訟全流程的系統(tǒng)工程，需政法機關(guān)共同落實。公安機關(guān)在偵查環(huán)節(jié)就對一些輕罪案件適用取保候?qū)?，從源頭上降低了訴前羈押率。檢察機關(guān)發(fā)揮主導作用，采取提前介入引導偵查、聯(lián)席會議、定期向公安機關(guān)通報辦案質(zhì)量等措施，將審判證據(jù)標準及時傳導到偵查機關(guān)，引導偵查機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、強化證據(jù)意識，同時增強法律文書的說理性，公安機關(guān)對不批捕、不起訴決定復議率有所下降。取保候?qū)彽姆缸锵右扇擞蓹z察機關(guān)提起公訴、法院審理后判實刑的占到審結(jié)案件總數(shù)的六分之一，強制措施逐步回歸保證訴訟順利進行的功能定位。

（二）貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策的實踐探索

鄂爾多斯市檢察機關(guān)積極適應刑事犯罪結(jié)構(gòu)的重大變化，主動轉(zhuǎn)變司法理念和辦案方式，堅持把落實少捕慎訴慎押刑事司法政策與化解矛盾糾紛、預防犯罪、維護穩(wěn)定、促進社會和諧有機結(jié)合，開展了一系列實踐探索。

1.建立配套工作機制促進理念轉(zhuǎn)變。一是緊緊圍繞案件質(zhì)量評價指標，針對不捕率、不訴率、訴前羈押率、不捕不訴復議復核改變率和捕后不訴、無罪判決率等指標定期分析研判，持續(xù)傳導謙抑審慎文明，落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。二是科學調(diào)整檢察人員考核體系，量化標準評價不捕不訴案件。三是營造相對寬松的辦案環(huán)境，如制定《全市檢察機關(guān)落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的意見》，為不捕不訴案件提供規(guī)范化流程指引，精簡不捕不訴案件匯報和接受檢查次數(shù)，減少辦案顧慮。

2.通過辦案促進訴源治理。特別是對于因戀愛婚姻、家庭鄰里不和等民間糾紛引發(fā)的輕罪案件，在適用強制措施、審查起訴時更加慎重，充分考慮事理人情，通過釋法說理、公開聽證、司法救助等舉措積極化解矛盾，促成當事人雙方先行和解。對達成和解的當事人一般不捕不訴。與其他部門聯(lián)動共同開展人民調(diào)解，以調(diào)解促刑事和解。針對醉駕案件數(shù)量居高不下的司法實際，一方面深入分析發(fā)案原因提出完善社會治理的意見建議；另一方面，根據(jù)上級規(guī)范性文件主導適度放寬對醉駕案件不起訴、建議免予刑事處罰、適用緩刑的條件。

3.依法審慎辦理涉營商環(huán)境案件。出臺護商暖企十項機制，嚴格執(zhí)行涉民營企業(yè)案件執(zhí)法司法標準，審慎界定企業(yè)違規(guī)與個人犯罪、經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪的法律政策界限。進行繁簡分流，對輕微刑事案件簡案快辦、依法“能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出適用緩刑建議”。全面推開涉案企業(yè)合規(guī)改革，建立第三方監(jiān)督評估機制管理委員會對涉案企業(yè)合規(guī)承諾整改進行監(jiān)督評估。遵循依法“能用盡用”原則辦理涉案企業(yè)合規(guī)案件，真正把“打擊保護并重”落到實處，體現(xiàn)當嚴則嚴、當寬則寬。

4.強化涉罪未成年人特殊司法保護。對于主觀惡性較小、積極悔罪且社會危害性小、犯罪情節(jié)輕微的未成年人，盡可能適用不捕不訴或附條件不起訴。針對侵害未成年人犯罪“熟人作案隱蔽性強、發(fā)現(xiàn)難發(fā)現(xiàn)晚”等問題，推動性侵違法犯罪入職查詢、侵害未成年人案件強制報告等機制落地見效。檢察官擔任學校法治副校長實現(xiàn)全覆蓋，建成未成年人法治體驗中心，持續(xù)完善社會力量參與未成年人司法保護的綜合體系。

5.做好少捕慎訴慎押的“后半篇文章”。一是被不起訴人需給予行政處罰、處分的，檢察機關(guān)發(fā)出檢察意見，督促相關(guān)行政主管機關(guān)執(zhí)行到位，有效預防犯罪。如針對危險駕駛行為制發(fā)吊銷駕照、強化交通法規(guī)學習的檢察意見。二是總結(jié)類案問題制發(fā)檢察建議積極參與社會治理。如總結(jié)全市非法狩獵辦案情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上向有關(guān)單位提出科學調(diào)整禁獵期、禁獵區(qū)規(guī)定，積極推動野生動物致害經(jīng)濟補償?shù)臋z察建議。三是建立生態(tài)修復補償金制度。將恢復性司法理念引入生態(tài)環(huán)境保護實踐，依法作出從寬處理的同時，督促當事人履行恢復生態(tài)的法定義務；制定《生態(tài)損害賠償金保證金管理辦法》，當事人繳納保證金，用于有關(guān)單位恢復植被；協(xié)調(diào)有關(guān)單位劃定檢察公益林，用于案件當事人和單位履行補植復綠義務。四是在醉駕型危險駕駛案件中引入公益服務機制。對擬相對不起訴的危險駕駛罪行為人，根據(jù)犯罪情節(jié)、認罪認罰態(tài)度、社會危險性等因素，確定行為人到社區(qū)參加一定時長的公益服務并對其服務效果進行考察評估，檢察機關(guān)把考察評估結(jié)果作為是否提起公訴的重要參考依據(jù)，“相對不起訴+社區(qū)公益服務評價機制”，既檢驗認罪認罰的真實性自愿性，又對廣大群眾開展了直觀法治教育。

二、深入貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策存在的問題

近年來，檢察機關(guān)積極貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策取得一定成效，但實踐中也存在一些亟待解決和探索推進的問題。

（一）司法理念的傳導還不夠到位

主要表現(xiàn)在重打擊輕保護、重實體輕程序、以捕促偵的傳統(tǒng)觀念仍然存在。逮捕強制措施在故意傷害、交通肇事等特定類型案件中扮演著促成賠償和解的重要角色。關(guān)鍵言辭證據(jù)缺席的情況下，偵查人員會溝通承辦人，希望通過逮捕強制措施突破犯罪嫌疑人心理防線獲得如實供述。一些矛盾糾紛未化解的輕罪案件，為避免引起被害人上訪申訴或輿情風險，承辦人往往傾向于提起公訴。不起訴案件是各類評查監(jiān)督的重點，承辦人出于趨利避害的考慮容易出現(xiàn)“構(gòu)罪即訴，一訴了之”的情況。

（二）適用非羈押措施的配套機制不完善

一是刑事訴訟法雖然對逮捕的社會危險性列舉了五種情形但仍難以適應紛繁復雜的社會現(xiàn)實，一線辦案人員反映逮捕社會危險性判斷標準不夠明確細化，可操作性有待增強。二是取保候?qū)忂m用標準較為籠統(tǒng)、適用監(jiān)視居住司法成本過高等因素制約了非羈押措施的適用。對于構(gòu)罪的犯罪嫌疑人，有的承辦人擔心不批捕可能影響偵查取證或造成當事人無法到案，為求穩(wěn)妥還是傾向于批準逮捕。三是涉罪外來人員的非羈押強制措施適用也是司法實踐中的難點，取保候?qū)彽耐獾胤缸锵右扇嗽V訟期間在逃的情況時有發(fā)生并呈明顯上升趨勢，這與取保候?qū)彵ＷC方式約束力差、違反取保候?qū)徱?guī)定懲戒力度不足、在逃后追逃不力都有一定關(guān)系，因此涉罪外來人員非羈押強制措施適用率遠低于本地人員， “一押到底”的情況較為普遍，檢察機關(guān)僅在審查起訴階段有權(quán)直接決定釋放或者變更強制措施，通過羈押必要性審查變更強制措施的案件也為數(shù)不多。

（三）公檢證據(jù)標準不一致

偵查機關(guān)為了打擊犯罪、促進偵查，對逮捕起訴條件從寬把握。檢察機關(guān)立足于指控犯罪、證明犯罪，對逮捕起訴條件從嚴把握。二者之間缺乏有效的溝通聯(lián)結(jié)是證據(jù)標準不一致的重要原因。審查逮捕工作中，對社會危險性、逮捕必要性、羈押必要性的證據(jù)標準缺乏深入研究。如報捕時，在承辦人面前呈現(xiàn)的證據(jù)往往是圍繞涉案人員是否構(gòu)成犯罪，很少見到專門用于證明是否具有社會危險性的證據(jù)。在共同犯罪案件中，偵查人員往往“打包”報捕起訴，經(jīng)過承辦檢察官對涉案人員在犯罪鏈條中的地位作用及認罪悔罪、退贓退賠等情況進行分流再做出不同處理，目前做不到區(qū)分不同罪名，細化案件證據(jù)標準、取證要求，因此界定個案“證據(jù)不足”“犯罪情節(jié)輕微”產(chǎn)生意見分歧在所難免。

（四）認識誤區(qū)依然存在

由于過去重打擊司法慣性的影響和普法工作的深度廣度不夠，社會公眾對不批準逮捕、不起訴決定還存在一定誤解。有些群眾往往把捕與不捕、訴與不訴等同于有罪無罪，認為不捕不訴就是 “壞人逍遙法外”，特別是有些犯罪嫌疑人被不起訴后言行失當，致使受害人一方受到情感傷害、輿論壓力，引發(fā)受害人或家屬申訴信訪甚至發(fā)酵為負面輿情，給案件辦理和檢察機關(guān)形象都造成一定負面影響。

三、深化落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的具體路徑

為最大限度減少社會對立面，促進社會內(nèi)生穩(wěn)定，深化落實少捕慎訴慎押刑事司法政策應從以下幾個方面著手。

（一）持續(xù)轉(zhuǎn)變司法理念

堅持打擊犯罪與保障人權(quán)并重，堅持懲治犯罪與減少社會對抗并重，堅持無罪推定與寬嚴相濟并重。注重觀念糾偏的同時，檢察機關(guān)也要從辦案風險防控、正確界定司法責任、科學設定考核等方面為承辦人松綁，既要鼓勵在辦案中依法、充分、準確適用少捕慎訴慎押，也要避免為追求不捕率、不訴率一味從寬，確保案件經(jīng)得起歷史和法律的檢驗。

（二）完善配套工作機制

一是加快“非羈碼”或電子手環(huán)的推廣應用，對取保候?qū)徣藛T、辦案人員同步安裝“非羈碼”app或佩戴電子手環(huán)，利用外出提醒、違規(guī)預警等功能，對取保候?qū)徣藛T實時監(jiān)管，通過運用科技手段監(jiān)管有望減少對外來人員的逮捕羈押，從而有效降低訴前羈押率。［3］二是探索建立“賠償保證金預存制度”，對于輕傷害案件、交通肇事案件所遇到的少數(shù)被害人“漫天要價”及纏訪鬧訪等嚴重影響審查逮捕、審查起訴工作的情況，引導犯罪嫌疑人繳存適當?shù)馁r償保證金視為認罪認罰真實意愿的表示，不影響對其適用相對從寬的處理決定。

（三）建立規(guī)范統(tǒng)一的證據(jù)標準體系

少捕慎訴慎押貫穿于刑事訴訟全過程，有賴于公檢法司分工協(xié)作、一體推進。需進一步明確逮捕的社會危險性評估細則，細化偵查取證要求和案件證據(jù)標準，探索建立操作性強、客觀明確的統(tǒng)一證據(jù)標準體系。［4］定期就“情節(jié)輕微不起訴”的認定標準與公安、法院進行會商，規(guī)范“情節(jié)輕微”的審查判斷標準，就部分常見罪名的相對不起訴的必要條件和酌定考慮因素進行細化制作清單予以公開，不斷增強不捕不訴的可操作性。

（四）認真做好“后半篇文章”

不捕不訴不代表“一放了之”，更不代表行為人的違法犯罪行為無需付出代價。檢察機關(guān)積極延伸辦案效果，幫助各方解決案件中反映出的社會問題。一是將釋法說理、化解矛盾糾紛貫徹始終。積極融合認罪認罰從寬制度、涉案企業(yè)合規(guī)改革、檢察公開聽證、刑事和解、司法救助等政策機制，多元機制相互作用化解矛盾糾紛。二是在辦案中運用檢察建議等多種方式發(fā)揮社會治理作用，填補相對不起訴與行政處罰之間的真空地帶，從根本上預防減少犯罪；對具體行為人也不能 “不訴了之”，可推廣輕微刑事案件社會公益服務評價機制，對犯罪嫌疑人作出相對不起訴前，根據(jù)罪名、情節(jié)設定一定時長的社會公益服務，社區(qū)對服務情況進行評價、檢察官對服務情況進行考察回訪，根據(jù)犯罪嫌疑人表現(xiàn)做出是否起訴的決定。三是注重面向群眾的法治宣傳，普及“不捕不訴不代表違法犯罪不用付出代價，情節(jié)輕微不起訴不是放縱犯罪”的理念，通過綜合施策，真正發(fā)揮出少捕慎訴慎押刑事司法政策在深化訴源治理、減少社會對立、促進社會穩(wěn)定中的積極作用。

* 內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人民檢察院黨組書記、檢察長、一級高級檢察官［017200］

［1］ 文中辦案數(shù)據(jù)來自全國檢察業(yè)務應用系統(tǒng)統(tǒng)計子系統(tǒng)、AJ2013檢察統(tǒng)計系統(tǒng)。

［2］ 參見苗生明 ：《解讀“少捕慎訴慎押”刑事司法政策》，《人民檢察》2021 年第 15 期。