完善跌倒老年人社會(huì)援助機(jī)制的對策建議

蘭花

跌倒是我國65歲以上老年人傷害死亡的首位原因。老年人一旦跌倒后果嚴(yán)重，輕則行動(dòng)不便、疼痛不已，重則住院搶救、落下殘疾乃至失去生命。有研究表明，我國每年2000萬老年人至少發(fā)生2500萬次跌倒，直接醫(yī)療費(fèi)用超過50億元人民幣。老年人跌倒問題除了涉及本人，還涉及家庭成員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理、設(shè)施環(huán)境等多個(gè)方面，是一個(gè)普遍性、社會(huì)性問題，在獲得充分的社會(huì)援助下，老年人跌倒是可防可控的。隨著我國社會(huì)老齡化程度不斷加深，跌倒老年人社會(huì)援助機(jī)制建設(shè)日益成為需要我們重點(diǎn)關(guān)注的問題，也是社會(huì)保障學(xué)研究的重要課題之一。目前我國已初步建立跌倒老年人社會(huì)援助機(jī)制，但在運(yùn)行中存在諸多不足，現(xiàn)就完善跌倒老年人社會(huì)援助機(jī)制提出三點(diǎn)對策建議。

一、加快完善老年人跌倒預(yù)防機(jī)制

我國老年人口預(yù)計(jì)到 2050 年將達(dá)到峰值4.8 億人，占我國總?cè)丝诘?1%，屆時(shí)每10個(gè)中國人中就至少有3位老年人。龐大的老年人群體由于身體機(jī)能衰老等多種因素最終都將面臨跌倒這個(gè)普遍性、社會(huì)性問題，如果國家沒有對未來形勢進(jìn)行預(yù)判，沒有提前做出制度安排，整個(gè)社會(huì)用于治療跌倒的醫(yī)療資源以及后期投入生活照料的人力資源都將相當(dāng)可觀，老年人群體晚年生活質(zhì)量也將面臨極大下降。因此，為防止老年人家庭悲劇的發(fā)生，“預(yù)防優(yōu)先”的理念必須成為政策制定的重中之重。我國比較重視老年人跌倒的預(yù)防工作，目前出臺的相關(guān)政策措施在整個(gè)跌倒老年人社會(huì)援助機(jī)制中數(shù)量相對較多。例如，2011年9月，衛(wèi)生部發(fā)布了《老年人跌倒干預(yù)技術(shù)指南》（以下簡稱《指南》），界定了跌倒的含義，從公共衛(wèi)生角度總結(jié)了國內(nèi)外老年人跌倒預(yù)防控制的經(jīng)驗(yàn)，提出了詳細(xì)的干預(yù)措施和方法。2019年6月，國家體育總局體育科學(xué)研究所群眾體育研究中心、中國疾病預(yù)防控制中心慢病中心、國家衛(wèi)生健康委北京老年醫(yī)學(xué)研究所等7家專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布了《老年人防跌倒聯(lián)合提示》，呼吁全社會(huì)重視跌倒對老年人健康和生命的嚴(yán)重威脅，提出了預(yù)防跌倒的有效方法。2019年12月，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》），《規(guī)范》規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全的基本要求、安全風(fēng)險(xiǎn)評估、服務(wù)防護(hù)、管理要求等內(nèi)容，劃出了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的安全“紅線”。2021年10月，工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》，在“強(qiáng)化信息技術(shù)支撐，提升產(chǎn)品供給能力”部分內(nèi)容中指出要“開發(fā)適用于養(yǎng)老照護(hù)的多模態(tài)行為監(jiān)測技術(shù)、跌倒防護(hù)技術(shù)”。同年12月底，民政部圍繞《規(guī)范》發(fā)布了8項(xiàng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人跌倒預(yù)防基本規(guī)范》，要求養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和跌倒風(fēng)險(xiǎn)，采取環(huán)境設(shè)施預(yù)防、防跌倒教育、老年人用藥觀察、功能鍛煉等措施，預(yù)防和減少老年人跌倒。這些技術(shù)指南及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的相繼出臺十分有助于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及萬千家庭加強(qiáng)老年人跌倒預(yù)防的管理，降低老年人跌倒率，提高老年人生活質(zhì)量。

然而，目前各部門出臺的相關(guān)政策措施數(shù)量仍然偏少、層級偏低，政策協(xié)同性不夠，部分重要預(yù)防政策依然缺失，例如，《規(guī)范》只對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成約束，而我國大部分老人是采取的居家養(yǎng)老模式，跌倒場景一半以上都發(fā)生在家中；《指南》雖然能夠指導(dǎo)居家老人預(yù)防跌倒，但基本不具備行業(yè)約束力，發(fā)布后也并未得到大力宣傳，且缺乏諸如居家適老化環(huán)境改造等后續(xù)配套政策，使得它在發(fā)布十多年來發(fā)揮預(yù)防老年人跌倒的效果并不理想，比如，2021年5月，多家媒體報(bào)道袁隆平院士的離世與跌倒有直接關(guān)系，引發(fā)社會(huì)大量熱議。又如，筆者了解到，仍有大量老人因未能及時(shí)預(yù)防跌倒而產(chǎn)生嚴(yán)重后果，例如，在四川省瀘州市管轄范圍內(nèi)的藍(lán)田鎮(zhèn)石嶺街道（原石嶺村），近年來仍有多名老年人陸續(xù)因跌倒導(dǎo)致癱瘓甚至去世。

面對老年人跌倒預(yù)防嚴(yán)峻形勢，建議加快完善老年人跌倒預(yù)防相關(guān)政策。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺預(yù)防老年人跌倒的綱領(lǐng)性、約束性文件，著眼未來提前布局，協(xié)調(diào)各部門形成合力。二是加強(qiáng)對現(xiàn)有政策的補(bǔ)充及新政策的制定。根據(jù)《指南》介紹，老年人跌倒預(yù)防工作至少涉及公安、宣傳、發(fā)改、監(jiān)察、住建、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、法制、教育、司法、文化、新聞出版等多個(gè)部門，各個(gè)部門均可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布針對老年人跌倒預(yù)防的相關(guān)政策措施，填補(bǔ)目前老年人跌倒預(yù)防多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的政策空白，比如出臺對于未來新建住宅在防止老年人跌倒的無障礙設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定。三是加強(qiáng)政策宣傳解讀及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流。多項(xiàng)研究顯示，社區(qū)宣教對于跌倒發(fā)生率有明顯降低作用，還能降低跌倒致創(chuàng)傷率。因此，建議多渠道加大對《指南》等文件的宣傳力度，例如通過開辟電視專欄、社區(qū)宣傳欄或是通過社區(qū)醫(yī)生走進(jìn)社區(qū)宣講等多種方式，盡力擴(kuò)充老年人及其家人關(guān)于跌倒原因、跌倒后果及跌倒后處置辦法等系列知識，并糾正一些認(rèn)知偏差。例如，藍(lán)田鎮(zhèn)石嶺街道的一部分老年人認(rèn)為摔倒后的癱瘓只是一種疾病，而并不是摔跤引起的，因此摔跤問題在當(dāng)?shù)乩夏耆酥胁]有引起太多重視。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。早在2006年我國疾病預(yù)防控制中心慢病中心就選擇在中國上海市長寧區(qū)和河南洛陽市設(shè)立了老年人跌倒的干預(yù)試點(diǎn)，北京市通州區(qū)也獲批成為民政部、財(cái)政部第三批國家級居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)。這些試點(diǎn)地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)亟待大面積交流推廣，讓更多的區(qū)縣、社區(qū)獲得先進(jìn)模板，少走建設(shè)彎路。

二、積極提高老年人跌倒緊急援助機(jī)制處置效率

目前我國已針對老年人跌倒緊急救助問題推出了相應(yīng)法律法規(guī)。例如，我國于2021年1月正式實(shí)施的《中華人民共和國民法典》在其第一百八十四條中做出規(guī)定：因自愿實(shí)施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔(dān)民事責(zé)任，為見義勇為扶助跌倒老年人行為提供了法律支撐。同時(shí)，我國也已建立一套基本的老年人跌倒緊急救助機(jī)制，老年人在跌倒后，輕度受傷靠家人攙扶，重度受傷則送醫(yī)院救治，通常由家人撥打120急救電話，急救提供者一般為120急救系統(tǒng)，救治主要依靠醫(yī)院。鑒于120急救資源時(shí)常面臨緊缺，部分城市如北京市為一部分老年人家庭開通了緊急援助“一鍵呼”服務(wù)，在家中安裝一部大字體、大音量的適老化“一鍵呼”設(shè)備，老人們不僅能通過簡便的操作一鍵直通120急救中心，還能享受居家護(hù)理、家政服務(wù)、家電維修等多種養(yǎng)老服務(wù)。

然而，目前老年人跌倒緊急援助機(jī)制實(shí)施主體比較單一，整個(gè)緊急援助過程主要被看作是醫(yī)學(xué)行為來探討而缺乏社會(huì)參與，過度依賴120急救系統(tǒng)，緊急處置效率也不夠高。根據(jù)南昌市急救中心龔勤峰等研究者的研究顯示，盡早的專業(yè)救護(hù)和治療可以減少不必要的二次損傷及合并癥的發(fā)生。實(shí)際上老年人跌倒后，消防部門、居委會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生站、養(yǎng)老驛站、小區(qū)物業(yè)、社區(qū)志愿者都可以參與到救援當(dāng)中，120急救系統(tǒng)如遇路況不好或當(dāng)日送醫(yī)需求量大、運(yùn)力緊張情況，還有可能延誤救治最佳時(shí)機(jī)。隨著我國老齡化程度的快速加深，未來老年人跌倒處置機(jī)制運(yùn)行僅依靠120急救系統(tǒng)可能會(huì)達(dá)不到最佳救治效果，匯集多方智慧、專業(yè)、高效、及時(shí)的緊急救援能幫助老人減少損害，使得老年人不至于因?yàn)橐淮我馔馑さ惯M(jìn)入二次乃至多次摔倒的惡行循環(huán)，最終為自己、家人和社會(huì)帶來沉重的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，經(jīng)了解，“一鍵呼”服務(wù)雖然極大滿足了老年人的安全需求，然而這項(xiàng)服務(wù)并未大范圍普及。例如西城區(qū)有一部分老年人家庭是單位牽頭聯(lián)系相關(guān)部門給予安裝，而海淀區(qū)一部分社區(qū)則明確規(guī)定只為80歲及以上年齡段的老年人進(jìn)行安裝。家住北京市海淀區(qū)已有84歲高齡的嚴(yán)老就沒能及時(shí)了解并享受到“一鍵呼”服務(wù)，一次跌倒使她既失去一只眼球，還由于摔倒受傷臥床，后期服用康復(fù)藥物導(dǎo)致體重發(fā)胖到200多斤，行動(dòng)變得極為不便且更容易摔倒。每當(dāng)嚴(yán)老摔到在地時(shí)，老伴無法單獨(dú)將其抱起，實(shí)在沒辦法時(shí)就求助年齡比自己稍小的老年鄰居來幫忙扶起嚴(yán)老。嚴(yán)老的兒子住在較遠(yuǎn)的地方，每次從得知母親摔倒趕往取車點(diǎn)再驅(qū)車到母親家已耗費(fèi)大量時(shí)間，無法及時(shí)給予母親援助。對于長期生活在不停扶起摔倒妻子狀況中的老伴，他提出自己最大的心愿是：“社區(qū)里要是能就近組織一個(gè)志愿者服務(wù)小隊(duì)就好了，實(shí)在不行我愿意花錢雇人來及時(shí)扶一把都行。”

對于上述情況，建議積極提高老年人跌倒緊急援助機(jī)制處置效率。一是建議進(jìn)一步幫助老年人及家人拓寬獲取緊急援助服務(wù)渠道，按照摔倒傷害程度等級尋找相應(yīng)的援助服務(wù)提供者。鼓勵(lì)建立社區(qū)熱心志愿者組織或由年輕老年人組成的“老老相助”志愿者組織，提供臨時(shí)性援助，志愿者提供的幫助可計(jì)入“時(shí)間銀行”，將來用于志愿者本人養(yǎng)老時(shí)兌換相應(yīng)服務(wù)。允許并積極鼓勵(lì)社會(huì)成立專業(yè)援助服務(wù)公司，頒布相應(yīng)政策，給予監(jiān)督管理。鼓勵(lì)社區(qū)醫(yī)生或養(yǎng)老驛站專業(yè)康復(fù)人員上門提供醫(yī)療指導(dǎo)和援助。也可借鑒瑞典等國經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)功能齊全的家政服務(wù)網(wǎng)，設(shè)家政服務(wù)區(qū)，為老年人全天候提供包括個(gè)人衛(wèi)生、安全警報(bào)、看護(hù)、送飯等日常生活服務(wù)，國家根據(jù)老人申請及老人身體狀況提供實(shí)地評估，審核通過后有償收取一部分費(fèi)用，視老年人情況決定服務(wù)頻次。二是大力促進(jìn)智能穿戴式設(shè)備等數(shù)字化設(shè)備的開發(fā)應(yīng)用，對“一鍵呼”“孝心眼”、聲紋報(bào)警器等設(shè)備進(jìn)行全國推廣，詳細(xì)指導(dǎo)老年人及其家人使用，以便在老年人跌倒時(shí)第一時(shí)間檢測摔倒情況，開展遠(yuǎn)程指導(dǎo)幫扶。同時(shí)，考慮到農(nóng)村居住環(huán)境活動(dòng)范圍較大，固定設(shè)備在應(yīng)急救助時(shí)可及性較差，建議將“一鍵呼”植入手機(jī)或移動(dòng)穿戴設(shè)備中供老年人隨身攜帶。三是建議做好緊急援助服務(wù)日常準(zhǔn)備工作，例如定期檢查消防應(yīng)急通道是否堵塞，電梯、走廊是否經(jīng)改造適宜搬動(dòng)、運(yùn)送受傷老人等。

三、大力建設(shè)跌倒老年人后續(xù)照護(hù)機(jī)制

老年人跌倒后致傷率較高，尤其當(dāng)造成髖骨骨折后，老年人極易臥床休養(yǎng)，基本失去生活自理能力，且后續(xù)需要投入一系列醫(yī)療資源及照顧、康復(fù)服務(wù)，才能維持老年人的基本尊嚴(yán)和生活質(zhì)量。目前我國跌倒老年人后續(xù)照護(hù)機(jī)制已初步建立，有的地區(qū)對于當(dāng)?shù)厮さ购髮?dǎo)致貧困的老年人提供一定資金補(bǔ)貼，有的地區(qū)對本地區(qū)的老年人居住環(huán)境進(jìn)行了適老化改造，便于老年人恢復(fù)身體。對于家庭購買保姆阿姨提供養(yǎng)老照顧服務(wù)的情況，為規(guī)范行業(yè)行為，2019年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴(kuò)容的意見》，隨后在今年5月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部又聯(lián)合印發(fā)《促進(jìn)家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴(kuò)容2022年工作要點(diǎn)》，以提高社區(qū)家政服務(wù)便利高效性，大力推動(dòng)家政行業(yè)職業(yè)化發(fā)展。

總體來說，我國跌倒老年人后續(xù)照護(hù)機(jī)制整體運(yùn)行偏弱，相關(guān)政策比較零散。在跌倒老年人照護(hù)人力資源方面，大部分老年人跌倒受傷出院后都是在家休養(yǎng)，由家人或保姆承擔(dān)起跌倒老年人照顧及康復(fù)的主要職責(zé)。但目前我國養(yǎng)老家政服務(wù)行業(yè)規(guī)范程度不夠，養(yǎng)老照護(hù)人力資源緊缺，優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源價(jià)格較高且“一員難求”。上文中提到的嚴(yán)老家長期處于不停更換保姆狀態(tài)，遇不到服務(wù)態(tài)度令人滿意的、具備一定專業(yè)照護(hù)技能的保姆是其次，更嚴(yán)重的是由于對保姆和家政公司缺乏有力約束，保姆會(huì)不時(shí)以各種理由辭職，使得嚴(yán)老的老伴長期處于缺人照護(hù)的焦慮之中。在跌倒老年人環(huán)境適老化改造方面，康復(fù)期的老年人獲得居家適老化改造服務(wù)也不夠便捷，很多老年人及其家人不知應(yīng)從哪里獲取居家適老化改造服務(wù)。例如，嚴(yán)老家衛(wèi)生間一直未經(jīng)改造，當(dāng)家人發(fā)現(xiàn)她摔倒在狹小的衛(wèi)生間里無法動(dòng)彈時(shí)，只能和保姆一起拽著她的雙腳用力一點(diǎn)一點(diǎn)往外“掏”，嚴(yán)老在衛(wèi)生間骯臟的地面貼面而行的畫面讓人不忍直視。家住西城區(qū)89歲高齡的獨(dú)居老人郭老在自家陽臺上摔倒受傷后曾第一時(shí)間向筆者求助，因?yàn)樗退呐畠憾疾恢獞?yīng)在哪里能獲得安裝家庭安全扶手的服務(wù)，最后由筆者從某購物網(wǎng)站上篩選出能夠提供安全扶手的個(gè)別商家，再與社區(qū)居委會(huì)聯(lián)系，約好安裝工人上門才最終進(jìn)行了安裝。

鑒于上述情況，建議大力建設(shè)跌倒老年人后續(xù)照護(hù)機(jī)制。一是針對跌倒老年人照護(hù)人力資源短缺問題，借鑒日本介護(hù)保險(xiǎn)制度相關(guān)內(nèi)容，在我國盡早建立養(yǎng)老照護(hù)保險(xiǎn)制度。在養(yǎng)老照護(hù)保險(xiǎn)制度支持下，老年人可以選擇在多種情景下養(yǎng)老，尤其在受傷失能后，能就近、便利地獲得生活照料，獲取正確的用藥指導(dǎo)，且根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況來選擇服務(wù)檔次，服務(wù)也能受到嚴(yán)格的規(guī)范和監(jiān)督。二是針對老年人康復(fù)問題，盡快開展居家適老化環(huán)境改造，豐富獲取康復(fù)輔助設(shè)備的信息渠道。國家可以對安裝相應(yīng)設(shè)施例如家庭安全扶手給予一定的補(bǔ)貼，也可推行有償安裝。積極開發(fā)跌倒后康復(fù)相關(guān)生活設(shè)備，例如排便、洗澡一體床等。積極為跌倒老年人尋求獲取信息的渠道，及時(shí)滿足跌倒老年人的康復(fù)需求，讓老年人在跌倒后的康復(fù)期可以積極參與家庭生活，重拾生活信心，避免讓老年人的某一次跌倒變成人生中的最后一次躺下。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會(huì)所）