洋溪水利樞紐河流岸坡地權(quán)屬界定方案研究

曾慶福

（廣西水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，南寧 530023）

1 工程概況

洋溪水利樞紐工程是國務(wù)院批復(fù)的《珠江流域防洪規(guī)劃》中的柳江中下游防洪控制性工程，是《珠江流域綜合規(guī)劃》柳江17個(gè)梯級中的第12個(gè)梯級，是柳江綜合利用規(guī)劃廣西境內(nèi)的第2 個(gè)梯級，是以防洪為主，兼顧發(fā)電、航運(yùn)等綜合效益的大型水利工程。洋溪水利樞紐工程壩址以上控制流域面積13 165 km2，多年平均徑流量90.8億m3，年平均流量288 m3/s，水庫正常蓄水位163.00 m，汛限水位為153.00 m，水庫總庫容為8.5億m3，其中防洪庫容7.8億m3；水電站裝機(jī)容量為100 MW，裝機(jī)年利用小時(shí)數(shù)為3089 h，年均可提供發(fā)電量308.9 GW·h；設(shè)計(jì)通航500 t級船舶，兼顧通航1000 t級貨船[1]。

工程建設(shè)征地影響人口2428 戶9795 人，影響房屋55.60萬m2，影響土地2.40萬畝，影響國家級文物橋1座以及交通設(shè)施、輸變電設(shè)施、電信設(shè)施等專業(yè)項(xiàng)目。

2 問題的提出

目前洋溪水利樞紐工程已經(jīng)進(jìn)入初步設(shè)計(jì)階段，土地測量到戶過程中遇到不少問題，最突出的就是河流岸坡地的權(quán)屬界定問題。河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一級階地之間的土地，由于河流岸坡地的權(quán)屬界定，國土部門與水利部門標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致庫區(qū)征地工作遇到河流岸坡地就難以推進(jìn)。為了進(jìn)一步推進(jìn)庫區(qū)土地征收工作，本文對河流岸坡地權(quán)屬界定進(jìn)行探討，以便地方政府和項(xiàng)目業(yè)主進(jìn)行決策。

3 河流岸坡地的定義及權(quán)屬界定

3.1 河流岸坡地的定義

河流岸坡地主要是指河流常水位至河流一級階地之間的土地。根據(jù)廣西河道各干支流的特點(diǎn)，廣西大部分河流岸坡土地類型為耕地（河灘地）、竹林、灌木林、其他草地及內(nèi)陸灘涂等。幾種地類的定義如下：

（1）耕地（河灘地）：根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017），耕地主要指種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)、復(fù)墾、整理地、休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或者其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘涂和海涂。《水利水電工程建設(shè)征地移民實(shí)物調(diào)查規(guī)范》（SL 442-2009）對河灘地進(jìn)行了專門的定義，特指河灘地為平均每年能保證收獲一季的已墾灘涂和海涂，與土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T 21010-2017）定義一致。

（2）竹林、灌木林：均屬于林地，竹林歸為有林地，屬于林地里面的二級地類，指樹木郁閉度≥0.2的喬木林地，包括紅樹林林地和竹林，灌木林屬于林地里面的二級地類，指灌木覆蓋度≥40%的林地。

（3）其他草地：屬于草地里面的二級地類，指樹木郁閉度≤0.1，表層為土質(zhì)，生長草本植物為主，不用于畜牧業(yè)的草地。

（4）內(nèi)陸灘涂：屬于水域及水利設(shè)施用地里面的二級地類，指河流、湖泊等常水位至洪水位之間的灘地；時(shí)令湖、河洪水位以下的灘地；水庫、坑塘的正常蓄水位與洪水位間的灘地；包括海島內(nèi)的內(nèi)陸灘涂，不包括已利用的灘地。

3.2 河流岸坡地的權(quán)屬界定

河流岸坡地的權(quán)屬國土部門與水利部門界定不一致。根據(jù)查閱部分河段土地利用現(xiàn)狀圖（二調(diào)圖），發(fā)現(xiàn)除河流水面及內(nèi)陸灘涂歸為國有土地外，河流岸坡其他土地均歸為集體土地，因此從國土部門的土地利用分類來看，河流岸坡地屬于集體土地。但從水利部門來說，河流岸坡地大多屬于河道管理范圍內(nèi)土地，因此應(yīng)屬于國有土地。

通過查閱相關(guān)文件，對于河段管理范圍的劃定，有堤防的河流，很容易界定其河道管理范圍，有防洪規(guī)劃無堤防的河道，雖然可以從防洪規(guī)劃上劃定河道管理范圍，但其規(guī)劃的范圍有可能會(huì)涉及到農(nóng)村承包的集體土地或在河邊的居民房屋，一旦這部分土地列入河道管理范圍，按規(guī)定此規(guī)劃范圍內(nèi)的土地應(yīng)屬于國有，不需征收，規(guī)劃范圍內(nèi)的村民需無條件返還土地并遷移，但這在實(shí)際工作當(dāng)中無法實(shí)施。另外一種情況就是無防洪規(guī)劃的河道，按歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位之間的行洪河床確定河道管理范圍，這里歷史最高洪水位和設(shè)計(jì)洪水位的確定均存在很大困難，并且，往往歷史洪水位及設(shè)計(jì)洪水位的淹沒范圍很廣，部分河段甚至?xí)婕按笃霓r(nóng)田乃至大量的村鎮(zhèn)，因此，在實(shí)際工作中，這種情況下的河道管理范圍更加難以確定。

根據(jù)《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》第三章第二十條的規(guī)定，河道的具體管理范圍，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定，目前廣西絕大部分沿江縣（市）區(qū)對河道管理范圍都沒有進(jìn)行具體的劃定，只有梧州市政府針對長洲電站庫區(qū)淹沒河流岸坡地的界定進(jìn)行了劃定，規(guī)定了高程18 m以下的河流岸坡地屬于國有土地范圍。

4 洋溪水利樞紐河流岸坡地界定處理方案及建議

4.1 洋溪水利樞紐工程河流岸坡地處理方案

根據(jù)現(xiàn)場調(diào)查實(shí)際情況，河流岸坡土地大部分都在2 年一遇回水線下，本次擬對多年平均流量水位線（方案一）、1 年一遇回水線（方案二）以及2 年一遇回水線（方案三）3個(gè)不同頻率水位線下影響的土地情況進(jìn)行分析。各不同方案影響的土地情況見表1。

表1 三江庫區(qū)不同頻率淹沒線下土地面積匯總表 畝

（1）方案一（多年平均流量水位線）。多年平均流量水位線下影響土地為1608 畝，其中草地為358畝，內(nèi)陸灘涂為1250畝。

（2）方案二（1 年一遇回水線）。1 年一遇回水線下影響土地為4539畝，其中耕地為94畝（均為河邊菜地），林地為137 畝（大部分為灌木林），草地為2653畝，內(nèi)陸灘涂為1655畝。

（3）方案三（2 年一遇回水線）。2 年一遇回水線下影響土地為5743 畝，其中耕地為229 畝（大部分為菜地，有少量水田），林地為412畝（竹林地和灌木林），草地為3047畝，內(nèi)陸灘涂為2055畝。

4.2 洋溪水利樞紐工程岸坡地不同處理方案利弊分析

不同處理方案利弊分析如下：

（1）方案一（多年平均流量水位線）。①有利方面：多年平均流量水位線有廣西區(qū)內(nèi)先例工程，與《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（SL290-2009）規(guī)定“水庫淹沒處理終點(diǎn)位置，一般可采取尖滅點(diǎn)水位水平延伸至天然河道多年平均流量的相應(yīng)水面線相交處確定”相符合；②不利方面：庫區(qū)河流屬于暴漲暴落區(qū)域，多年平均流量水位線過低，根據(jù)計(jì)算多年平均流量為289 m3/s，壩前水位為135.72 m，多年平均線下土地為1608 畝，全部為草地和內(nèi)陸灘涂，未涉及農(nóng)民利用枯水期耕作地塊，設(shè)定意義不大。

（2）方案二（1 年一遇回水線）。①有利方面：根據(jù)計(jì)算1 年一遇流量為2430 m3/s，壩前水位為140.19 m，1年一遇線下土地為4539畝，其中耕地為94 畝（均為河邊菜地），未涉及承包的土地，移民容易接收，方便征地實(shí)施；②不利方面：未有先例工程，沒有相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)。

（3）方案三（2 年一遇回水線）。①有利方面：根據(jù)計(jì)算2 年一遇流量為4760 m3/s，壩前水位為143.88 m，線下土地為5743 畝，和一級階梯河岸線吻合度較高；②不利方面：涉及少量水田，采用2 年一遇未有先例，無相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)。

4.3 有關(guān)建議

國土部門的土地利用現(xiàn)狀圖歸為集體土地，地方政府在實(shí)施征地時(shí)，很多情況下也是按集體土地進(jìn)行征收。而根據(jù)《防洪法》《河道管理?xiàng)l例》等法規(guī)，河道岸坡土地應(yīng)屬河道管理范圍內(nèi)土地，屬國有土地，不需征收，但對于無堤防的河道，其管理范圍及權(quán)屬界定存在很大困難。河道的具體管理范圍及河流岸坡地的權(quán)屬界定，由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定，因此建議地方政府盡早研究，依法遵規(guī)、結(jié)合實(shí)際、妥善處理，及時(shí)對本轄區(qū)內(nèi)的河道管理范圍及河流岸坡地的權(quán)屬界定進(jìn)行劃定，以利于各項(xiàng)工程的建設(shè)。

另外，由于農(nóng)村居民在河邊岸坡地長期耕種，這部分耕地上的收益已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民口糧和收入構(gòu)成的重要組成部分，建議對于在回水線下有土地承包證或國土三調(diào)圖標(biāo)識為耕地的，給予權(quán)屬登記和補(bǔ)償，其他土地不給予權(quán)屬登記和補(bǔ)償。

5 結(jié)語

本文對河流岸坡地權(quán)屬界定的處理方法進(jìn)行研究分析，提出分別按多年平均流量水位線、1年一遇回水線以及2 年一遇回水線3 種處理方案，并對這3種不同處理方案影響的土地及利弊情況進(jìn)行分析，為地方政府出臺有關(guān)河流岸坡地的界定文件提供依據(jù)，同時(shí)也為今后同類項(xiàng)目河流岸坡地的界定提供參考。