二戰(zhàn)后(1947—1966)美國國際教育協(xié)會與聯(lián)邦政府的互動模式及其內(nèi)在邏輯

田山俊,李文文

(河北大學(xué) 教育學(xué)院,河北 保定 071002)

1919年,美國國際教育協(xié)會(Institute of International Education,IIE)在紐約成立。時任哥倫比亞大學(xué)校長兼卡內(nèi)基國際和平基金會主任的尼古拉斯·默里·巴特勒(Nicholas Murray Butler)、前國務(wù)卿伊萊休·魯特(Elihu Root)及紐約市立學(xué)院教授斯蒂芬·達根(Stephen Duggan)共同發(fā)起并投身于國際教育協(xié)會的建設(shè)中。成立后,國際教育協(xié)會以項目制的形式組織美國與歐洲各國的教育交流活動,積極促成國際對話,加深國際理解。相較歐洲各國積極利用交流活動宣傳本國文化而言,彼時的美國聯(lián)邦政府對國際教育交流“幾乎沒有什么興趣”[1]。然而,二戰(zhàn)后,世界進入冷戰(zhàn)狀態(tài),此時的美國對國際教育交流的重視程度逐漸增強,開始通過政策扶持國際教育交流組織,國際教育協(xié)會在此情境下發(fā)展壯大。

作為冷戰(zhàn)時期成長起來的國際教育交流民間組織,美國國際教育協(xié)會的發(fā)展極具典型性,國際教育協(xié)會既保持著自身發(fā)展的獨立性,又是傳送美國教育思想、價值觀念至世界各國的中樞。本文選取二戰(zhàn)后美國國際教育協(xié)會的發(fā)展為研究內(nèi)容,探討此時美國國際教育協(xié)會與聯(lián)邦政府的互動模式,并進一步把握互動模式的內(nèi)在邏輯。

一、二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府扶持下美國國際教育協(xié)會的發(fā)展

(一)聯(lián)邦政府制定國際教育交流戰(zhàn)略

二戰(zhàn)后,聯(lián)邦政府對國際教育交流的態(tài)度經(jīng)歷了排斥—接受—主動運用的變化過程。較早關(guān)注到國際教育重要性的是眾議院外交事務(wù)委員會(House Committee on Foreign Affairs)主席索爾·布魯姆(Sol Bloom),他于1945年10月向國務(wù)院(the Department of State)提交了《布魯姆法案》(Bloom Bill),目的是建議國家將美國已有各種形式的信息和交流活動固定化,使其成為外交政策的有力工具。遭到國會拒絕后,布魯姆于同年12月正式提出了名為“美國人民與其他國家人民之間在人員、知識和技術(shù)方面的交流”的對外文化交流問題立法議案[2],但再次遭到參議院否決。冷戰(zhàn)爆發(fā)后,新澤西的共和黨參議員亞歷山大·史密斯(Alexander Smith)和北達科他的眾議員卡爾·蒙特(Karl Mundt)聯(lián)名提交關(guān)于教育交流的議案。為減少反對聲音,議案嚴格區(qū)分了信息宣傳活動與教育交流活動,并堅持將兩者分開,并且在法案條款的措辭上,突出了文化教育交流的主旨和論調(diào),即促進相互理解、互惠合作,加快國際教育交流與信息宣傳的分離并使國際教育交流更加專門化。同時,為獲取更多有利于教育交流法案通過的證據(jù),史密斯和蒙特于1947年組成聯(lián)合委員會去歐洲進行調(diào)查,以證明美國對信息宣傳與教育交流的忽視與缺失。為了更快速地論證法案通過的緊迫性,調(diào)查結(jié)果闡明美國受到了蘇聯(lián)的排擠與威脅,必須采取強力且高效的信息與教育交流計劃,“向混亂混沌的歐洲解釋美國的理想、動機與目標”[3]。最終,《史密斯-蒙特法案》(Smith-Mundt Act)順利通過?！妒访芩?蒙特法案》的關(guān)鍵內(nèi)容之一是美國政府可以“與其他國家在人員、知識、技能交流方面,在技術(shù)和其他援助方面,在教育、藝術(shù)、科技等領(lǐng)域發(fā)展交流、謀求合作的教育交流活動”[4]。法案把國際教育交流納入國家戰(zhàn)略框架中,明確規(guī)定授予國務(wù)卿在對外信息、教育與文化交流方面極大的權(quán)力。國際教育交流事業(yè)成為聯(lián)邦政府的一項重要職責(zé)。

在國際教育交流與合作中,美國尤其注意援助廣大的亞非拉國家,聲稱為了防止“他們可能會落入同人類自由敵對的哲學(xué)控制之下,從而延長世界不穩(wěn)定的狀態(tài)并推遲實現(xiàn)永久和平的時間”[5],用以掩蓋其擴張的真實目的。此間,歷屆政府對國際教育交流都表現(xiàn)出極強的戰(zhàn)略意識。杜魯門在就職演說中明確表示:“我們應(yīng)該與欠發(fā)達國家分享我們的技術(shù)知識?！贝撕?在美國的“每五個外國學(xué)生中就有一個正在學(xué)習(xí)工程學(xué)”[6]。艾森豪威爾執(zhí)政期間,積極敦促美國國會批準總統(tǒng)特別資金,實施東西方文化教育交流談判,簽署東西方文化教育交流協(xié)議,啟動?xùn)|西方學(xué)生交流項目。肯尼迪執(zhí)政期間,宣布成立國家和平隊,大規(guī)模向外派出具有專業(yè)技能的和平隊志愿者,以促進世界和平和友誼為目的,為發(fā)展中國家或地區(qū)培養(yǎng)專業(yè)人才,滿足其發(fā)展需要,旨在強化聯(lián)邦政府在國際教育交流中的主導(dǎo)作用。美國聯(lián)邦政府制定國際教育交流戰(zhàn)略,打著為海外學(xué)生交流服務(wù)的旗幟,在冷戰(zhàn)期間贏得了國際教育交流的主動權(quán)。

(二)聯(lián)邦政府確立國際教育交流體制

美國注重戰(zhàn)時的對外宣傳,僅在二戰(zhàn)期間就建立了多個宣傳機構(gòu)。二戰(zhàn)結(jié)束后,美國決定轉(zhuǎn)換側(cè)重點,重視國際教育交流,成立專門的國際教育交流機構(gòu),制定相應(yīng)的管理制度,以期在所謂的“和平時期”掩藏戰(zhàn)時的宣傳目的。

1945年,杜魯門政府在國務(wù)院設(shè)立臨時國際信息處(the Interim International Information Service),接替并履行戰(zhàn)時信息處(the Office of War Information)和文化關(guān)系處(the United States Information Service)的工作。臨時國際信息處成了臨時管理和協(xié)調(diào)美國海外學(xué)生交流項目的機構(gòu)。不久之后,由國際信息與文化事務(wù)處(the Office of International Information and Cultural Affairs)取而代之,負責(zé)對外文化教育交流工作。1953年,艾森豪威爾政府成立了美國新聞署(the United States Information Agency),接管美國部分對外學(xué)生交流工作,負責(zé)教育文化交流活動?！皣鴦?wù)院設(shè)立國際教育交流服務(wù)處,由其負責(zé)管理美國的國際學(xué)生交流項目。”[7]1958年12月7日,艾森豪威爾政府在國務(wù)院增設(shè)了特別助理一職,專門負責(zé)對外文化教育交流工作,同時以新設(shè)的教育文化事務(wù)局取代國際教育交流服務(wù)處,負責(zé)國際教育交流的聯(lián)邦政府部門頻繁更改。這一舉措表明政府對教育交流的重視程度不斷加深,且不斷嘗試形成一套成體系的管理方案,為國際教育交流的發(fā)展提供制度保障。戰(zhàn)略部署與機構(gòu)的設(shè)立使聯(lián)邦政府不斷強化自身在國際教育交流中的主導(dǎo)作用,使國際教育交流成為政府發(fā)揮外交戰(zhàn)略進行冷戰(zhàn)對抗的有力工具。

(三)國際教育協(xié)會拓展教育交流平臺

聯(lián)邦政府通過戰(zhàn)略部署與機構(gòu)設(shè)置為國際教育交流創(chuàng)造和諧環(huán)境。在此背景之下,國際教育協(xié)會及時拓展教育交流事業(yè),一方面調(diào)整擴充自身的組織架構(gòu),另一方面在教育交流實踐中積極發(fā)揮“智囊團”的作用。

完善董事會制度與行政結(jié)構(gòu)是國際教育協(xié)會組織機構(gòu)調(diào)整擴張的先行之舉。彼時,斯蒂芬·達根的兒子勞倫斯·達根(Lawrence Duggan)接任第二任協(xié)會主席,他制定協(xié)會新章程以擴大董事會成員的范圍,并明確協(xié)會成員的職位。自此,協(xié)會不再局限地代表美國的部分機構(gòu),而是擴展到全美國教育機構(gòu)及相關(guān)領(lǐng)域的交流發(fā)展(董事會由來自美國各地的33名代表組成)。同時,新章程明確規(guī)定董事會成員任期為三年,允許再次當(dāng)選,65歲時強制退休,從而確保協(xié)會發(fā)展理念能夠長久地貫徹實施。董事會每年舉行三次會議,設(shè)立的執(zhí)行委員會則每月定期舉行會議。除了董事會制度的完善,協(xié)會建立起完善的行政結(jié)構(gòu),協(xié)會業(yè)務(wù)由開發(fā)部、富布賴特項目部、項目部、華盛頓辦事處以及行政管理辦公室五個主要的運營部門執(zhí)行實施(圖1),并定期向主席和副主席匯報工作內(nèi)容?？夏崴埂せ籼m德(Kenneth Holland)擔(dān)任第三任主席時,協(xié)會拓展教育交流事業(yè)的速度迅猛。彼時,協(xié)會依托美國地區(qū)辦事處和海外辦事處建立起覆蓋美國海內(nèi)外的全球信息交流網(wǎng)絡(luò);協(xié)會大規(guī)模參與通過福特基金會贊助幫助欠發(fā)達國家的項目;協(xié)會強調(diào)集中管理責(zé)任,著重重組和擴充職能部門,構(gòu)建外國學(xué)生部、美國學(xué)生部、特殊項目和藝術(shù)部等主要職能部門。

國際教育協(xié)會通過調(diào)查研究,明確未來發(fā)展定位,發(fā)揮“智囊團”的作用。首先,泰勒報告(Tyler Report)為國際教育協(xié)會的后續(xù)發(fā)展指明方向。1952年,芝加哥大學(xué)社會科學(xué)研究委員會在拉爾夫·泰勒(1)在進行這項研究時,拉爾夫·泰勒是芝加哥大學(xué)社會科學(xué)部(Division of Social Sciences)的部長(Dean),后來成為加州斯坦福大學(xué)行為科學(xué)高級研究中心(Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences)的主任(Director)。(Ralph Tyler)的指導(dǎo)下對協(xié)會的工作進行了深入的分析。委員會訪問了全國各地的學(xué)院和大學(xué)、私人和公共組織,就他們對國際教育協(xié)會項目的態(tài)度進行了訪問調(diào)查。調(diào)查結(jié)果是建議國際教育協(xié)會應(yīng)繼續(xù)作為業(yè)務(wù)機構(gòu)發(fā)展,發(fā)揮其交流中心的作用,為所有對人員交流項目感興趣的組織和機構(gòu)提供服務(wù)。同時尋求基金會、其他團體和個人的長期穩(wěn)定資助,以保證協(xié)會的長期發(fā)展。其次,《門戶開放》報告打造信息咨詢服務(wù)優(yōu)勢。1954年,協(xié)會擴大統(tǒng)計調(diào)查工作,全面地對在美國的外國留學(xué)生以及在外國高校的美國學(xué)生進行人口普查。協(xié)會“第一次試圖對在外國高等教育機構(gòu)就讀的美國學(xué)生進行人口普查,統(tǒng)計了1953—1954學(xué)年在1 326所外國院校就讀的4 500名美國人”[8]。出于政府對交流撥款在美國地理分布數(shù)據(jù)的廣泛關(guān)注,該調(diào)查報告詳細分析了赴美學(xué)習(xí)的獎學(xué)金獲得者在美國高校機構(gòu)的分布數(shù)據(jù)。與此同時,美國學(xué)生赴海外留學(xué)的數(shù)據(jù)也加入《門戶開放》報告中?！堕T戶開放》報告包含了美國國際教育交流輸出與輸入雙向流動的數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況,并首次發(fā)布完整的留學(xué)生報告,逐漸成為該領(lǐng)域的權(quán)威參考文獻。

圖1 1948年美國國際教育協(xié)會行政機構(gòu)

二、美國國際教育協(xié)會與聯(lián)邦政府的互動模式

1947—1966年是美國頒布有關(guān)國際教育政策法案最多的時期,是國際教育協(xié)會逐漸拓展的時期,也是美國聯(lián)邦政府與國際教育交流協(xié)會彼此互動的關(guān)鍵階段。在此階段,聯(lián)邦政府與國際教育協(xié)會的關(guān)系既有博弈,又有合作。

(一)博弈式互動

聯(lián)邦政府與協(xié)會合作關(guān)系始于二戰(zhàn)時期美國對拉丁美洲事務(wù)的介入。富布賴特項目(2)富布賴特項目(Fulbright Program)于1946年創(chuàng)建,屬于政府教育交流項目,以1946年8月1日杜魯門簽署生效的《富布賴特法案》為法律依據(jù),旨在通過教育和文化交流促進國家間的相互理解,同時借此傳播美國的價值觀念。是雙方加深合作,形成良性互動模式的開端。一方面,協(xié)會依靠政府的政策支持,提高了自身的影響力。另一方面,協(xié)會也在冷戰(zhàn)期間為國家戰(zhàn)略服務(wù)。然而,聯(lián)邦政府相關(guān)部門與國際教育協(xié)會因站位不同而產(chǎn)生分歧。

1946年,《富布賴特法案》規(guī)定將數(shù)百萬美元外匯用于資助學(xué)生交流項目。彼時,國際教育協(xié)會管理著由國務(wù)院部分資助的拉美學(xué)生交流項目,“僅1943年,政府幾乎為協(xié)會提供了四分之三的運行預(yù)算。1946年,協(xié)會的1 040名學(xué)生中,大約有一半在接受政府資助?！盵9]然而,1946年8月,在《富布賴特法案》由杜魯門簽訂生效后,聯(lián)邦政府負責(zé)拉丁美洲短期項目的跨部門委員會(Interdepartmental Committee)的一個小組促使聯(lián)邦政府國務(wù)院(Department of State)將政府資助的交流項目管理權(quán)移交給美國教育辦公室(Office of Education)。即將退休的時任主席斯蒂芬·達根深知,如果管理權(quán)從國務(wù)院移交到教育辦公室,就意味著政府對國際教育協(xié)會的大部分資助即將停止,包括交流學(xué)生的獎學(xué)金、助學(xué)金以及其他形式的援助。達根立即聯(lián)系社會各界代表,聯(lián)合向國務(wù)院提出抗議。

由此,1946年9月,政府任命豪倫德·薩根特(Howland Sargent)對整個問題進行調(diào)查研究。薩根特在國際教育協(xié)會進行了為期4天的訪問參觀,隨后又對教育辦公室的管理程序進行了研究,最終形成了“美國學(xué)生和工業(yè)人員交換項目”(The United States Program for the Exchange of Students and Industrial Trainees)的報告,俗稱“薩根特報告”(Sargent Report)。報告分析了由國際教育協(xié)會管理的國務(wù)院項目的相關(guān)政策及管理程序,闡明私人組織與聯(lián)邦政府在參與國際教育活動中的關(guān)系,并提出建立一個政府管理的信息中心(Central Clearing House),由政府負責(zé)篩選外國學(xué)生,而國際教育協(xié)會只負責(zé)招生工作。然而,由于國際教育協(xié)會一直發(fā)揮著信息中心的職能,這一建議意味著直接忽視和否定了協(xié)會的存在價值,因此,該報告再次遭到了國際教育協(xié)會的反對。

在薩根特調(diào)查協(xié)會期間,協(xié)會第二任主席勞倫斯·達根表明要向薩根特強調(diào)“在教育關(guān)系領(lǐng)域,協(xié)會是聯(lián)邦政府在與外國政府打交道時的一個有用的‘緩沖區(qū)’”[10]。這說明協(xié)會有意爭取與政府合作。然而,國際教育協(xié)會堅持明確反對“薩根特報告”中關(guān)于政府接管國際教育交流項目的建議,認為聯(lián)邦政府會利用交流項目用于政治宣傳。協(xié)會表現(xiàn)出強硬的反對態(tài)度,是博弈過程中力圖保全符合協(xié)會的利益,保持協(xié)會自主性的舉動?？梢?美國國際教育協(xié)會并不完全依附于政府意志,而是敢于表達自身想法并追求自己的利益。但在冷戰(zhàn)時期,盡管協(xié)會堅持抗戰(zhàn),卻仍舊逃不過被政府利用的命運。懸而未決的矛盾仍舊夾在聯(lián)邦政府與國際教育協(xié)會中間。

1946年,美國政府把富布賴特項目有關(guān)研究生事務(wù)委托給國際教育協(xié)會。承擔(dān)富布賴特項目及其他政府資助項目的監(jiān)管工作后,國際教育協(xié)會不可避免地受到政府壓力的影響。在與政府合作富布賴特項目的商議階段,協(xié)會主席已經(jīng)敏銳察覺到協(xié)會自主性會在一定程度上受到限制。杜魯門總統(tǒng)的“真理運動”對外宣傳政策宣布后,富布賴特項目受到國家戰(zhàn)略的影響。1951年1月,富布賴特外國獎學(xué)金委員會董事會向政府發(fā)出合作的信號。國務(wù)院教育交流辦公室主任小威廉·C·約翰斯通(William C.Johnstone)表示美國信息和教育交流項目是“美國外交政策的手臂”[10]206。此時,國際教育協(xié)會主席意識到把教育交流項目納入“真理運動”是成為政府政治宣傳工具的開端,而將學(xué)生項目轉(zhuǎn)變成政府的目的會在學(xué)術(shù)界引起不滿,也會引起美國教育工作者的批評與抵制。同時,政府控制教育交流也會損害美國外交政策的長期利益。盡管如此,協(xié)會也無能為力,因為“如果董事會和協(xié)會未能在任何政策或程序問題上取得一致意見,協(xié)會別無選擇,只能執(zhí)行董事會的命令或切斷與項目的聯(lián)系”[10]206。富布賴特項目一旦完全歸于政府的控制,首當(dāng)其沖受到傷害的就是各個進行國際教育交流的私立協(xié)會組織。政府的一聲令下將打亂高等教育機構(gòu)以及類似于國際教育協(xié)會等組織的自我發(fā)展。因此,國際教育協(xié)會為保存自我發(fā)展,極力避免國際教育交流完全用于外交宣傳目的。

(二)合作式互動

冷戰(zhàn)時期,任何民間組織對政治介入的不滿與反對,最終都不可避免地伴隨著妥協(xié)與讓步的結(jié)局。不同的是,國際教育協(xié)會與政府兩方在博弈的同時也尋求著共同合作的契合點。1951年,國際教育協(xié)會在美國國務(wù)院與美國陸軍部(U.S.Department of the Army)的資助下,組織了一項面向所有外國學(xué)生的培訓(xùn)項目(Orientation Program),以幫助國外的學(xué)生適應(yīng)美國環(huán)境。該項目以英語強化課程為開端對美國進行介紹,輔以舉行關(guān)于美國文明的研討會、參觀歷史遺址以及美國人的住宅等活動。美國國務(wù)院還安排外國學(xué)生體驗美國家庭的生活,以幫助外國學(xué)生深入了解美國的文化。隨后,協(xié)會對西歐學(xué)生項目中的德國項目進行評估。結(jié)果表明,參與項目的德國學(xué)生對在美國的學(xué)習(xí)經(jīng)歷非常滿意,一位德國學(xué)生反饋:“交流項目不僅幫助我們外國人體驗美國,也幫助美國人更多地了解我們的國家。”[11]積極的反響更增加了政府的投入熱情。1952年,國際教育協(xié)會與陸軍部簽署了協(xié)議開始管理美國陸軍部的“重新定位”項目(Reorientation Program),負責(zé)管理美國陸軍部在日本、德國、奧地利和琉球群島占領(lǐng)區(qū)教師與學(xué)生的交流。由此,協(xié)會忽略該項目的政治意圖與政府進行合作。

聯(lián)邦政府項目中外國學(xué)生接受援助的人數(shù)不斷增加。陸軍部和國務(wù)院的“重新定位”項目大大增加了從被占領(lǐng)國家到美國的學(xué)生人數(shù)。關(guān)于1950—1951年在美國對外國學(xué)生的財政支持來源的總報告顯示,“超過13%的人正在接受美國政府關(guān)于旅行或維持生存的援助”[12]。這使得德國赴美外國學(xué)生的國籍排名順序從第7位上升到第3位,日本從第22位上升到第10位,奧地利向美國派遣了254名學(xué)生,幾乎是1949年總數(shù)的兩倍。這些項目正在把越來越多的學(xué)生帶到美國,使被占領(lǐng)國家那些具有潛力的青年接受美式價值觀,使之暴露在一個民主社會的生活和制度中,接受美國政治性的教育。不得不說,“重新定位”項目具有非常明顯的政治改造目的。這與獨立學(xué)習(xí)和研究的學(xué)術(shù)性教育完全不同。盡管如此,國際教育協(xié)會在對這些項目進行管理時也只字不提政府對項目的控制,側(cè)面說明國際教育協(xié)會在與聯(lián)邦政府合作中尋求生機。

國際教育交流被普遍認為是外交關(guān)系的組成部分和重要手段,體現(xiàn)出文化外交的性質(zhì)特點,成為美國反共的有力滲透工具。而“無論是對外援助,還是文化交流,其根本目的都是為了傳遞一種意識形態(tài)信息”[13],最終目標始終是為達到冷戰(zhàn)對抗的勝利。1954年,國際教育協(xié)會成立一項由私人資助的青年外交官項目(Young Diplomats Program),旨在使駐華盛頓和紐約的外國政府青年外交官能夠訪問美國各地,使其有機會參與美國外交圈的生活。該項目標志著一種新型的國際教育交流項目誕生,也充分呈現(xiàn)出國際教育交流項目明顯的政治性。除此之外,外國學(xué)生人數(shù)的增長也反向促進了國際教育協(xié)會項目的擴展以及對美國國際教育政策的關(guān)注?！?0世紀50年代末,隨著麥卡錫主義和限制性移民立法得到放松,教育工作者和教學(xué)機構(gòu)重新開始管理和擴大他們的招生人數(shù),包括外國學(xué)生人數(shù)。 ”[14]1956年,協(xié)會對交流項目以往的目標進行了批判性反思,認為教育交流項目應(yīng)擴展到“外交、大眾傳播、教育、其他影響全球公眾輿論領(lǐng)域的年輕潛在領(lǐng)袖”[15]身上。在交流范圍方面不僅要繼續(xù)加強與英國、西歐等國家的傳統(tǒng)交流項目,還提出了必須與亞洲和非洲的新國家建立強有力聯(lián)系的要求,并把關(guān)注點轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家的教育援助項目。1962年,協(xié)會參加了政府資助的技術(shù)援助項目。許多學(xué)校為教師提供海外咨詢和教學(xué)任務(wù),以協(xié)助新興國家的機構(gòu)建設(shè)。在此方面,國際教育協(xié)會管理的項目完全致力于服務(wù)美國的外交政策與國家戰(zhàn)略。

三、美國國際教育協(xié)會與聯(lián)邦政府互動模式的內(nèi)在邏輯

二戰(zhàn)后,美國政府意識到國際教育交流對美國外交、世界聲譽形象以及軟實力的重要作用,但要重新建立起該領(lǐng)域的信息中心需花費大量的時間精力,且沒有合適的政府職能部門能夠立即擔(dān)此重任。而國際教育協(xié)會在國際教育交流領(lǐng)域深耕多年,經(jīng)驗豐富、組織有序且在國際教育交流領(lǐng)域擁有巨大的影響力。因此,雙方在尋找各自定位的同時,尋求共識,推動教育交流事業(yè)發(fā)展。

(一)美國聯(lián)邦政府在國際教育交流中占據(jù)主導(dǎo)地位

美國開始通過國際教育交流等文化外交手段進行對外戰(zhàn)略的行為較晚,正式始于二戰(zhàn)期間?！懊鎸Ψㄎ魉箛野l(fā)起的文化攻勢,美國政府開始改變了在官方層面上不重視文化作為實現(xiàn)外交戰(zhàn)略的作用,逐漸使文化外交成為美國政府操持的一件得心應(yīng)手的武器?！盵16]其標志性事件就是睦鄰政策(3)睦鄰政策是于1933年由美國總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福(Franklin Roosevelt)提出,針對改善與拉丁美洲關(guān)系的外交政策。其實質(zhì)是對拉丁美洲進行侵略和控制,以重申美國在西半球的影響力。提出后美國與拉丁美洲的來往。冷戰(zhàn)爆發(fā)后,美國確立遏制外交政策,并清楚地認識到冷戰(zhàn)不僅需要金錢和武器,還需要思想輸出,而國際教育交流就是其中重要的一環(huán)。美國充滿意識形態(tài)的外交目的,很難讓依賴聯(lián)邦政府資金發(fā)展的國際教育協(xié)會獨善其身,而美國政府則力求一直在國際教育交流領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。

1.合作意圖的主導(dǎo)。根據(jù)美國國務(wù)院要求所進行的薩根特報告,是政府對協(xié)會的摸底。1946年的薩根特報告既確立了聯(lián)邦政府與國際教育協(xié)會的后續(xù)發(fā)展關(guān)系,又為國際教育協(xié)會的進一步發(fā)展做出指導(dǎo)和建議。在此之后,協(xié)會就承擔(dān)了政府對重建德國項目的管理任務(wù)。50年代,美國政府與其他國家對教育交流的額外服務(wù)需求不斷催促著國際教育協(xié)會的進一步發(fā)展,其規(guī)模迅速擴大為原來的五倍。如果說薩根特報告是政府的探查行為,那么泰勒報告的結(jié)果則成為政府決定與協(xié)會長期合作的參考。該報告從業(yè)務(wù)角度進行分析,指導(dǎo)協(xié)會專注于人員交流方面,更加確立協(xié)會在國際教育交流領(lǐng)域的發(fā)展目標,為之后工作的擴展和深入指明方向。由此,在政府的引領(lǐng)下,協(xié)會在專業(yè)化的道路上快馬加鞭,實現(xiàn)自身規(guī)模的擴大,成為該領(lǐng)域經(jīng)驗豐富且發(fā)展快速的專業(yè)機構(gòu)。美國及海外留學(xué)生事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)的建立,尤其體現(xiàn)了協(xié)會在政府引導(dǎo)下的專業(yè)化發(fā)展。信息與咨詢職能與項目管理職能是互為表里的關(guān)系,項目的管理是信息收集與咨詢服務(wù)的外在體現(xiàn),而信息與咨詢則是以項目管理為依托進行,兩者共同促進國際教育協(xié)會的業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)。協(xié)會作為對外教育交流領(lǐng)域的信息數(shù)據(jù)庫,吸引政府與其合作為國家外交戰(zhàn)略服務(wù),培養(yǎng)親美勢力。在后續(xù)的合作中,國際教育協(xié)會業(yè)務(wù)的范圍、內(nèi)容、層次及涉及的地域,都或多或少地能看到政府的意志。

2.財政資助的主導(dǎo)。非營利組織的發(fā)展離不開政府在制度以及相關(guān)方面的支持。在美國,非營利組織發(fā)展資金問題的解決大致有兩種途徑。其一,政府在資金方面進行稅收優(yōu)惠政策,保證協(xié)會組織的利益和特權(quán),側(cè)面顯示出對非營利性組織的肯定與倡導(dǎo),從而鼓勵更多的組織成立與發(fā)展。其二,政府可以通過項目簽約、合同簽訂等方式為非營利組織提供財政支持。美國政府對國際教育協(xié)會的資金援助也主要體現(xiàn)在這兩方面。一方面,政府通過將國際教育交流項目委托給國際教育協(xié)會,為其撥付相應(yīng)的資金。例如,1963—1965年,國際教育協(xié)會用于美國政府項目支出分別為1 139 353美元、1 232 247美元以及1 064 720美元,分別占當(dāng)年協(xié)會項目總支出的58%、57%以及52%。另一方面,利用稅收政策引導(dǎo)社會資金不斷為國際教育協(xié)會注資。這樣既可以保證政府項目的順利實施,也能夠充分發(fā)揮國際教育協(xié)會的民間非營利組織身份作用,以其靈活性與非官方性施展政府背后的意圖。在冷戰(zhàn)期間政府與協(xié)會在國際教育交流項目以及事務(wù)方面的互動表明兩者的關(guān)系更像是合作伙伴,這在財務(wù)關(guān)系上能夠有明確的體現(xiàn)(表1)。1954—1965年,美國政府向國際教育協(xié)會管理的政府項目投入占協(xié)會總項目資金的一半以上?？梢?政府的職責(zé)多集中于財務(wù)支持與政策引導(dǎo),國際教育協(xié)會則是負責(zé)了大部分事務(wù)性的協(xié)調(diào)與管理。而在這一互動中,顯然政府的財政支持更具有主導(dǎo)地位。

表1 19____________________________________________________________________________54—1965年國際教育協(xié)會美國政府資助項目金額及占比

(二)國際教育協(xié)會在國際教育交流中發(fā)揮代理職能

國際教育協(xié)會管理著聯(lián)邦政府的教育交流項目,換言之,國際教育協(xié)會是連接項目發(fā)起者與項目申請者之間的服務(wù)機構(gòu),是美國政府在國際教育交流領(lǐng)域的信息中轉(zhuǎn)站。一方面履行著項目發(fā)起者的意志與目的;另一方面接收項目申請者的要求并傳遞項目的信息。對于聯(lián)邦政府來說,國際教育協(xié)會作為美國國際教育交流領(lǐng)域的服務(wù)機構(gòu)發(fā)揮著代理職能。

1.代理聯(lián)邦政府成為把控國際教育交流領(lǐng)域的白手套。國際教育協(xié)會是美國較早建立且專門從事國際教育交流的協(xié)會組織之一。盡管其產(chǎn)生存在的目的并不是為政府服務(wù),但在其發(fā)展過程中逐漸為政府所用,成為政府把控國際教育交流領(lǐng)域的白手套。多年的經(jīng)驗積累使得國際教育協(xié)會擁有了超過政府及其他組織的專業(yè)知識和經(jīng)驗,并形成了獨具特點的發(fā)現(xiàn)問題、分析問題及解決問題的模式。作為合作伙伴,協(xié)會能夠運用自身擁有的儲存篩選信息功能,在政府、高校或者申請人有需求時,快速高效的匹配信息。例如,國際教育協(xié)會整合自身優(yōu)勢,建立起覆蓋全美的留學(xué)生事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò),著力展開美國留學(xué)生人口普查,形成《門戶開放》留學(xué)生調(diào)查報告,從而利用自身特長更好地為合作對象服務(wù)。協(xié)會與政府的關(guān)系不是雇傭與受雇的關(guān)系,而是委托與代理的協(xié)作伙伴。因此,協(xié)會只需要用自己的專業(yè)、經(jīng)驗以及資源履行與政府的合約,而非服從政府的意志。從這一點來說,協(xié)會對政府的國際教育交流項目并不負全部責(zé)任,只發(fā)揮受政府操控的白手套作用。

2.代理聯(lián)邦政府成為爭奪精英人才高地的沖鋒者。人才是國家強大的基石,聯(lián)邦政府非常重視對國際人才的吸納。因此,篩選優(yōu)秀人才既是國際教育協(xié)會的原則,也是政府的文化外交目的之一。一方面,有前途的大學(xué)生及各領(lǐng)域高級專家本身就是協(xié)會的默認交流群體。協(xié)會在充當(dāng)美國與他國之間文化教育交流的中介角色時,在教育活動的展開、咨詢會議的召集、管理工作的協(xié)調(diào)等方面,都集中在以高級知識分子為中心的高等教育領(lǐng)域及以高級人員為群體的各行業(yè)。同時,協(xié)會意識到只有培養(yǎng)他們處理世界問題的領(lǐng)導(dǎo)能力,才能達到“使美國人更好地理解外國,并使外國能夠獲得對美國及其人民、制度和文化的準確理解”[17]的目的。另一方面,與蘇聯(lián)的對抗需要爭取更多的盟國支持,也預(yù)示著聯(lián)邦政府要瞄準具有潛力的精英知識分子。現(xiàn)實來看,政府交流項目選取精英知識分子,占領(lǐng)人才高地并爭取人心能夠快速地在冷戰(zhàn)對抗中占據(jù)優(yōu)勢。與之相比,充滿理想主義的國際理解與國際和平是否能通過國際教育交流達到,則難以可視量化與調(diào)查評估。更具體地說,外國學(xué)生在美國精心布置的交流體驗場景中更多的是被美國式的民主“洗腦”。也正因此,協(xié)會不能擺脫政府的暗中干涉,更無法理性地對已有的項目及服務(wù)的影響力作出準確的評估,只能成為政府進行冷戰(zhàn)的工具。

3.代理聯(lián)邦政府成為介入國際教育交流領(lǐng)域的減震器。國際教育協(xié)會代為管理暗含著政府意志的國際教育交流項目,為契合政府外交戰(zhàn)略而運行項目,在教育輸出與文化外交方面扮演著減震器的角色?！拔腥撕痛砣艘砸环N奇特的方式起到了緩沖器的作用,使蘇聯(lián)人和美國人得以打著‘不知情’的幌子進行競爭,從而把(想必不太便于管理的)公開對抗的風(fēng)險最小化?！盵18]其一,聯(lián)邦政府有意尋找合作的第三方組織。美國意識到國際教育交流在外交方面起到長期且有效的作用,便開始著手相關(guān)法律法規(guī)的制定,最終確立公私合作的國際教育交流項目推進制度。恰在此時,順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢的國際教育協(xié)會具備一定經(jīng)驗,在冷戰(zhàn)中開始與美國政府合作,進行深入的項目實踐。從《富布賴特法案》《史密斯-蒙特法案》到《國際教育法》的頒布,為國際教育交流奠定了堅實的發(fā)展基礎(chǔ),深切推動了美國對外政策目標的實現(xiàn)。其二,國際教育交流領(lǐng)域的非營利性組織本身就具有國際性,開展與管理的國際教育交流項目容易被文化背景不同的人接納?！霸趯嵤δ繕藝业恼吣繕酥?美國非政府組織與政府開展了直接和間接的合作,并通過形式多樣的經(jīng)濟和技術(shù)援助、教育和文化交流等項目推動美國政策目標的實現(xiàn)”[19],減少國外人員對官方的猜忌。其三,美國的群眾本身對政治插手這件事就具有一定的反感與抵制,在冷戰(zhàn)時期進行教育輸出與對外宣傳更需要隱藏政府的意志。因此,國際教育協(xié)會成為政府在國際教育交流領(lǐng)域安全介入的出色“減震器”代表。

(三)雙方在博弈中尋求共識

美國聯(lián)邦政府與國際教育協(xié)會的互動是國際教育交流領(lǐng)域官民合作的典范。在冷戰(zhàn)的大背景下,官民合作有著自身合理的內(nèi)在邏輯。政府通過國際教育協(xié)會,可以將明顯的政治意圖隱藏在民間交往過程中,減少不必要的意識形態(tài)或政治意圖所帶來的麻煩。國際教育協(xié)會依靠政府的扶持,擴充自身實力,不斷地朝著“促進國際理解”的既定目標前進。同時,由于兩者的根本動機有所區(qū)別,在合作過程中還是存在一定的分歧,政府圖謀協(xié)會的行動完全貫徹政治意志存在困難,協(xié)會意圖擺脫政府的影響完全獨立也不現(xiàn)實。因此,雙方只能在博弈中尋求共識,維持著依存關(guān)系。

1.共同利益推動雙方合作互動。國際教育協(xié)會與美國聯(lián)邦政府的互動是建立在以教育輸出為共同目標的基礎(chǔ)之上。對于國際教育協(xié)會來說,不論是為了達到其促進國際理解的宗旨,還是從自我保存的角度來看,其目標都不會與美國的外交政策以及國家所追求的現(xiàn)實利益相沖突。盡管協(xié)會所追求的目標具有理想特征,但最終也都是為美國自身利益服務(wù),最終與政府形成“你中有我,我中有你”的局面,兩者渾然一體地在冷戰(zhàn)期間發(fā)揮著教育輸出服務(wù)美國外交的重要作用。對于美國聯(lián)邦政府來說,其意識形態(tài)的形成本是出于團體對利益觀念體系的建構(gòu)和認同。美國自詡其民族文化及制度能夠成為照亮世界的燈塔,但也僅僅只是忽略客觀事實的自說自話。一種文化是否能夠真正影響和代替另一種文化,客觀上不會夾雜著如此強烈的主觀意愿,從而得出非此即彼的答案。各國的文化、習(xí)俗、觀念、宗教等千差萬別,真正能夠被認可的是在互相理解的接觸上共存,而不是取代。因而,政府為了征服人心只能利用教育文化輸出拉攏,把國際教育交流項目作為冷戰(zhàn)的工具。由此,國際教育協(xié)會與美國聯(lián)邦政府的合作互動在客觀上達成了一致。

2.不同利益維持雙方博弈互動。美國聯(lián)邦政府對國際教育交流的認定最初是劃歸為外交戰(zhàn)略范圍內(nèi),而不是單純考慮以促進國際理解和相互尊重為目的。因此,在項目的設(shè)立和選擇上,政府首先考慮的是外交戰(zhàn)略與國家利益,這與國際教育協(xié)會促進國際理解與維護世界和平的初衷和宗旨出現(xiàn)偏離。從這點來看,雙方的合作從開始就存在分歧。1956年,卡內(nèi)基基金會主席約翰·加德納(John W.Gardner)表示:“我們把國際教育協(xié)會的教育交流工作看作美國外交關(guān)系的非常重要的組成部分?！盵20]而到了60年代,國際教育協(xié)會在對自身的審查過程中發(fā)現(xiàn)大眾逐漸認可國際教育交流在國際事務(wù)中發(fā)揮的作用,從而更加看重協(xié)會在國際事務(wù)中增進國際理解的目標。然而,面對分歧,國際教育協(xié)會選擇有原則地妥協(xié)。在執(zhí)行政府項目過程中,不忘保持促進國際理解與世界和平的初心。1964年,協(xié)會第三任主席肯尼斯·霍蘭德提出:“致力于美國的國家利益、其他國家的進步和世界更美好的發(fā)展的交流項目,現(xiàn)在比以往任何時候都更能得到廣泛的認可。”[21]可見,協(xié)會已然接受國際交流項目包含服從國家利益、體現(xiàn)外交戰(zhàn)略的設(shè)定。盡管以犧牲協(xié)會部分獨立性為前提,但這種部分妥協(xié)讓步卻更能實現(xiàn)協(xié)會的理想,教育交流也不再被認為是影響國際理解的次要因素,而能成為實現(xiàn)世界和平與進步的重要工具。因此,美國對外教育輸出在客觀上增進了世界各國間的理解與溝通。盡管雙方不同的訴求在國家利益與理想追求之間游移,但博弈也給雙方的合作模式帶來了活力與挑戰(zhàn)。

共識讓雙方協(xié)力合作,分歧讓雙方持續(xù)博弈。美國聯(lián)邦政府與國際教育協(xié)會這種既合作又博弈的依存關(guān)系形塑了國際教育協(xié)會發(fā)展的基本模式,影響著美國國際教育交流事業(yè)的發(fā)展。