減稅降費(fèi)背景下地方財(cái)政可持續(xù)性研究

何佳麗

中國(guó)在改革開(kāi)放道路上連續(xù)30多年實(shí)現(xiàn)GDP快速增長(zhǎng)，依靠生產(chǎn)要素價(jià)格低廉和政府支持等優(yōu)勢(shì)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是2010年以來(lái)，隨著改革紅利和人口紅利的逐漸消退，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從“高速發(fā)展”轉(zhuǎn)向“中高速發(fā)展”，尤其是黨的十八大召開(kāi)之后，經(jīng)濟(jì)增速保持在6.5%至7.5%之間。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中央提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，其中最重要的方面之一是“減稅降費(fèi)”，旨在減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，振興經(jīng)濟(jì)主體。但是隨著更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)和實(shí)施，國(guó)家財(cái)政收入明顯下降，各地區(qū)財(cái)政收支矛盾日益突出，部分地方財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算收入目標(biāo)。同時(shí)，穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等任務(wù)，導(dǎo)致地方公共支出剛性增長(zhǎng)，進(jìn)一步加劇財(cái)政收支矛盾。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)減稅降費(fèi)與財(cái)政收支的關(guān)系研究已取得一定的成效。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)季度模型工作組對(duì)2019年新一輪減稅周期的經(jīng)濟(jì)成果進(jìn)行了深入評(píng)估，結(jié)果顯示，減稅對(duì)居民消費(fèi)的拉動(dòng)效應(yīng)要強(qiáng)于對(duì)企業(yè)投資的帶動(dòng)效應(yīng)。同時(shí)，廈門(mén)大學(xué)CQMM研究團(tuán)隊(duì)重新評(píng)估了2016年以來(lái)中國(guó)實(shí)施的減稅政策的有效性，同樣也發(fā)現(xiàn)減稅并沒(méi)有改善企業(yè)投資和拉動(dòng)居民消費(fèi)增長(zhǎng)。許生指出減稅降費(fèi)建設(shè)的財(cái)政收入80%來(lái)源于地方財(cái)政收入，如果不加快健全地方稅體系，地方財(cái)政的可持續(xù)性將會(huì)受到嚴(yán)重影響，財(cái)稅體制難以健康發(fā)展。

減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政的影響

一、地方財(cái)政收入急劇下降

中國(guó)目前正在經(jīng)歷緩慢的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其是自2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率已跌破10個(gè)百分點(diǎn)。在2008年至2012年4年間，我國(guó)的“4萬(wàn)億”計(jì)劃一直對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率起著巨大的推動(dòng)作用，這4年間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率穩(wěn)定在8%左右。但2012年第二季度以來(lái)，“4萬(wàn)億”計(jì)劃的積極影響開(kāi)始衰退。到了 2018年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大約在6.6%，雖然這個(gè)增長(zhǎng)速度仍在中央政府設(shè)定的“合理范圍”之內(nèi)，但下行壓力仍在持續(xù)增大，尚不清楚是否已經(jīng)觸底。

隨著更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)和實(shí)施，地方財(cái)政收入明顯下降，各地區(qū)財(cái)政收支矛盾日益突出。部分地方財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，如表1所示，很有可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算收入目標(biāo)。

二、地方財(cái)政支出略有增長(zhǎng)

黨的十八大以后中國(guó)對(duì)財(cái)政支出有了新的認(rèn)識(shí)，中央政府不再尋求從需求方面入手來(lái)復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，但2016-2018年我國(guó)的財(cái)政支出規(guī)模一直在擴(kuò)大，究其原因，主要是因?yàn)槲覈?guó)近年來(lái)更加看重民生問(wèn)題，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生的財(cái)政支出逐漸加大，各地公共基礎(chǔ)設(shè)施也逐漸完善。

在中央制定的一系列政策中，例如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、精準(zhǔn)脫貧和污染防治等，這些項(xiàng)目也需要政府撥付大量的財(cái)政資金才能實(shí)現(xiàn)。雖然供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與財(cái)政支出并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)關(guān)系，但它是通過(guò)其他方式間接影響財(cái)政支出，比如企業(yè)技術(shù)升級(jí)需要相應(yīng)的財(cái)力作保障。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，對(duì)企業(yè)實(shí)施減稅降費(fèi)無(wú)疑是保留企業(yè)財(cái)力的有效舉措之一。此外，在“去產(chǎn)能”的過(guò)程中，政府可能有必要向相關(guān)公司提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼給下崗工人，這就增加了政府社會(huì)保障支出。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革會(huì)在一定程度增加財(cái)政支出。

盡管一些支出已經(jīng)存在較長(zhǎng)時(shí)間，但是近年來(lái)這些政策引起了政府和民眾的熱切關(guān)注，特別是近年來(lái)已達(dá)成的目標(biāo)，例如2020年全面建成小康社會(huì)，全面建成小康社會(huì)重要指標(biāo)之一的脫貧攻堅(jiān)需要大量的財(cái)力作為后盾;近年來(lái)用于扶貧的公共支出繼續(xù)增長(zhǎng)，特別是在2018年全國(guó)扶貧支出增長(zhǎng)46.6%，這些都需要政府牽頭，這就必然涉及政府需要在這些方面投入更多人力物力和財(cái)力。

地方財(cái)政收支矛盾加劇的原因

一、經(jīng)濟(jì)增速放緩是根本原因

從根本上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是財(cái)政收入增長(zhǎng)的原動(dòng)力。然而，在“稅權(quán)集中、稅政統(tǒng)一”的單一財(cái)政體制下，地方政府極易出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大包大攬的現(xiàn)象，地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)偏好于“竭澤而漁”的做法，采取不可持續(xù)的做法刺激經(jīng)濟(jì)來(lái)擴(kuò)大地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，以尋求財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、人口、社會(huì)等宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的改變，經(jīng)濟(jì)由此進(jìn)入新常態(tài)，這種“向增長(zhǎng)要財(cái)力”的財(cái)政運(yùn)行模式受到影響，尤其是2020年以來(lái)受到新冠肺炎疫情的影響，財(cái)政運(yùn)行模式的平穩(wěn)性更是大打折扣。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，財(cái)政收入缺乏增長(zhǎng)的引擎，地方財(cái)政收支矛盾的加劇不可避免。

二、中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配是直接原因

在各級(jí)政府產(chǎn)生的財(cái)政關(guān)系中，各級(jí)政府的事權(quán)應(yīng)輔之以相匹配的財(cái)權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)是不對(duì)等的。

首先，各級(jí)政府間事權(quán)劃分不清晰。在《地方組織法》中，劃分到地方政府的事權(quán)最后一句通常都是“辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)”，這不僅會(huì)使上級(jí)和下級(jí)責(zé)任難以區(qū)分，而且會(huì)為懶政提供制度基礎(chǔ)，長(zhǎng)此以往各級(jí)政府事權(quán)劃分不清不可避免，容易導(dǎo)致各級(jí)政府推諉扯皮。1994年以來(lái)我國(guó)推行分稅制改革，此次改革偏重于中央和地方財(cái)力的分配，而模糊了各級(jí)政府間職能的劃分，尤其未能對(duì)省級(jí)以下政府事權(quán)的劃分做出明確區(qū)分，導(dǎo)致政府間的事權(quán)關(guān)系存在諸多交叉的區(qū)域。

其次，現(xiàn)行財(cái)權(quán)配置失衡。中央享受和支配的稅種都比較集中和優(yōu)質(zhì)，比如關(guān)稅、海關(guān)代征的稅種等，而地方支配的稅種呈現(xiàn)分散規(guī)模小、征收成本大的特點(diǎn)，比如土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。其后果就是地方財(cái)力嚴(yán)重不足，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，導(dǎo)致各地基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)缺乏相應(yīng)的財(cái)力保障。

三、地方政府土地財(cái)政收入銳減是重要原因

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地財(cái)政收入一直是一些地方政府的主要收入來(lái)源，土地財(cái)政收入是地方政府實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入目標(biāo)的“錦囊妙計(jì)”，當(dāng)距離預(yù)算收入目標(biāo)較遠(yuǎn)或者財(cái)政收支缺口較大時(shí)，地方政府會(huì)傾向于拍賣(mài)土地使用權(quán)獲得高額的土地出讓金，這對(duì)地方財(cái)政收入有奇效。但是2015年以來(lái)受政策調(diào)控的影響，土地出讓收入增長(zhǎng)受限，一方面是因?yàn)閲?guó)家房地產(chǎn)政策收緊，尤其是“房住不炒”后，銀行發(fā)放貸款的條件越來(lái)越嚴(yán)格，房地產(chǎn)企業(yè)高價(jià)購(gòu)地的意愿也在減弱;另一方面，一些地方政府仍然為了尋求短期績(jī)效，接連不斷出售土地，導(dǎo)致城市土地儲(chǔ)備稀缺、地方政府無(wú)地可售的尷尬局面。地方土地市場(chǎng)降溫，土地出讓金大幅下調(diào)，財(cái)政收入銳減是造成地方政府財(cái)政收支不平衡的重要原因之一。

四、地方稅體系缺失是主要原因

2016年全面營(yíng)改增后，營(yíng)業(yè)稅自此退出地方稅歷史舞臺(tái)，營(yíng)業(yè)稅曾占據(jù)地方稅收收入的三成以上，接近2萬(wàn)億元的財(cái)政收入缺口應(yīng)該如何彌補(bǔ)是地方財(cái)政平穩(wěn)過(guò)渡的關(guān)鍵。在地方稅體系還沒(méi)完善前，政府提出的一個(gè)過(guò)渡性方案就是增值稅央地五五分成，但在這種方案下，取消營(yíng)業(yè)稅造成的缺口到2018年才勉強(qiáng)補(bǔ)平，地方可支配的財(cái)力受到嚴(yán)重的限制。同時(shí)，地方財(cái)政稅收收入的主要來(lái)源為企業(yè)所得稅、土地增值稅、個(gè)人所得稅和契稅，分別占比17.2%、7.4%、7.3%、7.5%，減稅降費(fèi)相關(guān)政策大都是針對(duì)增值稅和以上四個(gè)稅種，減稅稅收直接對(duì)地方財(cái)政收入造成沖擊。如果短期內(nèi)仍無(wú)法搭建以地方主題稅種為核心的地方稅體系，地方區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)一直存在。

減緩地方財(cái)政收支矛盾的對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)速度放緩等多方面原因致使地方財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，地方財(cái)政可持續(xù)性面臨較大的挑戰(zhàn)。但應(yīng)該肯定的是，大規(guī)模減稅降費(fèi)是極其迫切且必需的，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷的情況下，減稅降費(fèi)切實(shí)降低了企業(yè)稅負(fù)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)注入了一針強(qiáng)心劑;同時(shí)，減稅也是優(yōu)化供給側(cè)的舉措，有利于提升供給質(zhì)量，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能。對(duì)于所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們還是要有更多的舉措來(lái)應(yīng)對(duì)，以期實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的可持續(xù)性。

一、保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為財(cái)政可持續(xù)性注入持久的內(nèi)生動(dòng)力，只有經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，才能保證減稅具有良好的財(cái)政基礎(chǔ)。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)理論，要想維持中央設(shè)定的6%-6.5%的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，逆周期調(diào)節(jié)力度需要持續(xù)加大，逆周期調(diào)節(jié)手段應(yīng)用到財(cái)政政策上，主要表現(xiàn)為優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和加大減稅力度。

在優(yōu)化財(cái)政支出方面，當(dāng)前財(cái)政支出的重點(diǎn)應(yīng)放在彌補(bǔ)支出不足并優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上，例如加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度、追加對(duì)5G基礎(chǔ)通信設(shè)備、人工智能等大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資等。

在加大減稅力度方面，廈門(mén)大學(xué)CQMM課題組（2019）指出以往實(shí)施過(guò)的結(jié)構(gòu)性減稅和當(dāng)期減稅的減稅政策主要集中于流轉(zhuǎn)稅，這導(dǎo)致大規(guī)模減稅降費(fèi)并沒(méi)能對(duì)拉動(dòng)企業(yè)投資需求增長(zhǎng)和刺激居民消費(fèi)起到正向激勵(lì)作用。接下來(lái)可以保持流轉(zhuǎn)稅的減稅力度，加大所得稅的減稅力度，以期對(duì)拉動(dòng)企業(yè)投資和刺激居民消費(fèi)起到促進(jìn)作用，從而引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

二、促進(jìn)中央與地方政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配度

破解地方財(cái)政的壓力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需要按照實(shí)際情況調(diào)整中央與地方的事權(quán)，以中央與地方的事權(quán)為依據(jù)，劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，以期能夠搭建起事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

首先，《地方組織法》中有關(guān)政府職能的界定可進(jìn)一步修改，解決中央、省、市、縣等各級(jí)政府，尤其是中央和省級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，將其上升至法律層面加以規(guī)范;可以在制定法律時(shí)采用列舉的方法明確各類(lèi)財(cái)權(quán)所對(duì)應(yīng)的事權(quán)，盡可能縮減各級(jí)政府的公有事權(quán)范圍。

其次，在政府間事權(quán)劃分清晰的基礎(chǔ)上，稅權(quán)的劃分應(yīng)以法律形式進(jìn)行規(guī)范，這讓各級(jí)政府收入的劃分有法可依。應(yīng)將立法權(quán)收攏至中央，將歷史上授權(quán)部分制定的稅收法規(guī)盡快上升至法律形式，同時(shí)授權(quán)立法的審批程序需要通過(guò)法律予以規(guī)范，嚴(yán)格限制授權(quán)立法的數(shù)量和范圍。

三、盤(pán)活財(cái)政沉淀資金，提高資金使用效率

財(cái)政沉淀資金是指尚未安排用途或者已安排用途但離實(shí)際使用仍有一段時(shí)間的預(yù)算支出。沉淀性資金盤(pán)活再利用的工作重點(diǎn)在于管理審批、支付時(shí)間存在差異的預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余資金，首先，對(duì)于那些因?qū)徟椭Ц稌r(shí)間存在差距，或者項(xiàng)目時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成資金在財(cái)政賬戶滯留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)的現(xiàn)象，要改革審批的流程縮短審批時(shí)間，縮短財(cái)政資金審批和支付時(shí)間之間的差距;同時(shí)要嚴(yán)加監(jiān)督長(zhǎng)時(shí)間滯留大量資金的賬戶，防止其脫離國(guó)庫(kù)監(jiān)管。 其次，梳理一般公共預(yù)算結(jié)余資金和政府性資金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金，將沒(méi)有預(yù)定用途的大額資金結(jié)余調(diào)用到急需領(lǐng)域。

提升資金使用效率方面，首先是對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，將財(cái)政資金的使用放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域或核心領(lǐng)域，最大限度發(fā)揮財(cái)政資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)。其次是建立財(cái)政資金使用績(jī)效考核制度，把績(jī)效考核作為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和預(yù)算管理制度的重要抓手，從制度上改變只看重財(cái)政預(yù)算投入而不注重預(yù)算實(shí)行效果的局面。

四、打造地方主體稅種，健全地方稅體系

2016年全面營(yíng)改增以后，地方稅種的選擇一直是學(xué)術(shù)界不斷爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，一部分學(xué)者建議將房地產(chǎn)稅、資源稅作為地方主體稅種。然而，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在不增加居民稅收負(fù)擔(dān)的情況下將房產(chǎn)稅作為地方主體稅的設(shè)想可能并不現(xiàn)實(shí)。

黨的十九大以后，以共享稅為重點(diǎn)，以專享稅為補(bǔ)充的地方稅制改革目標(biāo)正式確立，由于我國(guó)地方稅制的建設(shè)更注重財(cái)政收入的穩(wěn)定，所以我國(guó)未來(lái)的地方稅體系必然是多稅種相配合的稅收體系。消費(fèi)稅作為我國(guó)第四大稅種，有穩(wěn)定充足的稅收收入，天然具備成為主體稅種的優(yōu)勢(shì)，未來(lái)可配套消費(fèi)稅立法將消費(fèi)稅培育成地方主體稅種，最終形成房地產(chǎn)稅、資源稅為主，增值稅、企業(yè)所得稅為補(bǔ)充的多稅種并行的地方稅體系。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）