網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔研究

文/周新永

2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在“2017年底前，?。▍^(qū)、市）人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)建成一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”。根據(jù)《2020聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示：我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)由2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名從2018年的全球第65位，升至第45位，創(chuàng)歷史新高。隨著全國(guó)電子政務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，行政審批網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)紙化腳步越走越近，由此產(chǎn)生的電子審批文件也越來(lái)越多。

電子文件、電子檔案縮短了檔案從接收到利用的流程，也使檔案流程管理擴(kuò)展至電子文件生成、移交、保存、利用的每個(gè)階段。網(wǎng)上行政審批加快了無(wú)紙化審批時(shí)代的到來(lái)，這也要求行政審批系統(tǒng)更加規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，保證行政審批電子文件不丟失、被篡改等，才能有效保障行政審批電子文件“單套制”歸檔。上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)電子文件歸檔單套制改革、天津市政采中心嘗試采購(gòu)電子文件歸檔管理、浙江省行政審批類(lèi)電子文件歸檔工作持續(xù)推進(jìn)，在網(wǎng)上行政審批電子檔案歸檔領(lǐng)域積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，都取得了良好成效，使大家得到了很好的啟發(fā)。

1 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍

網(wǎng)上行政審批電子文件是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行使行政權(quán)力事項(xiàng)，履行公共服務(wù)、行政監(jiān)管等行政職能活動(dòng)中直接產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的文字、圖表、圖像、視音頻及數(shù)據(jù)庫(kù)等電子信息記錄。行政審批類(lèi)電子文件是行政機(jī)關(guān)履職的重要憑證，也是國(guó)家檔案信息資源的重要組成部分。網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍是指行政機(jī)關(guān)在履行其單位權(quán)力清單、責(zé)任清單基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，經(jīng)檔案主管部門(mén)認(rèn)可通過(guò)的行政權(quán)力事項(xiàng)文件材料歸檔目錄所涉及行政審批業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中產(chǎn)生的電子文件。

1.1 歸檔類(lèi)型

明晰網(wǎng)上行政審批類(lèi)電子文件歸檔范圍，是進(jìn)一步做好網(wǎng)上行政審批類(lèi)電子文件歸檔工作的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)網(wǎng)上行政審批權(quán)力事項(xiàng)來(lái)分，納入歸檔范圍的電子文件主要包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)，以及其他行政權(quán)力行使過(guò)程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的電子文件。

1.2 歸檔流程

不同行政機(jī)關(guān)依其行政職能不同，行使不同的行政權(quán)力。由于行政權(quán)力事項(xiàng)間辦理流程、所需材料、辦結(jié)形成材料都存在較大的差異性，因此，不同行政機(jī)關(guān)網(wǎng)上審批電子文件歸檔范圍存在較大差異性。具體來(lái)說(shuō)，網(wǎng)上行政審批類(lèi)電子文件歸檔范圍確定流程如圖1。

圖1 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔范圍確定流程

1.3 歸檔內(nèi)容

以行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制三種網(wǎng)上行政審批權(quán)限應(yīng)用為例，納入其歸檔范圍的電子文件包括：一是行政許可類(lèi)電子文件。主要有：保留行政許可決定書(shū)；申請(qǐng)材料及收件憑證；受理通知書(shū)；現(xiàn)場(chǎng)核查筆錄；聽(tīng)證筆錄；特別程序期限告知書(shū)；現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄；征求意見(jiàn)表；檢驗(yàn)委托書(shū)；送達(dá)憑證等。二是行政處罰類(lèi)電子文件。包括行政處罰決定書(shū)；立案審批表；調(diào)查筆錄；現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄；陳述申辯筆錄；整改情況材料；強(qiáng)制執(zhí)行通知書(shū)/申請(qǐng)書(shū)；查封/扣押等行政強(qiáng)制措施材料；罰沒(méi)物品處理記錄等。三是行政強(qiáng)制類(lèi)電子文件。主要有：查封（扣押）類(lèi)；凍結(jié)存款（匯款）類(lèi)；其他強(qiáng)制執(zhí)行措施類(lèi)；行政強(qiáng)制執(zhí)行一般（或者金錢(qián)給付、或者代履行、或者申請(qǐng)法院執(zhí)行）類(lèi)等。

2 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔平臺(tái)

網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔涵蓋了電子文件移交系統(tǒng)、歸檔處置系統(tǒng)，以及虛擬檔案室系統(tǒng)三個(gè)部分，共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上行政審批電子文件及網(wǎng)上處理電子檔案從移交、處置到保存全過(guò)程。

2.1 電子文件移交系統(tǒng)

在線(xiàn)電子文件移交系統(tǒng)的建立（見(jiàn)圖2），架起了行政審批立檔單位與檔案管理部門(mén)之間的一座橋梁，使履行行政審批職能的行政部門(mén)將其網(wǎng)上行政審批產(chǎn)生的電子文件及檔案規(guī)范、實(shí)時(shí)移交至檔案管理部門(mén)，確保了電子文件及電子檔案的真實(shí)、完整、可用和安全。

圖2 網(wǎng)上行政審批在線(xiàn)電子文件移交接收流程

2.2 歸檔處置系統(tǒng)

網(wǎng)上行政審批立檔部門(mén)將電子文件歸檔處置系統(tǒng)與政務(wù)網(wǎng)預(yù)歸檔功能模塊對(duì)接（見(jiàn)圖3），行政審批部門(mén)在網(wǎng)上完成行政審批業(yè)務(wù)，并及時(shí)將辦結(jié)的行政審批電子文件移交、歸檔至專(zhuān)門(mén)的管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)立檔單位專(zhuān)用審批系統(tǒng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等電子文件的實(shí)時(shí)歸檔。

圖3 行政審批電子文件歸檔處置流程

2.3 虛擬檔案室系統(tǒng)

虛擬檔案室系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)，以及其他行政權(quán)力行使過(guò)程中產(chǎn)生的具有保存價(jià)值的電子文件的管理，包括電子文件信息采集、接收、統(tǒng)計(jì)、查詢(xún)、檢索、利用等全過(guò)程規(guī)范化管理。建立虛擬檔案室系統(tǒng)，可有效提高檔案室業(yè)務(wù)管理效率，以及電子文件檔案資源管理服務(wù)的安全性和可靠性，滿(mǎn)足不同利用主體，以及檔案部門(mén)檔案管理的現(xiàn)實(shí)需要。虛擬檔案室電子檔案管理業(yè)務(wù)流程見(jiàn)圖4。

圖4 虛擬檔案室電子檔案管理業(yè)務(wù)流程

3 網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔存在的主要問(wèn)題及解決辦法

日常工作中存在提交的電子文件不完整、不齊全等質(zhì)量不過(guò)關(guān)問(wèn)題，如資料缺失、缺少簽字與蓋章、無(wú)法保證電子文件真實(shí)性等，導(dǎo)致網(wǎng)上行政審批電子文件不能按時(shí)歸檔。針對(duì)網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔常見(jiàn)問(wèn)題，需要有針對(duì)性地拿出解決方案。

3.1 相關(guān)資料缺失，通過(guò)紙質(zhì)檔案數(shù)字化化解

目前，網(wǎng)上行政審批業(yè)務(wù)，如藥品經(jīng)營(yíng)許可審批業(yè)務(wù)相繼開(kāi)通，但存在網(wǎng)上行政審批相關(guān)資料缺失問(wèn)題。實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，針對(duì)這一問(wèn)題可通過(guò)紙質(zhì)檔案數(shù)字化來(lái)化解。首先由行政審批申請(qǐng)人上傳紙質(zhì)證明資料掃描件，行政審批主管部門(mén)將相關(guān)掃描件錄入相應(yīng)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并根據(jù)要求統(tǒng)一上傳電子文件的數(shù)據(jù)格式、分辨率，以保證行政審批電子文件與紙質(zhì)證明資料一致。其次，由行政審批主管部門(mén)補(bǔ)錄相應(yīng)的電子資料。行政審批主管部門(mén)在現(xiàn)有審批流程不變的基礎(chǔ)上，在紙質(zhì)檔案歸檔結(jié)束后，由檔案管理部門(mén)對(duì)電子文件與紙質(zhì)檔案進(jìn)行一一核對(duì)，發(fā)現(xiàn)紙質(zhì)檔案缺失的，及時(shí)通過(guò)紙質(zhì)檔案數(shù)字化，補(bǔ)錄進(jìn)檔案管理系統(tǒng)。

3.2 簽字、蓋章缺少，采用電子簽名和可信時(shí)間戳解決

《電子簽名法》的頒布和實(shí)施，賦予電子簽名與手寫(xiě)簽名或者蓋章同等的法律效力，從法律的高度規(guī)范了電子文件電子簽名行為的效力認(rèn)可度。以住建部門(mén)行政審批電子印章應(yīng)用為例，首先由行政審批相對(duì)人到住建部門(mén)提出行政審批申請(qǐng)事項(xiàng)，然后根據(jù)審批事項(xiàng)需要，填寫(xiě)相應(yīng)的申請(qǐng)材料，并由行政審批部門(mén)將其掃描成電子版，行政審批部門(mén)按管理系統(tǒng)約定格式自動(dòng)生成相應(yīng)的申請(qǐng)材料電子文件，再由申請(qǐng)人通過(guò)在線(xiàn)申請(qǐng)方式逐頁(yè)瀏覽系統(tǒng)生成的申請(qǐng)材料電子文件，將電子印章簽名蓋章至電子文件的指定位置，申請(qǐng)人將電子文件打印裝訂，提交主管部門(mén)審批，住建部門(mén)按照分級(jí)審批流程，自動(dòng)產(chǎn)生審批結(jié)果文件，業(yè)務(wù)系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)加蓋主管部門(mén)電子印章，最后，由主管部門(mén)將形成的電子文件統(tǒng)一提交至檔案業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸檔。

3.3 統(tǒng)一多級(jí)聯(lián)動(dòng)行政審批平臺(tái)缺乏，通過(guò)完善行政審批電子文件歸檔管理系統(tǒng)應(yīng)對(duì)

隨著行政審批制度改革的深入，各級(jí)行政審批流程通過(guò)再造，進(jìn)一步優(yōu)化了審批流程，降低行政成本、提高行政效率，但也導(dǎo)致多級(jí)聯(lián)動(dòng)行政審批統(tǒng)一平臺(tái)缺乏，亟需根據(jù)行政審批業(yè)務(wù)的改革、變化而不斷完善行政審批電子文件歸檔管理系統(tǒng)，使其適應(yīng)網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔的現(xiàn)實(shí)需要。例如，建立健全檔案管理系統(tǒng)與行政審批系統(tǒng)之間雙向數(shù)據(jù)交換關(guān)系。即檔案管理系統(tǒng)能夠及時(shí)接收行政部門(mén)審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)的電子文件，行政審批部門(mén)也可以實(shí)時(shí)查詢(xún)到檔案管理系統(tǒng)中的歸檔信息。這樣，既保證行政審批電子文件的實(shí)時(shí)歸檔，也發(fā)揮電子文件在行政審批業(yè)務(wù)中的應(yīng)有價(jià)值。為此，需要確保電子文件歸檔信息的準(zhǔn)確、完整，也要及時(shí)對(duì)歸檔信息進(jìn)行整編加工，滿(mǎn)足行政審批業(yè)務(wù)查詢(xún)利用需要。

4 進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔工作的相關(guān)措施

4.1 基礎(chǔ)：完善政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范

行政機(jī)關(guān)涉及的行政審批事項(xiàng)多，為全面實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)網(wǎng)上行政審批電子文件及電子檔案科學(xué)化、規(guī)范化管理，應(yīng)結(jié)合行政審批電子文件的特點(diǎn)和規(guī)律，根據(jù)《檔案法》《行政許可法》，制定《行政審批文件材料歸檔實(shí)施細(xì)則》，將其作為網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔流程和指南，從電子文件歸檔流程、操作規(guī)程要求和進(jìn)館移交范圍等方面進(jìn)一步完善行政審批機(jī)關(guān)政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程，夯實(shí)網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔制度基礎(chǔ)。

4.2 關(guān)鍵：確定網(wǎng)上檔案業(yè)務(wù)模式

網(wǎng)上行政審批電子文件與紙質(zhì)行政審批檔案保持一致，并且在信息檢索、檔案編研、數(shù)據(jù)共享等方面較傳統(tǒng)行政審批檔案具有更大優(yōu)勢(shì)。為此，應(yīng)根據(jù)電子檔案信息化總體規(guī)劃要求，制定網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔整理、保存、傳輸、“四性”檢測(cè)等領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)路線(xiàn)，積極探索網(wǎng)上行政審批檔案實(shí)時(shí)歸檔、在線(xiàn)與離線(xiàn)移交的實(shí)現(xiàn)模式，以及運(yùn)用可信時(shí)間戳、電子簽名等先進(jìn)技術(shù)，保證網(wǎng)上行政審批電子檔案的真實(shí)性、可靠性，有力解決行政審批電子檔案憑證性認(rèn)可問(wèn)題。

4.3 保障：逐步總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔是信息時(shí)代背景下落實(shí)單套制檔案管理理念的實(shí)踐，從交通、稅務(wù)、人社、住房、戶(hù)籍等領(lǐng)域積極探索，總結(jié)在檔案載體轉(zhuǎn)型下的信息化、網(wǎng)絡(luò)化及無(wú)紙化審批條件下網(wǎng)上行政審批電子檔案單套制管理的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，積極推進(jìn)網(wǎng)上行政審批電子文件歸檔、移交、接收常態(tài)化。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，使其制度化、規(guī)范化，制定行政審批電子檔案管理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章和制度，用以指導(dǎo)和促進(jìn)政務(wù)信息資源的優(yōu)化配置、高效利用。

網(wǎng)上行政審批加快了無(wú)紙化審批時(shí)代的到來(lái)，需要建立完善的行政審批及電子文件管理系統(tǒng)，保證網(wǎng)上行政審批電子文件不丟失、被篡改等，實(shí)現(xiàn)電子文件“單套制”歸檔，對(duì)提高行政審批效率，打造服務(wù)型政府具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。