文書檔案質(zhì)量管理研究

文/李 曉

ISO8402“質(zhì)量管理和質(zhì)量保證術(shù)語”表中，將“質(zhì)量管理”含義擴展，明確質(zhì)量管理是指確定質(zhì)量方針、目標和職責，并通過質(zhì)量體系中的質(zhì)量策劃、質(zhì)量控制、質(zhì)量保證和質(zhì)量改進來使其實現(xiàn)的所有管理職能的全部活動。一言以蔽之，質(zhì)量管理就是指為了實現(xiàn)質(zhì)量目標而進行的所有管理性質(zhì)的活動。文書檔案是反映黨務(wù)、行政管理等活動的檔案，是由黨務(wù)、行政管理活動中的文件轉(zhuǎn)化而來，從根本上來說，文書檔案來源于文書，文書是文書檔案的前身，而文書檔案又是文書的延續(xù)和最終歸宿。文書與文書檔案之間有著密切的關(guān)聯(lián)性，文書工作的質(zhì)量是保證文書檔案質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)，文書制成文件的質(zhì)量是文書檔案質(zhì)量的重要保障，而文書處理的質(zhì)量則是文書檔案質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1 文書檔案管理質(zhì)量標準

文書檔案是機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織黨務(wù)、行政管理活動的產(chǎn)物。文書檔案管理質(zhì)量不僅體現(xiàn)了文書檔案自身的管理水平，也直接展示并影響著機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的管理水平。提升文書檔案管理質(zhì)量，首先需要把握文書檔案管理質(zhì)量標準內(nèi)容。從規(guī)定和實際情況看，評價文書檔案質(zhì)量的標準主要有五個方面。

1.1 規(guī)范性

規(guī)范性是文書檔案質(zhì)量管理首要評價標準。真正高質(zhì)量的文書檔案首要的評價標準就是其規(guī)范性特征。這里的規(guī)范不僅指內(nèi)容結(jié)構(gòu)，還包括外在的形態(tài)。而要達到規(guī)范性標準和要求，就是要落實文書檔案的相關(guān)規(guī)范、標準和技術(shù)要求。具體說，就是要嚴格落實《文書檔案案卷格式》 《歸檔文件整理規(guī)則》等業(yè)務(wù)規(guī)范和標準，格式、內(nèi)容、形式等符合規(guī)范。應(yīng)按照文書檔案管理工作程序及要求，把握好文書檔案管理的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，始終使文書檔案管理在規(guī)范體系的約束中進行。

1.2 服務(wù)性

機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織文書檔案以提供黨務(wù)、行政管理服務(wù)為重點，文書檔案質(zhì)量管理應(yīng)體現(xiàn)其服務(wù)性。文書檔案詳細記錄了機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的發(fā)展歷程，保存了其行政管理的成功經(jīng)驗。在檔案質(zhì)量管理要求中應(yīng)突出文書檔案信息的服務(wù)性，便于后期的查詢、利用，滿足不同信息需求者的需要。為此，應(yīng)按照《檔案分類標引規(guī)則》 《中國檔案機讀目錄格式》等的要求，加快檔案數(shù)字化、信息化進程，提高文書檔案利用效率。

1.3 標準性

標準性是指文書檔案管理應(yīng)嚴格按照行業(yè)與技術(shù)標準進行，并根據(jù)檔案事業(yè)的發(fā)展而不斷地提升標準化流程和制度化保障機制。具體來說，就是要求文書檔案嚴格遵守國家標準、行業(yè)標準，以及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《電子公文歸檔管理暫行辦法》 《企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理指南》等進行管理，實現(xiàn)標準化。

1.4 準確性

準確性是文書檔案質(zhì)量管理的基礎(chǔ)性要求。作為機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織黨務(wù)、行政管理等工作的歷史記錄，是非常寶貴的參考信息和應(yīng)用數(shù)據(jù)。文書檔案信息的準確性、完整性，是確保文書檔案后期價值發(fā)揮的重要前提和基礎(chǔ)。應(yīng)按照文書檔案質(zhì)量管理的相關(guān)規(guī)定和要求，防止出現(xiàn)文書檔案信息失真或者文書檔案中的相關(guān)錯誤，以免因文書檔案信息準確性不高而直接影響到文書檔案管理的標準要求。如，公司任免文件的時間落款應(yīng)在黨委（組）會研究之后，不得早于這個時間節(jié)點。

1.5 安全性

機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的文書檔案記錄了人事任免等重要信息，做好文書檔案的安全保密工作尤為重要，也是文書檔案質(zhì)量管理的一項重要指標和內(nèi)容。因此，需要嚴格按照人防、物防、技防的規(guī)定和要求，做好文書檔案的安全保密工作，為文書檔案高質(zhì)量管理提供必要支撐。

2 文書檔案質(zhì)量常見的問題

2.1 公文結(jié)構(gòu)存在有不足

《黨政機關(guān)公文處理工作條例》對黨政機關(guān)的公文格式作出明確規(guī)定，即黨政機關(guān)公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標題、主送機關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機關(guān)署名、成文日期等組成。不同文種公文的結(jié)構(gòu)又略有差異。但從調(diào)查的情況來看，公文結(jié)構(gòu)方面還存在一些問題。一是標題方面。公文標題揭示內(nèi)容與行文目的，便于閱讀，利于公文登記和管理。但尚有一些公文缺少標題或者不明晰，影響公文質(zhì)量和文書檔案質(zhì)量。二是文號方面。發(fā)文字號是發(fā)文機關(guān)按公文類別和發(fā)文順序編排而來，有助于公文的區(qū)分、統(tǒng)計、管理。從調(diào)查情況來看，重號、漏號現(xiàn)象偶有發(fā)生，也是影響文書檔案質(zhì)量的又一因素。三是發(fā)文機關(guān)署名方面。從調(diào)查情況看，有發(fā)文機關(guān)書寫不準確的，主要表現(xiàn)在簡稱方面不符合發(fā)文機關(guān)的規(guī)定和要求，且缺少發(fā)文機關(guān)用印，導(dǎo)致文書檔案后期利用效力受到影響。四是日期方面。公文均應(yīng)注明其成文日期，這也直接關(guān)乎到公文生效的具體時間。從實際情況來看，公文落款日期有文件起草日期、有成文日期，還有會議通過日期等等，具體來說，應(yīng)該以“簽發(fā)日期”為準，實際日期有弄混的。

2.2 書寫規(guī)則遵守不到位

公文的書寫規(guī)則質(zhì)量也是影響文書檔案質(zhì)量的又一重要因素。從調(diào)查情況看，書寫規(guī)則方面常見的問題有：公文日期書寫不準確或者有漏項，如，年、月、日不齊全，或缺年份，或缺日。公文文種不準確。文書檔案大多是從公文轉(zhuǎn)化而來，公文文種應(yīng)準確。此外，公文的裝訂也要符合相關(guān)要求，少數(shù)情況沒有留出左側(cè)裝訂線，在后期文書檔案裝訂時容易將字跡遮蓋。

3 影響文書檔案質(zhì)量的主要因素

3.1 文件質(zhì)量因素

影響文件質(zhì)量的因素主要包括：文件質(zhì)量由文件內(nèi)在質(zhì)量及文件載體質(zhì)量兩部分組成。其中，影響文件內(nèi)在質(zhì)量的因素包括上述的標題、文號、日期、用印等公文結(jié)構(gòu)；也包括文件內(nèi)在的記述、表達、公文處理等內(nèi)容質(zhì)量。影響文件載體質(zhì)量的因素主要包括上述書寫材料和書寫規(guī)則方面的相關(guān)因素。例如紙張的選用、材料的選型，有些文件紙張不耐久，出現(xiàn)老化，選用圓珠筆、鉛筆等，一段時間之后字跡會褪色，這些都會影響到文件質(zhì)量，進而影響到文書檔案質(zhì)量。

3.2 文件收集因素

文件的收集整理對文書檔案的案卷質(zhì)量也會產(chǎn)生較大影響，如忽視文件收集環(huán)節(jié)工作，就會影響到文件收集的完整性，最終會影響文書檔案的系統(tǒng)性。其中，文書處理程序不明確、文書工作制度不健全是影響文件收集質(zhì)量的重要影響因素。如，由于沒有完善的文件收集制度性規(guī)定，收集了“請示”文件，沒有收集“批復(fù)”文件；或者只有文書的“正文”，沒有“底稿”“附件”等。此外，文件收集制度不健全，導(dǎo)致卷內(nèi)文件收集不及時、不完整，文書處理程序混亂。文件整理質(zhì)量會直接影響到文書檔案案卷質(zhì)量，只有切實提升文件收集質(zhì)量，才能為檔案案卷質(zhì)量奠定扎實基礎(chǔ)。

3.3 文書立卷因素

立卷歸檔工作是提高文書檔案案卷質(zhì)量的最后把關(guān)環(huán)節(jié)，不僅要對文件材料熟悉，還需要立卷人員熟練掌握文書、檔案等相關(guān)專業(yè)知識。實際工作中影響文書立卷歸檔的因素主要有：文件的分類、保管期限的劃分、卷內(nèi)文件的排列的有機聯(lián)系性，以及案卷標題的擬定和案卷裝訂等。因此，在文件立卷歸檔前，應(yīng)區(qū)分歸檔與不歸檔范圍，防止應(yīng)歸檔的未歸檔，不應(yīng)歸檔的卻歸檔的現(xiàn)象；根據(jù)文書檔案性質(zhì)及價值，合理劃分文書檔案保管期限；立卷歸檔的案卷標題應(yīng)簡潔、嚴謹，裝訂時應(yīng)整齊、美觀，不得有壓字、脫頁等影響案卷質(zhì)量的情形。

4 加強文書檔案質(zhì)量管控的主要措施

文書檔案案卷由文書部門來組卷，應(yīng)將質(zhì)量管理理念納入到文件的醞釀、起草、修改、審核、定稿、繕印、發(fā)文，以及文件的收集、整理、立卷、歸檔等全過程，增強質(zhì)量意識，提升質(zhì)量管理業(yè)務(wù)能力，嚴把文書檔案質(zhì)量管理控制關(guān)。

4.1 從思想、組織、制度方面提升檔案管理質(zhì)量

文書檔案管理工作質(zhì)量的提升需要從人員思想認識、組織架構(gòu)和規(guī)章制度三個方面保障。首先應(yīng)提高思想認識。要求文件起草人員、檔案管理人員，以及分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)都從思想上牢固樹立文書檔案質(zhì)量意識，把好文檔質(zhì)量關(guān)，將質(zhì)量意識和質(zhì)量要求貫穿于文件制發(fā)、收發(fā)文管理、案卷立卷歸檔、文書檔案接收管理的全過程。重視影響文書檔案的細節(jié)之處，例如紙張的選用、行文的內(nèi)容等，要以高標準、嚴要求推動文書檔案質(zhì)量管理。其次是完善和落實組織架構(gòu)。文書檔案管理部門應(yīng)積極建議并組建文書檔案質(zhì)量管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門和辦公室負責人，以及文件起草和具體檔案工作人員組成，并將文書檔案的質(zhì)量管理納入單位目標績效考核，兌現(xiàn)相關(guān)的獎懲措施。再次是完善規(guī)章制度。根據(jù)文書檔案管理實際，既要認真落實《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》 《文書檔案案卷格式》《電子公文歸檔管理暫行辦法》 《電子檔案移交與接收辦法》 《基于文檔型非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫的檔案數(shù)據(jù)存儲規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，結(jié)合單位自身實際，圍繞文書檔案管理的現(xiàn)實需要，建立健全關(guān)于文書檔案質(zhì)量管理方面的規(guī)章制度。例如，制定實施《文書檔案管理制度》，編制使用《文件（合同）管理記錄目錄》 《文件檔案移交目錄》《檔案移交清單表》 《檔案借閱審批單》 《檔案分類編號表》等。這些制度和要求應(yīng)涵蓋文件起草、審核、發(fā)文等環(huán)節(jié)，以及紙質(zhì)檔案數(shù)字化等工作內(nèi)容，通過完善的規(guī)章制度，保證文書檔案管理質(zhì)量的提升。

4.2 加強文件、檔案全流程質(zhì)量管理

既要從擬稿、會簽、核稿、簽發(fā)、編號、打印、校隊、用印、登記、分發(fā)等文件的起草、制發(fā)流程，也要從收集、整理、鑒定、保管、統(tǒng)計、檢索、編研和提供利用等檔案工作程序方面嚴把案卷質(zhì)量關(guān)。首先，應(yīng)嚴格把好文件起草、撰制方面的質(zhì)量關(guān)，抓好文件醞釀起草關(guān)，嚴把文件的審核定稿關(guān)，確保文件起草的內(nèi)容準確、明了，正文的標題完整、文檔格式準確、書寫的材料等符合案卷質(zhì)量以及規(guī)范標準要求。其次，應(yīng)嚴把文件的收發(fā)處理質(zhì)量。建立文件收發(fā)目錄和清單，防止文件丟失；做好文件的傳閱和辦理，做到收發(fā)有登記、傳閱及時、辦理準確，并做好自制文件的留底收存，外來文件鑒別和選留，既要保證文件資料應(yīng)收盡收，也要防止一味“大而全”，增加后期檔案管理不應(yīng)有的負擔。此外，嚴格把好文書檔案管理流程質(zhì)量關(guān)。堅持定期收集與隨機收集相結(jié)合機制，確保文書檔案完整收集；嚴格按照文書檔案的整理規(guī)范和標準要求，做好文書檔案的整理、鑒定工作，按時立卷歸檔，將平時收集保管的文件，按組卷的特征，結(jié)合單位工作實際及時立卷歸檔，每年的文件材料每年清；按照“十防”標準和要求，改善文書檔案保管環(huán)境和條件，防止文書檔案滅失或損毀；加快文書檔案電子化、數(shù)字化進程，提高文書檔案檢索質(zhì)量和效率；注重文書檔案編研工作，根據(jù)單位發(fā)展的實際需要，做好文書檔案編研選題謀劃等，更好地發(fā)揮文書檔案的作用。

4.3 從業(yè)務(wù)素質(zhì)、監(jiān)督指導(dǎo)方面把好檔案質(zhì)量關(guān)

應(yīng)從工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和檔案管理部門的監(jiān)督指導(dǎo)兩個方面，促進文書檔案質(zhì)量的提升。一方面，應(yīng)加強公文辦理、檔案管理以及計算機信息技術(shù)等方面的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，通過“請進來”“走出去”等方式，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者授課，也可以定期選派業(yè)務(wù)骨干赴先進地區(qū)進行參觀學(xué)習，不斷提高相關(guān)業(yè)務(wù)素能。此外，還可以經(jīng)常組織優(yōu)秀檔案管理評比、先進典型選樹等，著力打造一支復(fù)合型人才隊伍。另一方面，檔案管理部門應(yīng)主動深入工作一線，尤其是公文起草部門，主動加強立卷工作指導(dǎo)，定期開展歸檔質(zhì)量監(jiān)督檢查，通過指導(dǎo)與監(jiān)督相結(jié)合的方式，切實提升文書檔案管理質(zhì)量和水平。還應(yīng)注重督察結(jié)果的運用，把文書檔案質(zhì)量管理結(jié)果作為評先評優(yōu)的一項考核內(nèi)容，倒逼所有參與人員真正重視文書檔案管理質(zhì)量，始終把質(zhì)量擺在更加突出的重要位置。