基于AHP的財政專項資金績效審計評價指標體系的構(gòu)建與應(yīng)用
——以J高校創(chuàng)大專項資金為例

趙 檸

(嘉興學院 審計處，浙江嘉興314001)

黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規(guī)劃綱要提出了“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”的發(fā)展理念，在此背景下，高校內(nèi)部審計要把握新職責、新使命，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的重要作用，圍繞學校發(fā)展工作中心，立足學校安全、高質(zhì)量發(fā)展理念，著力防范化解資金使用過程中的各類重大風險，確保建設(shè)一流應(yīng)用型高校發(fā)展戰(zhàn)略的順利推進。基于此，本文以J高校創(chuàng)建大學財政專項資金(以下簡稱“創(chuàng)大專項資金”)績效審計為例，對基于層次分析法(AHP)的財政專項資金績效審計評價指標體系進行研究，以期健全財政專項資金績效審計評價指標體系，提高財政專項資金的使用效益。

一、創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標體系構(gòu)建原則

(一)突出重點，特性與共性相結(jié)合

一方面，要突出財政專項資金的支出重點，突出創(chuàng)大專項資金績效審計評價的獨特性，設(shè)置有較強針對性的績效審計評價指標；另一方面，也要考慮財政專項資金支出效益評價的共性，設(shè)置具有兼容性的評價指標，擴大績效審計評價的適用范圍，便于推廣和復制評價指標，做到既有針對性又有兼容性。

(二)科學評價，定量指標與定性指標相結(jié)合

定量指標為績效審計評價提供更準確、直觀的數(shù)據(jù)支持。定性指標為績效審計評價提供更全面、合理的判斷，因此，構(gòu)建財政專項資金績效審計評價指標時應(yīng)堅持定量與定性相結(jié)合的原則。

(三)統(tǒng)籌兼顧，發(fā)展與安全相結(jié)合

一方面貫徹新發(fā)展理念，堅持成果導向，結(jié)合學校的發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)目標，設(shè)立資金成果評價的績效審計評價指標。另一方面樹立底線思維，堅持問題導向，對專項資金使用過程中的潛在風險進行預判，結(jié)合各環(huán)節(jié)關(guān)鍵風險點選取績效審計評價指標，把促進發(fā)展與防范風險相結(jié)合。

二、創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標的選取

績效審計評價指標的選取是構(gòu)建績效審計指標體系的基礎(chǔ)。在實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)只關(guān)注對資金使用環(huán)節(jié)的績效審計，而忽略資金運行過程中其他環(huán)節(jié)的績效審計，導致績效審計內(nèi)容片面、不完整。為保障績效審計評價的全面性和系統(tǒng)性，本文在梳理創(chuàng)大專項資金運行流程，識別創(chuàng)大專項資金設(shè)立環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)、成效環(huán)節(jié)等五大關(guān)鍵環(huán)節(jié)風險點的基礎(chǔ)上，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的共性問題進行分析研究，確定每個環(huán)節(jié)的重點審計內(nèi)容，結(jié)合審計內(nèi)容特點選取績效審計評價指標。

第一，創(chuàng)大專項資金設(shè)立環(huán)節(jié)是專項資金的啟動環(huán)節(jié)，需要突出?？顚Ｓ?、政策導向和績效導向，重點支持學校碩士點建設(shè)、創(chuàng)建大學、建設(shè)一流應(yīng)用型高校等最急需的支出項目，并進行充分論證。強化歸口管理，確保立項流程規(guī)范化。

第二，創(chuàng)大專項資金分配環(huán)節(jié)需要根據(jù)各部門單位的立項情況，將創(chuàng)大專項資金分配到使用單位，預算分配要科學、合理，分配過程要公開、公正，資金撥付要高效、及時，預算變更要規(guī)范、合規(guī)。

第三，創(chuàng)大專項資金使用環(huán)節(jié)是決定資金使用績效的關(guān)鍵，要合法、規(guī)范地列支專項資金，同時強化動態(tài)監(jiān)管，積極推動項目運行和預算執(zhí)行。

第四，創(chuàng)大專項資金管理環(huán)節(jié)是對資金運行全過程的保障，要貫穿資金運行的所有環(huán)節(jié)，主要通過建章立制、流程規(guī)范、組織領(lǐng)導等方式保障專項資金的高效運行。

第五，創(chuàng)大專項資金成效環(huán)節(jié)主要是對資金投入成果的評價，要結(jié)合J高校圍繞創(chuàng)建大學、建設(shè)一流應(yīng)用型高校發(fā)展目標取得的階段性成果進行評估。

基于上述論證，初步形成J高校創(chuàng)大專項資金績效審計評價的具體指標，詳見表1。

三、基于AHP的創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標權(quán)重的確定

AHP是一種以定性和定量相結(jié)合為最主要特征的決策分析方法，將決策問題分為若干個層次，通過對不同層次各影響因素間兩兩權(quán)重比較的主觀判斷信息，確定不同指標之間的相對重要性，遞歸計算出各評價指標的總體權(quán)重，本文采用該方法計算選取J高校創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標的各權(quán)重值。

第一步，建立層次結(jié)構(gòu)模型。將創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標分解，構(gòu)建一個由目標層、一級

表1 J高校創(chuàng)大專項資金運行流程的績效評價指標選取

指標層和二級指標層組成的遞階層次模型。創(chuàng)大專項資金設(shè)立、分配、使用、管理和成效環(huán)節(jié)為一級指標層，每個環(huán)節(jié)對應(yīng)的具體指標細化成二級指標層。

第二步，構(gòu)造對比矩陣。邀請審計處、財務(wù)處、創(chuàng)大專班、績效審計專家學者成立專家組，用成對比較法和1-9比較尺度法打分。以創(chuàng)大專項資金績效評價作為目標層，以資金設(shè)立、分配、使用、管理和成效作為一級指標層，構(gòu)造兩兩比較矩陣，第三層指標同理操作。

第三步，計算權(quán)重向量。用AHP公式計算相對重要性的排序，即各指標的權(quán)重分配。

第四步，一致性檢驗。為避免專家主觀打分無效，需進行一致性檢驗。當一致性系數(shù)CR<0.1時，可以判斷矩陣隨機一致性符合標準。

(一)一級指標層對目標層的判斷矩陣及檢驗

圍繞J高校創(chuàng)大專項資金績效評價目標，對資金設(shè)立B1、資金分配B2、資金使用B3、資金管理B4和資金成效B5五個指標兩兩比較其重要性，對各指標進行重要性排序，遞歸計算出各評價指標的總體權(quán)重。如資金成效B5反映了資金投入后取得的成效以及是否按照專項資金設(shè)立的預期為J高校更名大學建設(shè)發(fā)揮積極作用。資金成效B5在整個一級指標層相比其他指標更重要，權(quán)重也是最高，其次是資金設(shè)立B1、資金使用B3、資金管理B4和資金分配B2。根據(jù)打分結(jié)果，進行一致性檢驗，計算結(jié)果見表2。

(二)二級指標層對于一級指標層的判斷矩陣及檢驗

分別考慮資金設(shè)立、分配、使用、管理和成效每個環(huán)節(jié)中，二級指標層對于一級指標層的判斷矩陣。在資金設(shè)立環(huán)節(jié)，要圍繞創(chuàng)大專項成果進行立項安排，突出政策導向和績效導向，并設(shè)立歸口部門對項目進行充分論證和可行性研究，確定績效目標。對立項論證充分性C1、流程規(guī)范性C2、內(nèi)容相關(guān)性C3、目標績效性C4四個指標兩兩比較其重要性，編制二級指標層(C1-C4)對一級指標層B1

表2 一級指標層(B1-B5)對于目標層A的判斷矩陣及權(quán)重

的判斷矩陣，得出二級指標層(C1-C4)權(quán)重。在資金分配環(huán)節(jié)，要科學合理、公開公正地開展預算分配和變更，及時撥付資金，編制二級指標層(C5-C8)對一級指標層B2的判斷矩陣。在資金使用環(huán)節(jié)，要積極推動項目開展，提高預算執(zhí)行率，同時加強責任落實與跟蹤監(jiān)管，保障資金使用的合規(guī)性，編制二級指標(C9-C12)對一級指標層B3的判斷矩陣。在資金管理環(huán)節(jié),要強化對資金使用的保障，出臺專項資金使用績效管理辦法，成立專家組強化組織領(lǐng)導和績效考核，編制二級指標層(C13-C16)對一級指標層B4的判斷矩陣。在資金成效環(huán)節(jié)，圍繞創(chuàng)建大學的成果指標體系進行績效考核，同時開展師生滿意度調(diào)研，評價專項資金的社會效益，編制二級指標層(C17-C19)對一級指標層B5的判斷矩陣。按照上述步驟，計算得出二級指標層對于一級指標層的指標權(quán)重，并進行一致性檢驗，計算結(jié)果見表3。

表3 二級指標層對于一級指標層的判斷矩陣及權(quán)重

續(xù)表3

(三)創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標最終權(quán)重結(jié)果

經(jīng)一級指標層和二級指標層相對于上層指標的權(quán)重測算，得出創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標的最終權(quán)重，見表4。

表4 創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標權(quán)重表

四、創(chuàng)大專項資金績效審計評價標準的設(shè)定

在選取好創(chuàng)大專項資金評價指標并采用AHP計算各指標權(quán)重后，需要對各指標的評價標準進行客觀設(shè)定和評分，對績效審計評價指標進行量化。該過程同樣需要組成專家組，根據(jù)已構(gòu)建的創(chuàng)大專項資金績效指標體系，結(jié)合學校發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費使用要求等，綜合考量制定每個指標的評價標準，具體見表5。

表5 創(chuàng)大專項資金績效指標評價標準

五、創(chuàng)大專項資金績效審計評價結(jié)果分析

(一)創(chuàng)大專項資金績效審計評分結(jié)果

專家組結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)問題，對照表5評價標準進行具體打分，將分值帶入表4形成最終對創(chuàng)大專項資金績效審計的評分，見表6。通過評分情況，分析創(chuàng)大專項資金在設(shè)立、分配、使用、管理和成效等環(huán)節(jié)的使用情況，采取針對性舉措提升學校綜合治理能力。

(二)創(chuàng)大專項資金績效審計評分結(jié)果分析

根據(jù)上述指標構(gòu)建、權(quán)重計算、評分標準、專項審計、專家評分等階段對創(chuàng)大專項資金使用情況開展定量和定性分析，最終評分為88.0715分，整體使用效益處于良好水平。其中資金設(shè)立指標評分83.1000分，資金分配指標評分92.2000分，資金使用指標評分64.3500分，資金管理指標評分96.0000分，資金成效指標評分95.7000分。從資金設(shè)立、分配、使用、管理和成效五個一級指標的評分結(jié)果可以看出，資金使用環(huán)節(jié)最差，資金的具體使用和監(jiān)管方面需要進一步加強。而資金管理與資金成效評分值相對較高，說明學校在資金管理機構(gòu)的健全性和制度完備性等方面發(fā)揮積極作用，專項資金的投入取得較好成效。

表6 創(chuàng)大專項資金績效審計評價指標評分表

1.資金設(shè)立環(huán)節(jié)分析

從二級評價指標看，立項流程規(guī)范性指標評分最高，整體較好，說明專項經(jīng)費歸口管理部門和使用部門明確，落實到位；立項目標績效性指標評分最低，主要問題是立項目標沒有突出績效導向，各歸口部門未對預算申報績效性做具體要求，各部門申報預算時未設(shè)立績效目標；立項論證充分性指標評分居中，主要問題是個別項目立項論證不充分，預算編制較為粗放，建設(shè)內(nèi)容不明確，前期準備不夠充分，項目進展緩慢，導致經(jīng)費使用效率不高；立項內(nèi)容相關(guān)性指標評分相對較好，主要原因是審計發(fā)現(xiàn)個別項目列支以前年度立項驗收的日常修繕項目，與專項經(jīng)費沒有相關(guān)性。

2.資金分配環(huán)節(jié)分析

資金分配環(huán)節(jié)總體情況較好，預算分配合規(guī)性、資金到位及時性方面比較好；預算變更規(guī)范性、預算分配科學性指標評分偏上，主要原因是個別項目預算剛性管理不足，經(jīng)費列支路徑與文件不符，預算列支內(nèi)容多次變更，演變?yōu)椤罢{(diào)劑金”性質(zhì)，預算約束不足，剛性管理欠缺，個別預算調(diào)整變更未按預算調(diào)整程序提交論證、審定；個別項目經(jīng)費層層劃撥，分項目資金分配安排上依然存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，資金分配“少”而“散”、平均化、碎片化，重點不突出等問題，不利于發(fā)揮經(jīng)費集中投入重點項目，沒有形成凝聚效果。

3.資金使用環(huán)節(jié)分析

資金使用環(huán)節(jié)總體上評分不高，主要問題是在采購管理、合同管理、因公出國、會議費和公務(wù)接待費等方面存在不規(guī)范情況。歸口部門在強化預算執(zhí)行管理、預算支出進度、經(jīng)費使用過程中動態(tài)監(jiān)管方面存在不足。

4.資金管理環(huán)節(jié)分析

從二級評價指標看，除違規(guī)資金額指標評分偏低外，其他指標評分較高，說明專項資金管理體制機構(gòu)比較健全，如：市委、市政府成立了由黨政主要領(lǐng)導為組長的市創(chuàng)大工作領(lǐng)導小組，市創(chuàng)大辦公室下設(shè)工作組，各工作組實行雙組長制，市級相關(guān)部門領(lǐng)導、學校分管領(lǐng)導分別擔任組長、副組長。為加強市校協(xié)同，形成推進合力，學校同步成立創(chuàng)建領(lǐng)導小組，下設(shè)辦公室和工作組，其中校工作組與市創(chuàng)大辦各工作組實現(xiàn)無縫對接。專項資金管理制度完備性方面，學校出臺《創(chuàng)建J大學專項經(jīng)費管理辦法》和《創(chuàng)建J大學學科專項經(jīng)費管理辦法》。為加快創(chuàng)大專項經(jīng)費預算執(zhí)行進度，強化專項經(jīng)費監(jiān)督力度，財務(wù)處定期對創(chuàng)大專項經(jīng)費預算執(zhí)行情況進行通報。

5.資金成效環(huán)節(jié)分析

從二級評價指標看，總體評分較高，說明學校在碩士點申報上取得重要進展，成為碩士學位授予單位，對照教育部大學設(shè)置要求，各項指標進步明顯，辦學業(yè)績明顯提升，師生滿意度較好。

六、建議

(一)加強科學論證，突出資金建設(shè)重點

資金設(shè)立環(huán)節(jié)，完善項目儲備和項目庫管理，細化支出條目，明確支出邊界，使編制的預算更加細化、可行。突出重點，?？顚Ｓ茫o密圍繞“專項經(jīng)費應(yīng)重點支持學校碩士點建設(shè)、創(chuàng)建大學、建設(shè)一流應(yīng)用型高校最急需的支出項目”安排項目，增強專項資金統(tǒng)籌使用能力，集中財力辦大事，避免出現(xiàn)專項資金“撒胡椒面”情況。同時要完善以目標績效為導向的項目預算安排機制，科學合理安排專項經(jīng)費。歸口管理部門上報專項經(jīng)費預算時，應(yīng)設(shè)定明確的項目預算績效總目標和年度階段性目標以及預期實現(xiàn)進度計劃。

(二)加強預算管理，提高資金使用效益

資金分配環(huán)節(jié)，要明確預算經(jīng)費的“統(tǒng)籌使用”不是列支內(nèi)容的“混淆占用”和列支路徑的“調(diào)劑備用”，避免統(tǒng)籌管理預算經(jīng)費成為“調(diào)劑金”“備用金”。在提高經(jīng)費統(tǒng)籌管理的同時，要確保預算編制的科學性和規(guī)范性。強化預算約束，對實際執(zhí)行過程中確因情況特殊需要調(diào)整預算的，應(yīng)當依規(guī)履行相關(guān)審批程序。

(三)落實監(jiān)管責任，推動部門協(xié)同配合

資金使用環(huán)節(jié)總體上評分最低，經(jīng)過審計發(fā)現(xiàn)學校在專項資金使用過程中存在體制機制問題，應(yīng)在兩方面強化管理：一方面要強化歸口管理部門的責任落實和動態(tài)監(jiān)管。歸口管理部門應(yīng)審慎層層劃撥經(jīng)費，杜絕“一劃了之”或“以劃代支”，部分項目層層分解下達后，監(jiān)管效果逐級弱化，資金使用效益和效率不高。歸口部門建立對預算安排的建設(shè)任務(wù)開展動態(tài)跟蹤管理機制，要定期對下?lián)?、劃轉(zhuǎn)的經(jīng)費使用內(nèi)容、進度、效率、效果開展專項檢查，加強項目實施的跟蹤管理和監(jiān)督，并定期根據(jù)項目的進展情況調(diào)整預算安排，提高資金使用效率、效益。強化對使用部門的業(yè)務(wù)培訓和政策宣講，提高資金使用規(guī)范化水平。另一方面，要加強部門協(xié)同配合和全過程跟蹤管理。學校的項目立項、采購、合同等各個環(huán)節(jié)的內(nèi)部管控較為健全，每一段分別由不同部門負責和監(jiān)管，但貫穿項目全過程的、跨部門的銜接時有缺失。建議各歸口管理部門會同相關(guān)部門，對從項目立項論證到驗收付款的全流程進行流程再造，繪制簡潔明了的流程圖，形成監(jiān)管閉環(huán)。加強部門協(xié)同，在強化內(nèi)控管理、做好不相容崗位相互制約的同時，更要提高站位，加強溝通協(xié)作，做到崗位職責相互制約但業(yè)務(wù)流程環(huán)環(huán)相扣，避免因職責分離等出現(xiàn)運轉(zhuǎn)不暢和監(jiān)管盲區(qū)。

(四)優(yōu)化管理機制，加大協(xié)調(diào)保障力度

資金管理環(huán)節(jié)，加大力度做好專項資金的保障和監(jiān)管工作。落實工作督查機制，定期通報專項經(jīng)費使用情況，加快創(chuàng)大專項經(jīng)費預算執(zhí)行進度。歸口管理部門應(yīng)根據(jù)下?lián)艿慕?jīng)費需要，制訂專項經(jīng)費管理辦法。適時開展經(jīng)費使用情況專項檢查，確保專項經(jīng)費規(guī)范使用。

(五)統(tǒng)籌安全發(fā)展，健全績效評價機制

評估資金成效，要建立健全專項資金績效評價體系，結(jié)合立項申報的績效目標，從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面進行績效評價?？冃гu價既要關(guān)注以碩士點申報、創(chuàng)建大學等發(fā)展目標方面的重大進展，又要聚焦經(jīng)費使用規(guī)范性等資金風險方面的有效管控，在“抓機遇謀發(fā)展”的同時要“守底線防風險”，將推動學校穩(wěn)健發(fā)展與堅守風險底線相統(tǒng)一。

七、結(jié)語

本文以J高校創(chuàng)建大學財政專項資金為例，運用層次分析法構(gòu)建財政專項資金績效審計評價指標體系，探索建立財政專項資金績效審計評價機制。全面有效地評價專項資金設(shè)立、分配、使用、管理和成效全過程，兼顧特性與共性、定量與定性、發(fā)展與安全，選取績效評價指標，運用數(shù)學方法客觀計算指標權(quán)重，獲取專項資金使用情況的總體評分及各環(huán)節(jié)評分，聚焦薄弱環(huán)節(jié)，采取針對性改進舉措，提高創(chuàng)大專項資金使用效益，提升學校防范化解重大風險能力，促進學校高質(zhì)量發(fā)展。