安徽省“一河（湖）一策”實施方案修編實踐與探討

王雅倩 汪振寧

一、“一河（湖）一策”方案編制概況

2016年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》的通知，提出“實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題”。2017年9月，水利部印發(fā)《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》，指導(dǎo)各地進行方案編制。安徽省河長辦印發(fā)《省級“一河（湖）一策”實施方案編制大綱（試行）》，組織指導(dǎo)全省進行方案編制，并分別于2017年和2018年完成省級“一河一策”“一湖一策”實施方案編制工作。2020年底，安徽省河長辦開展了省級“一河（湖）一策”實施情況評估工作，并啟動省級河湖“一河（湖）一策”編制工作，要求針對存在問題和未盡事項，結(jié)合新形勢新要求，科學(xué)合理擬定下階段治理的目標(biāo)、任務(wù)和措施。

二、“一河（湖）一策”方案修編思路

“一河（湖）一策”方案修編總體思路是在充分客觀摸清現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢新要求，系統(tǒng)梳理河湖存在的問題和差距，形成問題清單；以問題為導(dǎo)向，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃和方案，確定河湖管理保護目標(biāo)，形成容易獲取、計算簡便、便于評估應(yīng)用的目標(biāo)清單；根據(jù)河湖管理保護目標(biāo)要求和差距，明確河湖治理保護的主要任務(wù)，制定具有針對性、可操作性的治理與保護措施，明確落實各項措施的責(zé)任主體，形成任務(wù)與措施清單。

三、天河湖“一河（湖）一策”方案修編

（一）基本情況

1.天河湖概況

天河為淮河中游右岸一級支流，發(fā)源于滁州市鳳陽縣猴洼，流經(jīng)滁州鳳陽縣，蚌埠禹會區(qū)、高新區(qū)，上游河道多呈澗溝，下游地勢低洼水面漸寬形成天河湖。天河穿湖而過，由天河閘控制匯入淮河，另有入湖支流劉府河。天河湖南北長約13～16 千米，東西寬600～1000 米，正常蓄水位17.5 米，相應(yīng)水面面積21.0 平方千米。天河湖是蚌埠市城市應(yīng)急備用水源地，是湖區(qū)周邊農(nóng)業(yè)灌溉及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)飲用水主要水源，也是區(qū)域重要的生態(tài)屏障。

2.河湖管護現(xiàn)狀

在組織體系方面，在天河湖設(shè)立省級湖長1 名，市、縣、鄉(xiāng)、村四級河湖長23 名，天河、劉府河等主要入湖河流設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級河長共13 名。在水域岸線管理保護方面，在天河湖82.90 千米環(huán)湖岸線共劃分岸線功能區(qū)3 類21 段，其中保護區(qū)3 段，保留區(qū)11段，控制利用區(qū)7段，現(xiàn)狀利用長4.13千米，開發(fā)利用率為4.98%。在水資源保護和水污染防治方面，多年平均水資源總量1.09 億立方米，現(xiàn)有取水口24 處，無入湖排污口，污染源主要來自農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)生活污染等。在水環(huán)境綜合整治方面，2018—2020年，湖區(qū)水質(zhì)總體為Ⅳ類，部分月份水質(zhì)較差，總磷、總氮等指標(biāo)超標(biāo)。在生態(tài)治理與修復(fù)方面，入湖支流均無控制性工程，河湖水系連通性整體良好，天然濕地面積6.6 平方千米。

（二）存在的主要問題和不足

結(jié)合天河湖湖長制實施、水利部和省級河湖長制暗訪等發(fā)現(xiàn)的問題，圍繞實施湖長制各項任務(wù)，梳理分析影響天河湖健康的突出問題。組織體系建設(shè)方面，小微水體管護機制不夠健全，履職盡責(zé)仍需強化。水域岸線管理保護方面，侵占水面、違規(guī)建房、養(yǎng)殖等“四亂”現(xiàn)象依然存在。水資源保護和水污染防治方面，水資源配置需進一步統(tǒng)籌，用水效率有待進一步提高，水源地水質(zhì)水量安全保障存在隱患；城鎮(zhèn)污水處理能力不足，農(nóng)業(yè)面源污染防治力度仍需加大。水環(huán)境綜合整治方面，湖區(qū)及支流水質(zhì)穩(wěn)定達標(biāo)形勢嚴峻，農(nóng)村生活污水集中處理能力不足，黑臭水體整治力度尚需進一步加大。生態(tài)治理與修復(fù)方面，濕地植被受到一定破壞，湖區(qū)生物多樣性保護面臨壓力，流域水土流失分布廣泛。執(zhí)法監(jiān)管機制方面，執(zhí)法監(jiān)管機制不完善、能力有待加強等。

（三）管理保護目標(biāo)和控制性指標(biāo)

通過實施“一湖一策”，至實施周期末，河湖長制組織體系更加完善、機制更加健全；岸線功能分區(qū)嚴格管控，沿湖岸線資源合理利用、有效保護；水資源配置更加優(yōu)化，用水效率持續(xù)提高，城鎮(zhèn)飲用水源安全得到有效保障；入湖主要水污染物排放總量削減明顯，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效防治；湖泊水環(huán)境持續(xù)改善，入湖支流水環(huán)境得到全面治理；生態(tài)水位保障能力有效提高，生物多樣性有效保護，湖泊生態(tài)環(huán)境明顯提升；執(zhí)法機制更加完善，執(zhí)法監(jiān)管能力全面提升。

依據(jù)天河湖現(xiàn)狀，結(jié)合水利部“一河一策”編制指南，制定天河湖控制性指標(biāo)表。詳見表1。

表1 安徽省天河湖“一湖一策”主要控制性指標(biāo)表

（四）管理保護任務(wù)及措施

根據(jù)天河湖管理保護總體目標(biāo)和任務(wù)要求，按照已出臺的各類政策文件、有關(guān)行業(yè)規(guī)劃與方案，結(jié)合各有關(guān)市及縣的相關(guān)規(guī)劃，對任務(wù)進行了細化，對重點措施進行了梳理，制定了任務(wù)措施和責(zé)任清單。

在組織體系建設(shè)方面，持續(xù)完善聯(lián)合河湖長制、“河湖長制+”、日常巡查管護、社會監(jiān)督和公眾參與等工作機制；強化河長湖長管護責(zé)任落實，推進河湖長制責(zé)任體系向流域小微水體延伸。在水域岸線管理保護方面，嚴格水域岸線空間管控，禁止不符合河湖功能定位的涉湖開發(fā)活動；持續(xù)開展“清河清湖”專項行動，實現(xiàn)河湖問題動態(tài)清零。在水資源保護和水污染防治方面，嚴格用水總量控制，加強取用水管理，實施水量統(tǒng)一調(diào)度；加大節(jié)水能力建設(shè)，推進節(jié)水型社會建設(shè)；提升飲用水安全保障，強化水源地水量保障；加大重點行業(yè)污染防治，加快生活污水處理廠及配套管網(wǎng)建設(shè)；推進化肥農(nóng)藥減量增效、畜禽糞污和秸稈資源化利用，控制農(nóng)業(yè)面源污染。在水環(huán)境綜合整治方面，實施湖泊清淤，遏制湖泊水體富營養(yǎng)化；以湖區(qū)和污染較大的劉府河為重點，深入排查污染源，開展綜合治理；建設(shè)完善農(nóng)村污水處理設(shè)施，提高管網(wǎng)覆蓋率。在生態(tài)治理與修復(fù)方面，加大自然濕地修復(fù)力度，逐步恢復(fù)濕地生態(tài)功能；全面退出人工養(yǎng)殖，科學(xué)實施增殖放流，提高水生生物多樣性和水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；加強上游小流域水土流失綜合治理。在執(zhí)法監(jiān)管機制方面，健全跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控機制，強化部門聯(lián)合執(zhí)法，深化行政執(zhí)法與刑事司法銜接；推進執(zhí)法監(jiān)管信息化、智能化，加強執(zhí)法能力、隊伍建設(shè)。

四、經(jīng)驗梳理

通過天河湖省級“一河（湖）一策”修編，編制過程中遇到了許多共性問題，并根據(jù)河湖特點形成了一些經(jīng)驗做法。

（1）在組織第一輪“一河（湖）一策”編制時，河湖基礎(chǔ)情況經(jīng)過充分調(diào)查和論證，可靠性、準(zhǔn)確性較高，修編時應(yīng)予延續(xù)，并結(jié)合有關(guān)規(guī)劃，加強橫縱向比對，確保河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一準(zhǔn)確無誤。

（2）在梳理已有規(guī)劃和方案確定的相關(guān)成果內(nèi)容基礎(chǔ)上，開展河湖調(diào)查，重點調(diào)查河湖管理范圍內(nèi)違法違規(guī)問題、主要水污染源及成因等，為梳理問題提供依據(jù)和支撐。在編制過程中，對于難以掌握或變化較大的情況，及時開展補充調(diào)查。

（3）明確以河湖管理范圍為省級湖長管控范圍，治理任務(wù)措施適當(dāng)延伸到流域和面上，突出以河保湖、以支保干。原則上，現(xiàn)狀基準(zhǔn)年為2020年，難以獲取的采用接近年份的數(shù)據(jù)，方案實施周期為2021—2023年。

（4）問題清單、目標(biāo)與指標(biāo)清單、措施與責(zé)任清單的制定，既要符合新形勢新要求，也要各個清單有針對、清單之間有對應(yīng)。問題清單要在梳理新出現(xiàn)問題和未盡事項的基礎(chǔ)上，補充查找河湖管理保護上的不足和差距；目標(biāo)與指標(biāo)清單要以保障河湖水質(zhì)和水量為根本，推敲指標(biāo)設(shè)置的合理性，慎重增減有關(guān)指標(biāo)；措施與責(zé)任清單要充分吸納已有規(guī)劃和方案確定的相關(guān)成果內(nèi)容，結(jié)合實際提出有針對性、可操作性的對策措施，并明確措施實施的計劃和落實措施的責(zé)任主體。

五、結(jié)語

全面實施河湖長制五年來，從最初的建章立制、責(zé)任到人、搭建四梁八柱，到重拳治亂、清存量遏增量、改善河湖面貌，再到全面強化、標(biāo)本兼治、打造幸福河湖，更加凸顯實施“一河一策”的重要意義，也對“一河一策”修編提出了更高要求。方案修編在第一輪“一河一策”基礎(chǔ)上，以持續(xù)改善河湖面貌、加快打造健康美麗幸福河湖為主要思路，全面梳理問題和不足，合理設(shè)置目標(biāo)指標(biāo)，因地制宜、因河施策；同時，要引導(dǎo)群眾參與、監(jiān)督河湖管理保護，在全社會形成河湖管理保護的合力，促進河湖生態(tài)環(huán)境“共建共享共管”的良好局面，增強人民群眾的獲得感、幸福感、滿足感■