“縣城”為何成了城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體？

推進縣城建設(shè)對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》于近日發(fā)布。《意見》指出，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。

根據(jù)《意見》提出的指導(dǎo)思想，要堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

怎么理解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化？大城市和縣城在城鎮(zhèn)化進程中將分別扮演怎樣的角色？《意見》對未來中國縣城發(fā)展又會有哪些影響？

對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人在接受記者采訪時表示：推進縣城建設(shè)對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。其意義主要體現(xiàn)在以下四方面：

第一，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。推進縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

第二，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。推進縣城建設(shè)，有利于適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，有利于輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，有利于強化縣城與鄰近城市的銜接配合。

第三，縣城建設(shè)是擴大內(nèi)需的重要引擎?，F(xiàn)階段縣城投資消費與城市差距很大，人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的二分之一左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的三分之二左右。推進縣城建設(shè)，有利于開拓新的投資消費空間。

第四，縣城建設(shè)是人民美好生活的重要保障。完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位。健全市政公用設(shè)施，有利于夯實縣城運行基礎(chǔ)支撐。健全公共服務(wù)設(shè)施，有利于增進縣城民生福祉。完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，有利于提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。

中國政法大學(xué)城市發(fā)展與治理研究院縣城新型城鎮(zhèn)化研究團隊則表示：《意見》的出臺，是對中國城鎮(zhèn)化道路長期以來不同戰(zhàn)略方向之爭的再次破題。

我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已達到64.72%，但戶籍人口的城鎮(zhèn)化率僅在46%左右，兩者之間差距較大，新時期繼續(xù)推進以人為核心的城鎮(zhèn)化面臨方向選擇問題，如何縮小數(shù)2億多常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距問題？是優(yōu)先發(fā)展大城市還是特色小鎮(zhèn)？是鼓勵人口向城市群、都市圈、地級市轉(zhuǎn)移還是向離鄉(xiāng)土較近的縣城轉(zhuǎn)移，這是新時代的老問題。在有些方向的探索無法繼續(xù)的情況下，選擇重心的轉(zhuǎn)換是必然的。

縣城將怎么建？

《意見》首次將全國縣城進行功能定位，按照不同特點分成五個類別，確定不同發(fā)展路徑，包括：

加快發(fā)展大城市周邊縣城;積極培育專業(yè)功能縣城;合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城;有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城;引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

縣城建設(shè)將重點推進哪些工作？

國家發(fā)展改革委有關(guān)負責(zé)人表示，不少縣城的產(chǎn)業(yè)平臺功能比較薄弱、配套設(shè)施不健全，升高了企業(yè)生產(chǎn)成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優(yōu)勢。

推進縣城建設(shè)，下一步要增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，突出特色、錯位發(fā)展，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

同時要提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，引導(dǎo)縣域產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展;健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地;完善消費基礎(chǔ)設(shè)施，強化職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工特別是困難農(nóng)民工的技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力。

此外，下一步還要推進縣城市政公用設(shè)施提檔升級，完善市政交通設(shè)施，暢通對外連接通道，推進數(shù)字化改造等，來提升縣城的承載力和吸引力。

大中小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村是一個體系

在上海交通大學(xué)特聘教授陸銘看來，中國今天的區(qū)域經(jīng)濟已進入到一個階段，即在城市群內(nèi)部的大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，已經(jīng)成為一個體系，這個階段的到來實際上還是因為區(qū)域經(jīng)濟一體化的程度在不斷提高，而這本身又是以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的集聚和規(guī)模效應(yīng)為前提的。具體而言，中國今天的經(jīng)濟，不同的城市之間，功能是互補的。大城市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)開始逐漸以服務(wù)經(jīng)濟為主，包括為制造業(yè)賦能的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，包括消費服務(wù)業(yè)，如會展、演藝、文化等容易在人口密度高的大城市發(fā)展起來的行業(yè)。

小城市和縣城，分成兩種，一種是在大城市周圍的縣城，與中心城市的功能互補，有一些承擔(dān)制造業(yè)的功能，跟大城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配合，還有一些承擔(dān)著居住、休閑旅游度假功能，都是與核心大城市緊密連接的，那的確需要加強相關(guān)功能的提升。另外一種，在地理位置上遠離大城市，有的周圍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，承擔(dān)連接農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化大中城市的功能，如農(nóng)產(chǎn)品的加工、銷售及為農(nóng)業(yè)所提供的服務(wù)業(yè)等，有的承擔(dān)旅游的節(jié)點功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服務(wù)業(yè)等，還有一些縣城有較好的資源，如森林、礦產(chǎn)，那么也可以做資源型的產(chǎn)業(yè)。還有一些邊境地區(qū)的縣城，承擔(dān)國防安全的功能，以及人口稀少地區(qū)的縣城，承擔(dān)生態(tài)安全的功能。

大中小城市和小城鎮(zhèn)、農(nóng)村，實際上是一個體系，不同的縣城，由于位置不同，功能也會不同。《意見》將縣城按照不同特點分成五個類別，并分類提出未來發(fā)展的方向，應(yīng)該說理念非常先進。

他認為，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于推進共同富裕。縣域經(jīng)濟的發(fā)展實際上就需要順應(yīng)不同人群提高自己收入和就業(yè)空間的需求，實現(xiàn)共同富裕。有些縣城能夠融入大城市為核心的都市圈的發(fā)展，共享經(jīng)濟發(fā)展的機會，而且為流動人口創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，而對于相對偏遠的地區(qū)，也有自己經(jīng)濟發(fā)展的空間，找到符合自己比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，也可以在特定產(chǎn)業(yè)中創(chuàng)造一些就業(yè)機會，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。發(fā)展條件較差的邊遠地區(qū)的縣城，還要通過財政轉(zhuǎn)移支付，來提供更好的公共服務(wù)，如此也能實現(xiàn)留守人群的共同富裕。

不過，現(xiàn)在也存在一些認識上的誤區(qū)，認為這份文件是要搞小城鎮(zhèn)發(fā)展，壯大縣域經(jīng)濟，與已經(jīng)出現(xiàn)的大城市和大城市發(fā)展為都市圈的趨勢背道而馳。

在陸銘看來，要避免傳統(tǒng)上的一些思維誤區(qū)，要深刻理解中國今天經(jīng)濟和人口的空間大變局，而不是中央發(fā)布關(guān)于縣域經(jīng)濟的文件，就認為未來中國不發(fā)展大城市，又回去發(fā)展小縣城了?，F(xiàn)在關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和城市化的路徑，決策層已經(jīng)有全新的科學(xué)的認識。因此，一定要區(qū)分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑。每一種類型的縣城都能夠發(fā)展得更加健康、可持續(xù)，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機會，大家共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。

（本刊編輯綜合整理）