基于某縣級市委黨校視角下的縣級直屬事業(yè)單位內(nèi)部控制體系研究

孟繁榮

引言

2016年以來，某黨校響應(yīng)財政部門加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的要求，結(jié)合單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動實際，通過完善單位組織架構(gòu)，梳理流程、識別風(fēng)險點(diǎn)，制定修訂有關(guān)內(nèi)部控制制度、督促執(zhí)行并進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督、開展內(nèi)部控制自我評價，內(nèi)控體系建設(shè)取得突破。

一、某黨校背景介紹及內(nèi)控工作開展情況

1.單位背景

某黨校是某市委直屬公益一類事業(yè)單位，現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)8個，人員編制41名。單位主要職責(zé)是開展黨員、干部培訓(xùn)，進(jìn)行社科研究，宣傳黨的理論、路線、方針政策，為黨委、政府提供咨政服務(wù)。

2.單位內(nèi)控工作開展情況

（1）評估內(nèi)控建設(shè)環(huán)境。內(nèi)部控制，簡而言之是組織通過制定一系列制度和措施、執(zhí)行某些特定程序，以達(dá)到特定的控制目標(biāo)，進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行合理管控的活動。從內(nèi)部環(huán)境看，某黨校在內(nèi)控制度建設(shè)之前在各領(lǐng)域分散存在有關(guān)業(yè)務(wù)管理制度，制度的系統(tǒng)性不強(qiáng)；設(shè)權(quán)、授權(quán)、行權(quán)的制度體系未完全建立；崗位責(zé)任制不明確；不相容崗位相分離制度僅在會計、出納崗位一定程度地實行，更未建立定期輪崗機(jī)制；單位全員總體看內(nèi)控意識較為缺乏，內(nèi)控知識貧乏。從外部環(huán)境說，財政部門持續(xù)加大內(nèi)控體系建設(shè)宣傳、發(fā)動、指導(dǎo)力度；紀(jì)檢監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督部門亦要求各單位建立起行之有效的內(nèi)部控制體系。

（2）建立適應(yīng)內(nèi)控工作要求和單位實際的組織架構(gòu)和工作機(jī)制。某黨校通過制定內(nèi)控工作方案，成立由單位主要負(fù)責(zé)同志任組長，各校務(wù)委員會委員任組員的內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組?？倓?wù)處主任兼任內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)內(nèi)部控制工作小組，各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人作為內(nèi)控工作小組成員，參與全校內(nèi)控體系建設(shè)工作。某黨校在成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組的基礎(chǔ)上，注重發(fā)揮內(nèi)部職能處室的職能作用，完善業(yè)務(wù)歸口管理制度。完善“三重一大”事項決策機(jī)制，提高會議紀(jì)要的記錄完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性，確保流轉(zhuǎn)和保存的安全性。適時召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議，積極研判內(nèi)控環(huán)境新變化。開展內(nèi)控知識培訓(xùn)和講座，提高教職工內(nèi)控意識，將內(nèi)部控制風(fēng)險控制理念培育轉(zhuǎn)化為教職工的行動自覺。完善部門和崗位責(zé)任制，建立不相容崗位清單，梳理單位層面主要制度、工作流程，確保內(nèi)控工作在單位層面得以順利推行。

（3）組織風(fēng)險評估，提出風(fēng)險應(yīng)對策略，加強(qiáng)風(fēng)險控制。某黨校明確由內(nèi)控牽頭部門辦公室負(fù)責(zé)內(nèi)部風(fēng)險評估小組的組建工作，風(fēng)險評估小組由財務(wù)、資產(chǎn)管理、政府采購、基本建設(shè)等部門工作人員組成，在對六大領(lǐng)域業(yè)務(wù)流程梳理的基礎(chǔ)上找出內(nèi)控風(fēng)險點(diǎn)，剖析風(fēng)險存在的原因，對風(fēng)險采用定性與定量相結(jié)合分析方法，進(jìn)行可能性與影響度的雙重測度，根據(jù)分析結(jié)果和風(fēng)險承受能力形成風(fēng)險識別矩陣，選擇適宜的風(fēng)險應(yīng)對策略。綜合運(yùn)用組織控制和工作機(jī)制（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）控制，采取崗位分離、授權(quán)審批、預(yù)算控制、歸口管理、單據(jù)控制、會計控制等多種方法實現(xiàn)風(fēng)險控制。

（4）梳理業(yè)務(wù)層面重點(diǎn)領(lǐng)域制度和工作流程，形成內(nèi)控手冊。在六大領(lǐng)域制度建設(shè)方面，某黨校對照內(nèi)控要求，對原有制度進(jìn)行修訂完善。在新制度制定過程中，將內(nèi)控要求融入制度條款，實現(xiàn)了制度本質(zhì)內(nèi)控化的新亮點(diǎn)。某黨校還分別確定了內(nèi)控六大業(yè)務(wù)領(lǐng)域各自的業(yè)務(wù)范圍、控制目標(biāo)、崗位設(shè)置、不相容崗位、流程說明、流程圖、流程控制要素及控制要求，并將它們以《某黨校內(nèi)部控制手冊》的形式固定下來，并隨內(nèi)控環(huán)境變化而修訂。

（5）強(qiáng)化內(nèi)控自評報告編制和報告應(yīng)用。某黨校內(nèi)部控制建設(shè)工作的情況以支撐材料為基礎(chǔ)，編制內(nèi)部控制報告，經(jīng)審批后報送。某黨校在此基礎(chǔ)上還更加注重內(nèi)控報告的分析反饋作用。針對單位內(nèi)部個別崗位和人員不重視內(nèi)控，某些領(lǐng)域內(nèi)控制度不健全等問題，深入開展內(nèi)控宣傳，完善規(guī)章制度，增強(qiáng)內(nèi)控報告應(yīng)用效果。

二、某黨校內(nèi)控體系建設(shè)需要完善的方面

1.單位內(nèi)部控制治理環(huán)境的建設(shè)水平需要逐步提高

單位的內(nèi)部控制治理環(huán)境的改善是持續(xù)性工作，任何試圖一勞永逸、一蹴而就解決所有內(nèi)控治理環(huán)境問題的想法與做法均無法實現(xiàn)。某黨校雖然建立了集體議事決策機(jī)制，但是受現(xiàn)行一把手負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制影響，單位一把手的權(quán)利過于集中，分管業(yè)務(wù)的副職意見也往往以單位一把手的意志為轉(zhuǎn)移；另一方面，單位一把手大多了解內(nèi)控建設(shè)，但是對其重要性的認(rèn)識不足，亦不希望內(nèi)控體系過多干預(yù)行政權(quán)力運(yùn)行。此外，單位內(nèi)部各職能部門和工作人員對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識水平各有不同?？陀^地講，內(nèi)部控制很多情況下增加了工作程序，增添了許多額外的工作量，這必然導(dǎo)致一部分工作人員產(chǎn)生抵觸情緒，具體表現(xiàn)為內(nèi)控牽頭部門很重視、業(yè)務(wù)歸口部門熱情不高，甚至部分人員消極應(yīng)付。這些成為制約內(nèi)控建設(shè)成果和內(nèi)控實施有效性的重要因素。

2.內(nèi)控體系建設(shè)與單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動結(jié)合不夠緊密，造成“水土不服”

目前，各級財政部門推動內(nèi)控工作的通常做法是“典型案例+以評促建”。典型案例雖然具有一定代表性，但是各縣級直屬事業(yè)單位因主要業(yè)務(wù)、編制性質(zhì)、單位文化、人員的構(gòu)成、年齡結(jié)構(gòu)和知識構(gòu)成、領(lǐng)導(dǎo)人員等因素導(dǎo)致各單位內(nèi)部控制體系建設(shè)又不能完全一致。但是現(xiàn)實工作中，由于基層單位人員緊張，內(nèi)控知識的匱乏，許多單位常常習(xí)慣于生搬硬套典型案例經(jīng)驗，與自身經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動結(jié)合反倒并不十分緊密。以某黨校為例，目前的內(nèi)控體系建設(shè)雖然基本涵蓋主要經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，但各領(lǐng)域內(nèi)的制度建設(shè)、流程梳理、風(fēng)險評估與控制和自身單位的結(jié)合相對偏少，一般性要求多，單位契合度不高，導(dǎo)致有關(guān)制度、規(guī)范及流程要求的現(xiàn)實指導(dǎo)性不強(qiáng)，造成單位內(nèi)控體系的“水土不服”。

3.內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制有待形成

從內(nèi)部看，某黨校作為基層事業(yè)單位，受制于單位規(guī)模、人員編制等因素，無法建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，單位內(nèi)部無法對內(nèi)控工作進(jìn)行有效監(jiān)督；從外部看，巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督結(jié)果與單位內(nèi)部控制建設(shè)聯(lián)動機(jī)制并未建立，單位自身也因經(jīng)費(fèi)緊張等因素沒有聘請社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行單位內(nèi)控監(jiān)督的動力，內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制有待形成。

4.以信息化系統(tǒng)為支撐，內(nèi)部控制水平的能力需要不斷提升

目前內(nèi)部控制各主要業(yè)務(wù)活動均有自身獨(dú)立的信息化系統(tǒng)，這些分頭建設(shè)的信息化系統(tǒng)足以滿足各自領(lǐng)域使用需求，但是在大數(shù)據(jù)時代，逐漸形成了不兼容的信息孤島，給內(nèi)部控制工作整體推進(jìn)帶來了極大的不便。這表現(xiàn)在一方面加大了工作人員在不同系統(tǒng)間切換使用的工作量制約工作效率提升，另一方面也無助于建立環(huán)環(huán)相扣、正向可控，逆向可溯，形成全生命周期閉環(huán)管理的信息化系統(tǒng)。因此，有必要整合現(xiàn)有財政業(yè)務(wù)一體化、資產(chǎn)管理、政府采購等信息化系統(tǒng)，為實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化水平的融合提升提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。

5.內(nèi)部控制自評報告編制工作流于形式，自評結(jié)果應(yīng)用不足

內(nèi)控自評報告編制本來是財政部門“以評促建”方式推動各單位進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)重要方式。但是，長期以來單位內(nèi)控自評報告編制存在兩種不良傾向。一是部分單位平時內(nèi)控工作抓得不緊、不實，編報報告時臨時抱佛腳，內(nèi)部控制自評工作流于形式，滿足于“評了即可”應(yīng)付了事。二是部分單位為追求較好的內(nèi)控運(yùn)行總體評價結(jié)果，組織虛假材料“為了報告而自評”掩蓋管理漏洞，制造虛假政績。這些問題的產(chǎn)生一方面暴露了部分單位對于內(nèi)部控制工作的認(rèn)識不到位，另一方面也反映了一些單位人少事多，工作人員本領(lǐng)不高，能力不足，還與部分單位領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立科學(xué)的政績觀有很大關(guān)系。內(nèi)控自評報告的流于形式直接導(dǎo)致了單位內(nèi)控工作水平年復(fù)一年原地打轉(zhuǎn)，止步不前。

6.內(nèi)部控制人才匱乏制約內(nèi)部控制工作走細(xì)走實

單位財務(wù)人員被認(rèn)為單位內(nèi)部掌握政策較準(zhǔn)確的專業(yè)人員，因而財務(wù)部門常常又被指定為內(nèi)控工作牽頭部門。在目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的現(xiàn)實情境中，牽頭部門往往是負(fù)責(zé)部門，牽頭人員就是負(fù)責(zé)人員。而現(xiàn)實情況是即便是財務(wù)人員，面對內(nèi)部控制六大領(lǐng)域眾多的制度、規(guī)定仍然常常感覺心有余而力不足，而其他部門人員多以“不懂”、“學(xué)不進(jìn)去”、“年齡大了”為由拒絕主動參與內(nèi)控工作。這些因素共同導(dǎo)致了單位內(nèi)部控制人才匱乏，對于上級安排的內(nèi)控建設(shè)任務(wù)只能疲于應(yīng)付。

三、某黨校內(nèi)控體系建設(shè)存在不足的因應(yīng)策略

1.以單位內(nèi)控文化治理為抓手，營造良好內(nèi)控治理環(huán)境

加大內(nèi)控建設(shè)的宣講力度，提高全員參與意識，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控意識。著力于提高領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)控意識要注意將內(nèi)控建設(shè)與依法治國、黨風(fēng)廉政建設(shè)和預(yù)防腐敗斗爭相結(jié)合，注意運(yùn)用廉政案件、審計案例中因內(nèi)控缺失造成的不良影響中汲取教訓(xùn)；單位每一位員工都會參與到經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)之中，內(nèi)部控制體系建設(shè)的全面性也要求提高全員內(nèi)控參與度，要注意破處“與我無關(guān)”的錯誤觀念，注意將內(nèi)控文化與每名工作人員的日常工作業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)起來，用內(nèi)控文化滋養(yǎng)工作人員的內(nèi)控意識，形成良好內(nèi)控環(huán)境。

2.內(nèi)控制度建設(shè)必須堅持理論領(lǐng)先與運(yùn)轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一

縣級直屬事業(yè)單位一般規(guī)模小、人員少、業(yè)務(wù)較為簡單，并不具備大型事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的資源和條件，不能刻意照搬照抄上級經(jīng)驗。內(nèi)控的目標(biāo)是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，把風(fēng)險降低到合理水平。將內(nèi)控的思想柔性融匯到單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)，對涉及的各部門、各崗位卡實崗位和部門責(zé)任制。對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按照“三權(quán)分離”（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）的原則，結(jié)合單位實際情況，形成標(biāo)準(zhǔn)化流程，為內(nèi)控目標(biāo)實現(xiàn)提供可能。不顧單位實際的制度建設(shè)，缺乏制度的指導(dǎo)性和規(guī)范性作用，只能成為“迎檢中的制度”和“掛在墻上的規(guī)章”。

3.積極探索建立審計中介機(jī)構(gòu)、巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督對單位內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制

縣直事業(yè)單位可以通過向會計師事務(wù)所、管理咨詢等社會中介機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的方式開展單位內(nèi)控診斷式檢查，指導(dǎo)單位開展內(nèi)控工作；還可以加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、財政機(jī)關(guān)的單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)交流，積極關(guān)注上述機(jī)關(guān)的在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對內(nèi)控工作的關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)而有針對性地改進(jìn)內(nèi)控工作。同時還要重視上述機(jī)關(guān)在巡視巡察整改、國家審計、財政監(jiān)督等關(guān)于單位內(nèi)部控制的監(jiān)督作用，提高巡視巡察、國家審計、財政監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)用，以求通過多元化治理、多維度視角不斷提高內(nèi)部控制工作水平。

4.充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，提高內(nèi)部控制信息化水平

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用推廣為內(nèi)部控制信息化水平提升創(chuàng)造了新機(jī)遇。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)重構(gòu)了過去“基本支出+項目支出”的預(yù)算編制體系?？h級直屬事業(yè)單位預(yù)算管理一體化系統(tǒng)目前已經(jīng)開通基礎(chǔ)信息管理、項目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行模塊，未來將整合預(yù)資產(chǎn)管理、政府采購等信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)預(yù)算管理的一次深刻的變革。充分利用好預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的“規(guī)則+技術(shù)” 的優(yōu)勢，可以很大程度上克服單位因規(guī)格、人員不足等因素導(dǎo)致的內(nèi)控建設(shè)體系制度執(zhí)行力不足，約束力缺失的問題，對于提升內(nèi)部控制工作信息化水平具有強(qiáng)烈的促進(jìn)作用。

5.堅持客觀、理性、全面的原則，認(rèn)真做好內(nèi)部控制自評報告編制

首先，單位主要負(fù)責(zé)同志對內(nèi)控自評報告應(yīng)有理性認(rèn)識，內(nèi)控報告是客觀反映單位內(nèi)控體系建設(shè)情況，衡量單位內(nèi)部控制體系有效性的重要依據(jù)，必須保持客觀；其次，單位內(nèi)控報告編制人員要堅持獨(dú)立的立場，綜合運(yùn)用內(nèi)控理論，秉持內(nèi)控工作人員客觀負(fù)責(zé)的敬業(yè)精神，杜絕敷衍了事，真正把單位內(nèi)控建設(shè)中取得的真實成績和存在的現(xiàn)實問題原原本本地反映出來，真正發(fā)揮內(nèi)控自評報告的以評促建的功能，力求實現(xiàn)單位內(nèi)控水平真正的逐年提升。發(fā)揮好內(nèi)部控制自評報告對單位內(nèi)控工作改善的指導(dǎo)作用，把內(nèi)控自評報告真正用起來，形成“運(yùn)轉(zhuǎn)—評價—改進(jìn)—運(yùn)轉(zhuǎn)”循環(huán)向前的內(nèi)控體系完善機(jī)制，真正助力內(nèi)控體系建設(shè)。

6.注重內(nèi)部控制領(lǐng)域?qū)I(yè)化人才隊伍建設(shè)

縣直事業(yè)單位內(nèi)控人員匱乏是制約單位內(nèi)控管理水平提高的重要因素。合格的內(nèi)控專業(yè)化人才需要兼具資產(chǎn)管理、政府采購、預(yù)算業(yè)務(wù)、合同管理、項目建設(shè)、收支管理等專業(yè)知識?；鶎迂攧?wù)人員作為單位內(nèi)控牽頭人員，或由于缺乏專業(yè)化的培訓(xùn)而知識陳舊，或因為工作繁重而忽視學(xué)習(xí)，抑或缺乏內(nèi)控學(xué)習(xí)的專業(yè)指導(dǎo)而茫然不知所措。這就需要財政部門重視財務(wù)人員的內(nèi)控知識更新工程，定期組織內(nèi)控專業(yè)知識培訓(xùn)；同時，單位要為財務(wù)人員購置專業(yè)學(xué)習(xí)資料，為財務(wù)人員參與內(nèi)控專業(yè)化培訓(xùn)班提供便利。此外，財務(wù)牽頭不等于財務(wù)全包，內(nèi)控體系建設(shè)需要單位全員參與其中，提升全員內(nèi)控意識，還要對重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作人員加強(qiáng)內(nèi)控制度的宣講，形成良好的制度遵從意識，營造良好的內(nèi)控環(huán)境。作為內(nèi)控建設(shè)的主體，各單位也可以采取“請進(jìn)來”、“走出去”的方式，聘請內(nèi)控領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者來單位講課座談，選派內(nèi)控工作骨干去內(nèi)控建設(shè)先進(jìn)單位交流學(xué)習(xí)，為單位內(nèi)控專業(yè)化人才培養(yǎng)提供良好的機(jī)制保障。

結(jié)束語

內(nèi)控體系建設(shè)是動態(tài)完善的過程，既需要各單位有咬定青山不放松的內(nèi)控建設(shè)定力，也要有與時俱進(jìn)的主動謀變的擔(dān)當(dāng)作為。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會方方面面正在發(fā)生快速而深刻的變革，各單位還會面臨許多未曾預(yù)想到的挑戰(zhàn)和問題。各單位的內(nèi)控體系建設(shè)既有共同屬性，也有行業(yè)特征。但是只要堅定信心、上下同欲、實事求是、將制度的一般性規(guī)定和單位具體實際相結(jié)合，勇于擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)，就一定能建成符合內(nèi)控要求、契合單位實際的內(nèi)控體系。