財(cái)務(wù)集中核算模式下如何優(yōu)化內(nèi)部控制方法

陳志堂

引言

隨著我國財(cái)政管理體制改革的深入和完善，為配合財(cái)政部、教育部聯(lián)合頒發(fā)的《中小學(xué)財(cái)務(wù)管理制度》的實(shí)施，依據(jù)省、市、縣財(cái)政部門加強(qiáng)教育類單位財(cái)務(wù)管理工作的意見，我縣于2010年8月成立了教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心，實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算。經(jīng)過十多年的運(yùn)作，對(duì)教育類單位財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制、績效評(píng)價(jià)起到了積極作用，強(qiáng)化了教育主管部門的監(jiān)督職能、提高了教育類單位公共財(cái)政資金的使用效能。但是，在內(nèi)部控制實(shí)施過程中仍然存在內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)控制度不健全、內(nèi)控崗位設(shè)置不合理、預(yù)算管理不到位、財(cái)務(wù)資產(chǎn)脫節(jié)的現(xiàn)象。針對(duì)這些現(xiàn)象，筆者在工作中摸索出了以下優(yōu)化內(nèi)部控制的方法和措施。

一、成立教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心的背景及管理原則

（一）結(jié)算中心成立的背景。隨著我國財(cái)政管理體制改革的深入和完善，為配合財(cái)務(wù)部、教育部聯(lián)合頒發(fā)的《中小學(xué)財(cái)務(wù)管理制度》的實(shí)施，依據(jù)省、市、縣財(cái)政部門加強(qiáng)學(xué)校等教育類單位財(cái)務(wù)管理工作的意見，我縣于2010年8月成立了教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心。

（二）結(jié)算中心的管理原則。結(jié)算中心管理原則是：學(xué)校的預(yù)算管理體制不變，每個(gè)自然年度學(xué)校應(yīng)該單獨(dú)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)（決）算；資金使用權(quán)不變，學(xué)校的各項(xiàng)收入資金的使用權(quán)由學(xué)校決定，保證資金使用的整體性和獨(dú)立性；會(huì)計(jì)主體法律責(zé)任不變，學(xué)校作為獨(dú)立的法人地位不變，校長是學(xué)校經(jīng)濟(jì)第一責(zé)任人，分管財(cái)務(wù)副校長是經(jīng)濟(jì)直接責(zé)任人，對(duì)學(xué)校所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。資金統(tǒng)一管理，分校核算，結(jié)算中心對(duì)納入統(tǒng)一核算的教育類單位實(shí)行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一編制報(bào)表，對(duì)各教育單位的收支進(jìn)行分單位核算。

二、教育財(cái)務(wù)結(jié)算中心對(duì)教育類單位內(nèi)部控制的作用和意義

（一）教育類單位內(nèi)部控制的重要性。1.內(nèi)部控制的概念。內(nèi)部控制最初是基于企業(yè)管理提出來的，最早出現(xiàn)在上世紀(jì)五十年代末，美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)提出將內(nèi)部控制分為會(huì)計(jì)內(nèi)部控制和管理內(nèi)部控制。從此內(nèi)部控制概念開始受到各個(gè)國家的接受并認(rèn)可，并在企事業(yè)單位管理中廣泛應(yīng)用。簡單地說，內(nèi)部控制就是企事業(yè)單位為了實(shí)現(xiàn)單位的工作目標(biāo)，合理保證業(yè)務(wù)活動(dòng)合法合理，保護(hù)資產(chǎn)的安全，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提高單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，采取的單位自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法和手段。2.教育類單位內(nèi)部控制的基礎(chǔ)目標(biāo)。在于合理保證單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法合理性，合理保證單位資產(chǎn)的安全，并且有效為教育教學(xué)活動(dòng)服務(wù)；合理保證單位財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)真實(shí)完整，報(bào)送及時(shí)。有效防范舞弊和預(yù)防腐敗的發(fā)生。最終達(dá)到為全體學(xué)生提供高質(zhì)量的教育教學(xué)服務(wù)，辦人民認(rèn)可、社會(huì)滿意的教育。3.結(jié)算中心對(duì)教育類單位內(nèi)部控制的作用及意義。結(jié)算中心的成立對(duì)教育類單位內(nèi)部控制主要在財(cái)務(wù)報(bào)表的編報(bào)、政府采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理方面起到了促進(jìn)作用。（1）財(cái)務(wù)報(bào)表的編報(bào)。由于結(jié)算中心實(shí)行統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、統(tǒng)一編制報(bào)表，所有納入結(jié)算中心核算教育類單位的資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、預(yù)算收入支出表、財(cái)政撥款預(yù)算收入支出表、預(yù)算支出明細(xì)表均符合內(nèi)部控制報(bào)表管理，數(shù)據(jù)真實(shí)完整、報(bào)送及時(shí)。（2）政府采購和建設(shè)項(xiàng)目。我縣教育類單位在政府采購和建設(shè)項(xiàng)目方面，均能嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》、縣財(cái)政局加強(qiáng)采購管理工作的通知，強(qiáng)化了政府采購預(yù)算編制管理、建立健全采購員制度、規(guī)范了立項(xiàng)申報(bào)辦理手續(xù)；明確了那些屬于規(guī)避政府采購行為，規(guī)范了采購資金核算和管理。總體從政府采購和建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算、審批、執(zhí)行、驗(yàn)收、使用和保管全流程，均符合內(nèi)部控制相互監(jiān)督、互相制衡的要求。（3）合同管理。我縣教育類單位在合同管理方面，均能實(shí)行歸口管理。單位規(guī)模大的成立合同管理部門，單位小的便在財(cái)務(wù)部門下聘請(qǐng)有資質(zhì)的人員（律師事務(wù)所的專業(yè)人員）擔(dān)任合同把關(guān)員或法律顧問。合理保證所簽訂的合同合法合規(guī)，有效防范合同風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

二、當(dāng)前教育單位內(nèi)部控制主要存在問題與原因所在

（一）內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)。部分教育類單位，不管是領(lǐng)導(dǎo)，還是干部、職工，都認(rèn)為有財(cái)務(wù)部門的控制就可以了，不需要搞內(nèi)部控制，并且要涉及教育工作的全過程、由全體員工參與，難免造成費(fèi)時(shí)費(fèi)工。內(nèi)部控制并非可有可無。內(nèi)部控制搞好了，對(duì)單位的安全、工作的效率和教學(xué)的效果都有不可替代的作用。個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)財(cái)務(wù)安全意識(shí)淡薄，教育類單位依然存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如有些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合法合理，單位的資產(chǎn)是否存在流失的現(xiàn)象，所編制報(bào)表是否真實(shí)完整，是否存在有舞弊的行為。以上風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，都會(huì)給單位帶來災(zāi)難性的損失。

案例1：上世紀(jì)九十年代，某縣農(nóng)村小學(xué)，由于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)管理不到位，當(dāng)時(shí)學(xué)校一位中層領(lǐng)導(dǎo)，不慎染上賭博習(xí)性，向?qū)W校出納借現(xiàn)金5000元，結(jié)果這位中層領(lǐng)導(dǎo)無力償還所欠賭債，連夜出逃。學(xué)校無法追回他所借的款項(xiàng)。

（二）內(nèi)控機(jī)制和制度不健全。部分教育類單位未成立內(nèi)部控制的牽頭部門，各部門之間未形成溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從決策、執(zhí)行到監(jiān)督未實(shí)行有效分離，權(quán)責(zé)不對(duì)等，未形成全流程的內(nèi)部控制機(jī)制。部分教育類單位沒有建立健全內(nèi)部控制制度，沒有建立所有不相容崗位分離、授權(quán)審批、資產(chǎn)管理、信息公開等制度。

（三）預(yù)算管理不到位。部分教育類單位沒有樹立全面預(yù)算的理念，預(yù)算編制時(shí)部門之間沒有充分溝通，編制過程時(shí)間短、方法不科學(xué)，項(xiàng)目編制不精細(xì)，甚至預(yù)算內(nèi)外資金相脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算不全面。個(gè)別單位甚至由財(cái)務(wù)部門全部包攬預(yù)算的工作，導(dǎo)致購置資產(chǎn)不適合部門使用，造成極大的浪費(fèi)。預(yù)算執(zhí)行時(shí)沒有按審批的額度和開支范圍嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算調(diào)整沒有嚴(yán)格進(jìn)行報(bào)批，造成單位的收支無計(jì)劃，支出隨意性大，導(dǎo)致無預(yù)算和超預(yù)算支出時(shí)有發(fā)生。決算編制時(shí)填報(bào)的口徑不統(tǒng)一、方法不一致，有的財(cái)務(wù)人員重預(yù)算輕決算，賬表不相符，造成數(shù)據(jù)失真。誤導(dǎo)單位決策部門，從而導(dǎo)致在內(nèi)控的管理上缺乏有效的監(jiān)督。

（四）內(nèi)部制度的崗位設(shè)置不合理。部分教育類單位在崗位設(shè)置方面沒有貫徹不相容崗位要分離的內(nèi)部控制原則。在設(shè)置審批與執(zhí)行崗位、執(zhí)行與審核崗位、執(zhí)行與記錄崗位、保管與使用崗位、保管與記錄崗位沒有完全實(shí)行分離。未能達(dá)到互相牽制、互相監(jiān)督的效果。

案例2：某縣農(nóng)村小學(xué)，由于平日學(xué)校對(duì)資產(chǎn)管理不到位，崗位設(shè)置不合理，資產(chǎn)出借沒有明細(xì)登記，年終也沒有進(jìn)行盤點(diǎn)清查，結(jié)果2019年財(cái)政局組織清產(chǎn)核資的工作中發(fā)現(xiàn)學(xué)校2017年購置的3臺(tái)手提電腦不見了，開始總務(wù)部門以盤虧進(jìn)行資產(chǎn)處置，但是，當(dāng)財(cái)政審批部門再次執(zhí)凝詢問時(shí)，學(xué)校最后核實(shí)發(fā)現(xiàn)這3臺(tái)電腦是本校教師借用后，一直放在家中，假期也沒有上交到學(xué)校。結(jié)果學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及資產(chǎn)管理責(zé)任人受到相應(yīng)的處罰。

（五）財(cái)務(wù)資產(chǎn)脫節(jié)。成立結(jié)算中心后，教育類單位所有資金的收支統(tǒng)一在結(jié)算中心核算，但是單位資產(chǎn)卻分布在單位的不同部門，造成財(cái)務(wù)與資產(chǎn)脫節(jié)，單位增加或處置資產(chǎn)，在建工程驗(yàn)收結(jié)算、交付使用后，沒有及時(shí)報(bào)結(jié)算中心會(huì)計(jì)，均會(huì)造成賬實(shí)不符。

案例3：2020年，某農(nóng)村中心小學(xué)，學(xué)校聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行資產(chǎn)清查，發(fā)現(xiàn)學(xué)校的房屋與構(gòu)筑物賬實(shí)不符，學(xué)校有兩間出租的店面未記入固定資產(chǎn)賬，這兩間店面是九十年代學(xué)校所建。原因是經(jīng)手的人員已經(jīng)退休，有關(guān)資料無法獲取。最后主管部門責(zé)令限期整改，要求學(xué)校組織人員對(duì)店面進(jìn)行評(píng)估后，及時(shí)記入固定資產(chǎn)賬。

（六）宣傳力度不夠。個(gè)別教育類單位，雖然領(lǐng)導(dǎo)樹立了正確的內(nèi)部控制意識(shí)，但是缺乏對(duì)本單位職工的宣傳教育，大部分教職員工都會(huì)認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)會(huì)部門的事，與他們無關(guān)，沒有樹立內(nèi)部控制是需要全過程、全員參與的意識(shí)。造成內(nèi)部控制制度訂立了，但落實(shí)不了，成了擺設(shè)或是難以推進(jìn)。

三、優(yōu)化教育類單位內(nèi)部控制的方法

為了進(jìn)一步優(yōu)化教育類單位的內(nèi)部控制，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；將內(nèi)控的端口前移，建立健全內(nèi)控機(jī)制；依據(jù)內(nèi)控原理，將教育教學(xué)過程中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，筆者建議采取如下的措施和程序。

（一）實(shí)施有效的崗位分離控制。崗位不相容原理是指從制衡的角度出發(fā)，不相容的崗位應(yīng)該由兩人或兩人以上擔(dān)任。對(duì)教育活動(dòng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過程中所涉及不相容的崗位，實(shí)施分離措施，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約的工作機(jī)制。尤其是設(shè)置教育業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵崗位角色，實(shí)施有效的分離機(jī)制，形成相互制約、相互監(jiān)督。比如學(xué)校采購辦理，決策人、經(jīng)辦人、驗(yàn)收審核人和保管都不是同一人，這樣既能有效減少經(jīng)辦人員無意識(shí)犯同樣的錯(cuò)誤，同時(shí)有效減少經(jīng)辦人員有意識(shí)的合伙同謀、共同舞弊的可能性。

（二）實(shí)施授權(quán)與審批控制。授權(quán)與審批控制的方法，按要求訂立常規(guī)授權(quán)與特別授權(quán)的制度，明確崗位辦理的權(quán)限職責(zé)、審批流程和對(duì)應(yīng)責(zé)任。事業(yè)單位應(yīng)該遵循法無授權(quán)不可為的原則，單位所有人不經(jīng)合法授權(quán)，不得行使相應(yīng)的權(quán)力；有授權(quán)的人應(yīng)該在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行事，不得越權(quán)授權(quán)。所有的業(yè)務(wù)未經(jīng)授權(quán)不能執(zhí)行，但是一經(jīng)授權(quán)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能打折扣，敷衍了事。授權(quán)與審批應(yīng)當(dāng)以書面簽字，通過表單的形式傳遞到經(jīng)辦經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的相關(guān)人員，不能以口頭形式授權(quán)。對(duì)于“三重一大”的業(yè)務(wù)，應(yīng)該建立健全班子集體表決才能決策和會(huì)議簽批的制度。任何人不得搞“一言堂”進(jìn)行決策或推翻集體決策的意見。

（三）實(shí)施歸口管理的辦法。歸口管理是指單位按照經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的性質(zhì)和管理類別的要求，結(jié)合教育類單位職能、部門機(jī)構(gòu)的崗位設(shè)置，在形成不相容崗位互相分離的情況下，明確各類別業(yè)務(wù)的歸口管理部門或個(gè)人的內(nèi)控措施。然而，實(shí)行歸口管理應(yīng)該根據(jù)本單位規(guī)模大小的實(shí)際，按照崗位的權(quán)利與責(zé)任對(duì)等的原則，采取由班子會(huì)議決定牽頭部門、牽頭人員或聘請(qǐng)專業(yè)人員的方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理。比如單位的收費(fèi)、資產(chǎn)的管理、合同的訂立、信息系統(tǒng)維護(hù)實(shí)行歸口管理效果好。

（四）實(shí)施有效的預(yù)算控制。1.預(yù)算控制的含義。預(yù)算是單位根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是保障單位教育教學(xué)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和根本依據(jù)。單位要樹立以“預(yù)算管理為主線、資金管控為核心”的預(yù)算管理體系。通過預(yù)算控制，將教育類單位的教育教學(xué)活動(dòng)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各年級(jí)、各科組乃至教師和學(xué)生的具體行動(dòng)目標(biāo)。2.預(yù)算控制的意義所在。預(yù)算是教育類單位教育工作的起點(diǎn)和依據(jù)，是單位開展內(nèi)部控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以說單位的所有業(yè)務(wù)在預(yù)算管理過程中均能體現(xiàn)，因此單位應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束力，從而達(dá)到預(yù)算管理的全流程控制。3.預(yù)算控制方法。（1）預(yù)算的編制管理。預(yù)算編制過程要規(guī)范、科學(xué)、及時(shí)、完整、細(xì)化和準(zhǔn)確。預(yù)算原則“以人為本、統(tǒng)籌兼顧、量入為出、真實(shí)完整、合法合規(guī)”。充分考慮各部門、年級(jí)和科組之間溝通和協(xié)調(diào)，預(yù)計(jì)購買的資產(chǎn)配置要合理、適應(yīng)具體工作。（2）預(yù)算執(zhí)行管理。預(yù)算執(zhí)行主要是認(rèn)真審核經(jīng)費(fèi)支出，要按批復(fù)的額度和開支的范圍，杜絕無預(yù)算和超額支出預(yù)算的行為。遇到非正常情況，需要調(diào)整預(yù)算，應(yīng)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批。預(yù)算執(zhí)行要充分考慮各部門的責(zé)權(quán)利關(guān)系，做到權(quán)責(zé)明確、權(quán)責(zé)相當(dāng)、責(zé)任可控，有效激勵(lì)。（3）決算管理。通過決算才能真實(shí)檢驗(yàn)預(yù)算編制和執(zhí)行過程是否發(fā)揮最大的效益。決算的編報(bào)口徑要符合上級(jí)部門的統(tǒng)一要求，賬表要相符，編報(bào)數(shù)據(jù)要真實(shí)、完整，報(bào)送要及時(shí)。（4）預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理基于評(píng)價(jià)預(yù)算管理的全過程。評(píng)價(jià)預(yù)算編制開始有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行過程有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、有反饋，反饋結(jié)果能充分應(yīng)用。將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置；并將結(jié)果報(bào)同級(jí)財(cái)政部門參考。

（五）實(shí)施資產(chǎn)保護(hù)控制。建立常規(guī)的資產(chǎn)管理制度，明確定期盤點(diǎn)清查的時(shí)間和方法。形成從資產(chǎn)的申請(qǐng)采購、審批執(zhí)行、合同訂立、入庫驗(yàn)收、保管使用、盤點(diǎn)定期、賬實(shí)核對(duì)、報(bào)廢處置等內(nèi)控措施，確保資產(chǎn)從購買到處置全流程安全完整。

（六）實(shí)施會(huì)計(jì)和單據(jù)控制。建立健全內(nèi)控管理制度，健全結(jié)算中心機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高結(jié)算中心會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)能力，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位職責(zé)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算工作。同時(shí)要求財(cái)務(wù)人員提升職業(yè)能力，從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)延伸，充分利用會(huì)計(jì)信息進(jìn)行財(cái)務(wù)分析、預(yù)測，為單位的領(lǐng)導(dǎo)班子作出決策提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息。加強(qiáng)對(duì)收支單據(jù)（原始憑證）的審核，首先要審核單據(jù)的合法、合規(guī)及合理性，然后審核單據(jù)單的手續(xù)完整性，是否有事由、經(jīng)手人、證明人、單位負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人簽字是否齊全，必要的附件是否齊備。相關(guān)工作人員按要求審核、歸檔、保管單據(jù)。

（七）實(shí)施財(cái)務(wù)信息公開控制。財(cái)務(wù)信息公開是指根據(jù)上級(jí)部門的要求，對(duì)單位的財(cái)務(wù)信息，在單位內(nèi)部范圍內(nèi)，按制度規(guī)定的方法和程序?qū)嵭泄_，從而達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的作用。以促進(jìn)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，從而督促各部門主動(dòng)提升工作效率。各教育類單位要制訂內(nèi)部公開制度，并根據(jù)內(nèi)控規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定公開的內(nèi)容、對(duì)象范圍、形式和流程，體現(xiàn)公開主動(dòng)和規(guī)范性。實(shí)行財(cái)務(wù)月報(bào)、年報(bào)定期公開與特殊事項(xiàng)公開相結(jié)合，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督效果，增加管理工作的透明度，全體人員積極參與內(nèi)部控制，達(dá)到單位內(nèi)部制衡有效的目的。

結(jié)束語

進(jìn)入新時(shí)代，我國財(cái)政體制改革不斷地深入和完善，對(duì)財(cái)務(wù)集中核算提出新的要求，同時(shí)對(duì)教育類單位的內(nèi)部控制工作帶來了新挑戰(zhàn)。針對(duì)單位內(nèi)部控制存在的問題，作為新時(shí)代的單位領(lǐng)導(dǎo)人、財(cái)務(wù)工作人員及全體員工，要樹立內(nèi)部控制意識(shí)，不斷優(yōu)化創(chuàng)新內(nèi)部控制方法，重點(diǎn)強(qiáng)化預(yù)算控制管理，穩(wěn)步推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。為教育教學(xué)工作保駕護(hù)航，促進(jìn)教育事業(yè)不斷穩(wěn)步向前發(fā)展。