淺談行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題及對策

陳樂健

一、引言

當前，多數(shù)行政事業(yè)單位不能很好地結合本單位的實際情況進行財務內(nèi)部控制制度建設，更不能有效地執(zhí)行、落實本單位的財務管理內(nèi)部控制制度。為了進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)控管理，嚴格各方面管理內(nèi)部控制，強化制度的“剛性”約束，防范財務風險，本文深入剖析行政事業(yè)單位內(nèi)控的重要性，分析存在的問題及產(chǎn)生的根源，提出相應的整改措施，以期能查找原因、堵塞漏洞，推動各單位建立完善適合本單位情況的內(nèi)部控制管理制度。

二、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的重要性

（一）保障行政事業(yè)單位履行經(jīng)濟責任，推動單位科學發(fā)展。合理的單位內(nèi)部控制制度的建立及有效實施能實現(xiàn)多層面、全方位規(guī)范業(yè)務流程，讓業(yè)務活動有章可循。能扎實推進各行政事業(yè)單位內(nèi)部綜合治理能力，提高單位業(yè)務活動執(zhí)行力。有助于各行政事業(yè)單位認真履行經(jīng)濟職責，貫徹落實各項決策部署，圍繞中心，扎實推進我國現(xiàn)代化建設。

（二）有助于建立運行高效、控制嚴密的資金管理體系。建設適應本單位的內(nèi)部控制制度，能有效約束非法舞弊行為，保障國有資產(chǎn)安全。在內(nèi)部控制制度的約束下，各單位能及時發(fā)現(xiàn)資金管理中的隱患和漏洞，立行立改，有效防范資金管理風險。有效的內(nèi)部控制制度的實施有利于各單位堅持問題導向，推動整改落實，促進各單位建立運行高效、控制嚴密的資金管理內(nèi)部控制長效機制，切實提高各部門的資金風險防控的能力。

（三）保證財務信息真實、合理、合法。精準、有效的業(yè)務活動對應真實、合理的財務信息。一套系統(tǒng)完整且高效運行的財務內(nèi)部控制制度的建立，讓財務監(jiān)管有據(jù)可依，能合理規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部一切日?；顒蛹皹I(yè)務活動事項，凈化內(nèi)控環(huán)境、降低運營成本、提高經(jīng)濟效益、約束鋪張浪費、杜絕奢靡之風，保證財政資金合理、合法、高效使用，讓國有資產(chǎn)發(fā)揮最大效益，讓一切業(yè)務活動變得精準、高效。

（四）推進落實黨風廉政建設主體責任、構建反腐倡廉長效機制。各行政事業(yè)單位對單位內(nèi)部控制制度的全方位理解把控，落實制度執(zhí)行，定期自查自糾，強化督查問責，對檢查出的問題限期整改，能有效落實黨風廉政建設主體責任、構建反腐倡廉長效機制，把權力關進制度的籠子，讓不敢腐、不能腐、不想腐成為現(xiàn)實。

三、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制中存在的主要問題及原因

（一）單位內(nèi)部人員財務內(nèi)控管理意識淡泊，財務標準化業(yè)務流程落實不到位。當前，從基層員工到單位領導班子對內(nèi)控管理的理念沒有很好的掌握。由于各行政事業(yè)單位員工對審批的概念仍停留在付款審批上，沒有事項前置審批的概念，導致行政事業(yè)單位存在沒有事項前置審批，只有付款審批的情況。甚至有些單位存在大額資金支付上黨組會的時間在事項發(fā)生簽訂合同及開票等事宜之后。另外，事項各環(huán)節(jié)審批人員水平參差不齊，風險意識缺失，對前置審批的把控不嚴，甚至是對內(nèi)部控制制度的自我認知不足，未按單位標準流程嚴格執(zhí)行財務風險管控，導致行政事業(yè)單位內(nèi)部財務管控流于形式并未起到實質(zhì)性作用。而對于標準化業(yè)務流程落實不到位所導致的不良后果及經(jīng)濟損失，并沒有相應的問責機制及考核措施，犯錯成本極其低廉，不能引起各職能處室的重視。

（二）資產(chǎn)采購審批不嚴謹，使用人責任意識淡泊，資產(chǎn)管理落實不力。在行政事業(yè)單位中，存在固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)及專用材料等存貨閑置現(xiàn)象。部分閑置專用材料是由于單位為了完成某些項目資金預算執(zhí)行進度而提前采購，甚至是過度采購。最后由于該專用材料使用、更換單位用量有限或產(chǎn)品技術更新，過了專用材料使用保質(zhì)期而永遠成為了積壓品，最終導致了國有資產(chǎn)的流失。軟件等信息技術開發(fā)產(chǎn)品更是因為本單位或上級單位的一個決策變更，而暫停甚至終止了開發(fā)，或已經(jīng)開發(fā)完成，實質(zhì)上卻沒有被投入使用，最終成為了一個擺設。閑置的資產(chǎn)不僅浪費了國家資源，而且擠占了使用空間，使得單位資產(chǎn)利用率降低。資產(chǎn)是維系行政事業(yè)單位正常運行的必要條件，普遍存在的浪費與保管不善的現(xiàn)象，使得事業(yè)單位亟需制定一系列有效的財務內(nèi)部控制制度來進行全方位管控。目前很多行政事業(yè)單位資產(chǎn)的內(nèi)部財務控制制度建立不夠完善；事項審批人員對資產(chǎn)的審批流程把控不嚴；固定資產(chǎn)管理員對自身崗位職責不明確，對資產(chǎn)管理程序理解不夠透徹；財務人員監(jiān)管不利；使用人員保管意識不強，最終導致采購人員沒有嚴格按流程執(zhí)行采購，資產(chǎn)保管不善等問題普遍存在。

（三）預算編制主體模糊，執(zhí)行存在偏差，內(nèi)部考核缺失。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位的預算編制以財務部門為主，業(yè)務部門參與度不高。尤其是項目預算，預算執(zhí)行事前規(guī)劃不夠具體，用款計劃編報的準確性不高。項目預算編制前期工作沒有界定明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預算，也未經(jīng)過充分的研究和論證。這導致預算的前期準備不夠?qū)I(yè)也不夠充分。以上存在的問題導致預算編制存在偏差，繼而致使預算執(zhí)行過程中執(zhí)行不暢，造成了后期預算執(zhí)行存在突擊用款現(xiàn)象。另外，單位內(nèi)部結合預算的績效考核缺失，相應的責任也不明確，責任追蹤不到位。追蹤問效不到位導致因前期預算編制缺陷而帶來的弊端得不到明顯改善，最終預決算偏差較大，預算調(diào)整現(xiàn)象層出不窮。一套完整的內(nèi)部預算管理控制制度及系統(tǒng)的宣傳培訓工作迫在眉睫。

（四）合同訂立、履行、歸檔等環(huán)節(jié)管理不規(guī)范。合同的簽訂是經(jīng)濟活動的先決要件。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位的合同管理不夠規(guī)范，繼而影響到了單位經(jīng)濟活動的最終效益。合同管理的缺陷主要體現(xiàn)在以下七點：一是合同歸口管理部門在設置合同臺賬時未進行合同連續(xù)編號,合同編號存在漏項，與合同有關的文本及履行、變更、解除合同等有關的文件資料未與相應合同統(tǒng)一保管。二是合同簽訂要件不齊全，比如未約定價款或者報酬、（收）付款方式、驗收條款、解決爭議的方式等。三是未按合同要求嚴格執(zhí)行,如未按合同約定的執(zhí)行進度開展業(yè)務活動，未按合同約定的付款方式付款，未按合同約定的補償條款進行相應的補償措施等。四是存在大額支出未簽訂合同,未按制度要求就相應額度的經(jīng)濟活動簽訂合同。五是合同約定內(nèi)容與最終事實不符，如最終得到的服務與原約定內(nèi)容有偏差。六是存在超越權限簽署合同，超出自身簽署權限的合同，合同簽署人未經(jīng)相應的委托手續(xù)，超越權限簽署合同。七是驗收把關不嚴，行政事業(yè)單位普遍存在重預算指標執(zhí)行，輕成果驗收把關的現(xiàn)象。

（五）項目管理不規(guī)范,項目執(zhí)行進度緩慢，成效不明顯。行政事業(yè)單位的項目建設往往具有四個階段：項目定義與決策階段；項目設計與計劃階段；項目實施與控制階段；項目完工與交付階段。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位往往比較重視項目建設的前兩個階段，而對后兩個階段的關注度不高。一旦項目立項，出具了可研報告，有了初步設計最終簽訂合同后，項目后續(xù)的實施管理缺少詳細的施工計劃，沒有進行相應的進度管理與控制，分工也不夠明確。大部分情況下并沒有組織內(nèi)部專門的機構和人員對項目實施的合理性及是否按項目初始設計所確定的內(nèi)容實施進行跟蹤監(jiān)督。項目的進度跟蹤任務往往落到了財務人員的頭上，財務人員根據(jù)資金的使用情況加以統(tǒng)計項目進度顯得非常被動，最終會導致項目的實施進度與合同約定的執(zhí)行進度相差甚遠。而到了年底，為了達到財政資金預算進度的要求，便開始突擊用款，對原先設定的質(zhì)量條款有所松懈，最終使得項目竣工驗收潦草收場，項目成效不明顯。

四、行政事業(yè)單位加強財務內(nèi)部控制的對策建議

（一）增強內(nèi)控管理意識，實現(xiàn)業(yè)務流程標準把控，問責到底?；诋斍靶姓聵I(yè)單位大部分職工對內(nèi)部控制管理的理念沒有很好掌握的事實。一方面，單位要及時組織相關內(nèi)控培訓，包括意識強化類培訓以及內(nèi)控具體流程、體系、方法建設到最后如何具體落實等方面的培訓。從思想層面到技術層面全方位增強全體職工對內(nèi)部控制的認知。另一方面，在原有的內(nèi)部控制制度的基礎上，就內(nèi)控缺失的相關領域進行詳細優(yōu)化，建立起一套完整的內(nèi)部控制制度。并嚴格要求相關監(jiān)管部門提高風險管控意識、責任意識，快速掌握新制度下的監(jiān)管內(nèi)容要點，按單位標準流程嚴格執(zhí)行內(nèi)部風險管控，讓單位內(nèi)部財務管控起到實質(zhì)性作用。同時，行政事業(yè)單位要建立起一套全方位的強效問責機制，對于違反內(nèi)部控制相關制度規(guī)定的事項，應責令相關人員改正；對違反內(nèi)控制度造成嚴重后果的，應對責任單位的主管領導和其他直接責任人嚴肅追究責任。

（二）提高資產(chǎn)保管責任意識,完善監(jiān)管制度，加強日常監(jiān)管。面對行政事業(yè)單位存在的資產(chǎn)管理落實不到位的情況，監(jiān)管能力與自我保管意識的雙重提高能在事前杜絕很多浪費現(xiàn)象。一是鑒于資產(chǎn)使用人員保管意識不強，從源頭上提升使用人的自我責任意識能大大減輕監(jiān)管難度，應當適時地舉辦一些意識宣傳活動，激發(fā)全體職工的集體歸屬感，嚴抓員工自身責任意識，讓職工自覺維護單位權益。二是強化資產(chǎn)管理審批力度，資產(chǎn)管理審批部門按照規(guī)定權限對國有資產(chǎn)配置、對外投資和出租、出借及處置等事項進行審批(審核)或備案。對于資產(chǎn)的配置方面，可以建立各類資產(chǎn)單位用量數(shù)據(jù)庫，便于前置審批取數(shù)參考購買合理性，同時深度考慮資產(chǎn)購置的必要性，衡量其帶來的經(jīng)濟效益，避免資產(chǎn)的積

（三）加強預算各環(huán)節(jié)內(nèi)部控制監(jiān)管。針對目前行政事業(yè)單位存在的預算管理薄弱環(huán)節(jié)，要進一步規(guī)范部門預算編制，嚴肅部門預算執(zhí)行，強化內(nèi)部預算控制監(jiān)管，并建立完善預算管理懲戒機制。首先，行政事業(yè)單位在編制年度預算時，單位內(nèi)部各處室要切實履行績效主體責任，尤其是項目預算，要有明確的項目目標、組織實施計劃和科學合理的項目預算，并經(jīng)過充分的研究和論證做好績效目標設定和審核，強化成本效益分析。同時，要嚴格執(zhí)行按法定程序批復的預算，嚴禁無預算、超預算執(zhí)行，要硬化預算約束。其次，年度預算執(zhí)行過程中調(diào)整性、臨時性等支出，原則上通過部門現(xiàn)有預算調(diào)劑的方式解決，但要做好應有的報批手續(xù)。預算執(zhí)行過程中，發(fā)生項目變更、終止的，必須按照規(guī)定的程序報相關部門審核、批準后再進行預算調(diào)整。在批準調(diào)整項目支出預算前，項目職能主管部門、項目牽頭單位和項目承擔單位不得自行調(diào)整預算。再次，要做好項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控，及時糾偏，堵塞漏洞，對項目實行績效考評制度，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。把考評結果作為以后年度項目審批立項和安排項目支出預算的參考依據(jù)。最后，要建立完善預算管理懲戒機制，根據(jù)績效評價結果，找出背后根源，采取相應獎懲措施。技術層面的問題，可及時督導整改避免問題再發(fā)生。壓、閑置現(xiàn)象；對于資產(chǎn)的對外投資及出租、出借等行為，首先要清晰對外投資和出租、出借的國有資產(chǎn)的權屬。其次要就單位對外投資取得的投資收益和出租、出借取得的租金、利息等全部納入預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理；對于資產(chǎn)的處置行為，要嚴格履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準不得擅自處置。三是設立存貨臺賬，加強存貨出入庫管理。規(guī)范和加強各部門存貨使用管理，提高存貨使用效益，防止存貨流失。四是促進資產(chǎn)系統(tǒng)使用規(guī)范化，全面規(guī)范固定資產(chǎn)出、入庫單填制，如存放地點、使用人、登賬人、經(jīng)辦人等必要信息缺一不可。五是定期清查實物資產(chǎn)，加強固定資產(chǎn)系統(tǒng)維護，保證賬實、賬表、賬賬、賬卡一致。

（四）完善合同內(nèi)控制度，加強合同管理內(nèi)控監(jiān)管。面對現(xiàn)有的合同管理存在的問題，行政事業(yè)單位首先要嚴格按照合同管理內(nèi)控制度實行合同歸口管理。其次要進一步規(guī)范合同管理制度，包括細化明確各類合同的簽署權限及承辦部門；界定訂立合同必要性條件，如經(jīng)濟事項金額大小、經(jīng)濟事項后續(xù)是否存在糾紛的可能性、合同雙方當事人是否存在權利與義務不明需要明確界定、開展合同事項工期是否復雜、是否一次性交易等；落實合同審核職責，負責將合同資料報審查機構審查或根據(jù)需要報相關部門審批；對于那些專業(yè)技術難度較大、法律關系復雜或者對本單位行政管理、業(yè)務開展、生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生重要影響的重大合同，必須經(jīng)由法律、財務、技術等方面的專家進行咨詢把關；規(guī)范合同簽訂內(nèi)容，合同硬性各要件約定明細，缺一不可。再次要嚴格把關合同執(zhí)行進度?？梢越⒑贤芾硇畔⑾到y(tǒng)，跟蹤合同履行進度，及時發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行進程中出現(xiàn)的突發(fā)狀況，以便及時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證合同事項目標的及時實現(xiàn)。最后要重視合同成果驗收。為了保證合同履行的經(jīng)濟效益，必須重視合同項目成果驗收，在成果驗收的過程中，要對合同相對方實際履行合同情況以及相關標的、物的、數(shù)量以及質(zhì)量等各方面進行驗收。合同項目驗收合格后，合同交付方履約義務才算完畢。若合同項目驗收不合格，應根據(jù)合同約定，進行過錯及責任認定，并由過錯方承擔相應損失，包括后期需要進行的必要性修復，修復費用按合同約定由相對方酌情承擔，修復后驗收合格的，合同交付方履約義務才算執(zhí)行完畢。

（五）加強項目管理各環(huán)節(jié)內(nèi)控監(jiān)管。針對項目開展的薄弱階段，要規(guī)范項目內(nèi)控管理程序，明確管理職責，從而提高項目建設質(zhì)量。首先在規(guī)范項目管理程序上面要著重加強項目建設程序，規(guī)范政府采購或招投標活動，重視項目建設實施過程，加強項目工程質(zhì)量與安全監(jiān)管。對于重點項目的開展，可成立項目管理專班組，承擔項目建設管理過程中的組織、協(xié)調(diào)、溝通、進度跟蹤等職責及日常性事務工作。其次，在職責履行層面，項目管理專員與財務等監(jiān)管部門要各司其職并相互對接。財務要匯總編制月、季度項目進展及分析報告，及時反映項目實施情況、存在的問題，并提出相關建議，確保項目質(zhì)量與安全監(jiān)管及時、到位。

五、結束語

綜上所述，一套系統(tǒng)、完整的內(nèi)部控制制度的建立與有效執(zhí)行，對行政事業(yè)單位的業(yè)務開展及黨風廉政建設起到了積極的推進作用。有助于各行政事業(yè)單位更好地履行經(jīng)濟責任，推動各單位科學發(fā)展，更加高效地服務于社會大眾；有助于高效落實黨風廉政建設主體責任，構建反腐倡廉長效機制，減少國有資產(chǎn)流失。當前，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系有待完善，各部門職工內(nèi)控管理意識不強，監(jiān)管部門風險責任意識不高，相關問責機制不夠健全。各單位還需不斷改進內(nèi)部控制制度、普及宣傳內(nèi)控知識、提高監(jiān)管風險意識、優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境、明確權責劃分并將責任落實到底，以確保能在單位內(nèi)部形成一套完整的內(nèi)部控制體系。