基層事業(yè)單位執(zhí)行新政府會計制度存在的問題及對策分析

張正好

一、引言

新政府會計制度是一項(xiàng)具有中國特色的制度創(chuàng)新，為推動國家治理體系和治理能力提高奠定了堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。創(chuàng)新性的引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則和平行記賬以及“八要素”記賬規(guī)則，以“雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報告的預(yù)算會計和財務(wù)會計相互分離又互相銜接”重構(gòu)了政府會計模式，對現(xiàn)行各項(xiàng)政府會計制度進(jìn)行整合，財務(wù)會計功能進(jìn)一步強(qiáng)化，預(yù)算會計功能得到了改進(jìn)，報表體系和結(jié)構(gòu)更加地完善。新政府會計制度的頒布實(shí)施能夠全面準(zhǔn)確的反映政府部門的財務(wù)狀況和資產(chǎn)情況，核算運(yùn)行成本和費(fèi)用，可以有效監(jiān)督政府部門的履職情況，為事業(yè)單位發(fā)展提供決策信息。自2019年1月1日新政府會計制度正式實(shí)施以來已經(jīng)過了兩個年度，基層事業(yè)單位在貫徹執(zhí)行時還面臨著一些問題，導(dǎo)致新政府會計制度的功能作用沒有完全體現(xiàn)，為提升新政府會計制度的執(zhí)行效果，本文針對基層事業(yè)單位執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題，分析原因，提出相關(guān)改進(jìn)建議。

二、新政府會計制度實(shí)施的背景及意義

（一）新政府會計制度實(shí)施的背景

我國政府部門長期以來實(shí)行的預(yù)算會計體系是以收付實(shí)現(xiàn)制作為核算基礎(chǔ)，內(nèi)容相對滯后。不僅難以滿足新形式下全面加強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債管理、防范金融風(fēng)險、促進(jìn)政府財政管理水平提高和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，而且政府單位的會計制度有十余種，導(dǎo)致不同行政事業(yè)單位提供的會計信息具有較低的可比性。

伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化，社會公眾對政府部門的職能預(yù)期也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，要求政府構(gòu)建起更加公開透明的財務(wù)監(jiān)督體系，政府部門要積極的應(yīng)對新時代的變化，積極展開相關(guān)的改革，深化政府會計改革是新時代發(fā)展下的重大變革，這一變革將為新時代指明奮斗方向和相關(guān)后續(xù)依據(jù)，對于確保相關(guān)制度的發(fā)展具有重要的價值和意義。

（二）新政府會計制度實(shí)施的意義

新的政府會計制度不僅完善了傳統(tǒng)的預(yù)算會計職能，更是強(qiáng)化了政府財務(wù)會計職能，實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)行政府單位會計制度的有機(jī)統(tǒng)一，在我國政府會計的發(fā)展過程中具有劃時代的意義。1.提升了會計信息質(zhì)量。新政府會計制度是在原有出臺的各項(xiàng)會計制度整合下的創(chuàng)新，在傳統(tǒng)預(yù)算會計的基礎(chǔ)上引入權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則，構(gòu)筑起了雙重管理模式，科學(xué)的政府管理體系具有很強(qiáng)的可操作性，事業(yè)單位在新政府會計制度下的會計核算更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一的會計準(zhǔn)則體系大幅提升了不同單位會計信息的可比性。權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則讓財務(wù)會計功能得到了強(qiáng)化，會計核算內(nèi)容的真實(shí)性和完整性得以保障，對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)計提折舊和攤銷，真實(shí)反映了事業(yè)單位的資產(chǎn)情況，提升了會計信息質(zhì)量。2.提高了單位財務(wù)和預(yù)算管理水平。新政府會計制度的重大改變就是實(shí)行雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報告。決算報告是以收付實(shí)現(xiàn)制為基準(zhǔn)來編制的，可以對預(yù)算收支的實(shí)際執(zhí)行情況有效監(jiān)督，財務(wù)報告是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基準(zhǔn)來編制，可以準(zhǔn)確反映政府的財務(wù)狀況。同時采用兩種核算方式可以起到互補(bǔ)的作用，有助于政府加強(qiáng)監(jiān)管、防范風(fēng)險，保障財政可以持續(xù)發(fā)展，提升了事業(yè)單位的財務(wù)和預(yù)算管理水平。3.提升了績效管理水平和資金使用效率。事業(yè)單位在新政府會計制度權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計核算下，能夠準(zhǔn)確對各項(xiàng)支出費(fèi)用收集歸類，核算出單位的實(shí)際運(yùn)行成本。運(yùn)行成本是單位績效考核的重要內(nèi)容，運(yùn)行成本的準(zhǔn)確性提高了，有助于更加科學(xué)地進(jìn)行績效評價，提升了單位績效考核管理水平?？冃Ч芾硭降奶嵘矊⑦M(jìn)一步優(yōu)化單位的資源配置和資金使用導(dǎo)向，進(jìn)而提升事業(yè)單位資金使用效率。

三、基層事業(yè)單位在執(zhí)行新政府會計制度時存在的問題

（一）新政府會計制度功能作用未充分發(fā)揮

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的新政府會計制度實(shí)施的目的是將單位實(shí)際的運(yùn)行成本和費(fèi)用更好的反映出來，為單位負(fù)責(zé)人做決策時提供更為準(zhǔn)確的財務(wù)信息。但現(xiàn)實(shí)中很多單位負(fù)責(zé)人對單位的財務(wù)管理停留在預(yù)算執(zhí)行上，關(guān)注的是預(yù)算收入是多少，預(yù)算支出了多少，還有少數(shù)單位負(fù)責(zé)人不愿意去學(xué)習(xí)更新相關(guān)的財務(wù)知識，看不懂財務(wù)報表，針對財務(wù)報表提供的信息更就無法準(zhǔn)確獲取，自然對重大事情的決策缺少了關(guān)鍵的財務(wù)信息的支撐，這就使得新政府會計制度的功能作用未充分發(fā)揮。

（二）會計核算內(nèi)容不夠規(guī)范

一是會計科目運(yùn)用不準(zhǔn)確。財務(wù)會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行核算，費(fèi)用類科目引入業(yè)務(wù)管理費(fèi)和單位活動費(fèi)，基層事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)較少很多費(fèi)用劃分較為復(fù)雜，財務(wù)人員在核算時靈活性較大，隨意進(jìn)行分類，更有甚者直接全部劃為一類，造成單位實(shí)際運(yùn)行成本不準(zhǔn)確。二是關(guān)聯(lián)科目余額不符。財務(wù)會計和預(yù)算會計很多會計科目是相關(guān)聯(lián)的，在具體核算存在同一經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)財務(wù)會計或預(yù)算會計漏記的情況，造成期末兩者金額不一致，形成了錯賬導(dǎo)致會計信息失真。三是功能科目和經(jīng)濟(jì)科目核算不規(guī)范。相較原來的核算規(guī)則，預(yù)算會計核算在完成記錄后，還增加了選擇功能科目和經(jīng)濟(jì)科目，存在人員支出和公用支出混淆的現(xiàn)象較多。

（三）財務(wù)報告編制質(zhì)量不高

根據(jù)新政府會計制度要求，事業(yè)單位需要同時編制決算報告和財務(wù)報告?！半p報告”的編制工作量增大，特別是財務(wù)報告編制難度更大，專業(yè)技術(shù)要求更嚴(yán)。一是抵消分錄處理不規(guī)范。在編制合并財務(wù)報告的過程中，由于前期在新舊制度銜接時對單位的往來款未進(jìn)行追溯，造成在單位實(shí)際的資產(chǎn)負(fù)債確認(rèn)難度增大，抵消分錄處理較為復(fù)雜，財務(wù)人員為了完成編報任務(wù)，很多選擇了不進(jìn)行抵消分錄的編制。二是信息披露不完整。新政府會計制度要求財務(wù)會計中的本年盈余和預(yù)算會計中的預(yù)算結(jié)余的差異需要進(jìn)行調(diào)節(jié)，而絕大多數(shù)單位根本未開展此項(xiàng)工作更沒有把調(diào)節(jié)過程在報告中進(jìn)行披露，同時對單位的重大事項(xiàng)需要在附注中進(jìn)行披露，而大多數(shù)財務(wù)報告的附注中填報的都是無。這些情況導(dǎo)致了財務(wù)報告的信息不完整，編制質(zhì)量不高。

(四）單位的家底不清、賬實(shí)不符

資產(chǎn)負(fù)債核算范圍的擴(kuò)大是新政府會計制度改革中一項(xiàng)重要內(nèi)容，全面反映了單位所控制的資產(chǎn)情況和所承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，幫助基層事業(yè)單位準(zhǔn)確了解自己的家底?，F(xiàn)實(shí)中很多基層事業(yè)單位存在著家底不清、賬實(shí)不符的現(xiàn)象。固定資產(chǎn)方面，一些更新淘汰的辦公設(shè)備不及時進(jìn)行資產(chǎn)處置，還有一些由于歷史原因?qū)е碌膯挝粨碛蟹课莓a(chǎn)權(quán)不清晰；流動資產(chǎn)方面，一些長期掛賬的往來款不進(jìn)行清理，這些都使得單位真正的家底摸不清。另一方面由于單位負(fù)責(zé)人把財務(wù)部門理解為僅僅是報賬記賬，沒有讓財務(wù)部門參與到單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理中，導(dǎo)致了單位的賬實(shí)不符。如城投公司作為政府投融資的平臺，為了做大做強(qiáng)，政府把各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的固定資產(chǎn)（例如辦公樓）納入到城投公司，雖然各類資產(chǎn)仍歸各單位使用，但產(chǎn)權(quán)已發(fā)生變更；再有就是在公務(wù)用車改革之后，很多基層事業(yè)單位不再保留公務(wù)用車，原單位的車輛統(tǒng)一調(diào)撥至公車管理平臺，這些單位固定資產(chǎn)調(diào)撥，財務(wù)部門未參與也不知情，因此也無法及時進(jìn)行財務(wù)處理。

四、基層事業(yè)單位執(zhí)行新政府會計制度時存在問題的原因分析

（一）對新政府會計制度重視程度不夠

新政府會計制度的有效實(shí)施，需要單位領(lǐng)導(dǎo)的支持和財務(wù)人員的努力，新政府會計制度與原事業(yè)單位會計制度在會計要素、會計科目、核算方法、報表編制等方面都發(fā)生了很大變化，執(zhí)行起來更為復(fù)雜和專業(yè)，對財務(wù)人員是一個挑戰(zhàn)。現(xiàn)實(shí)中很多單位負(fù)責(zé)人不學(xué)習(xí)新政府制度，不參與制度的執(zhí)行，把貫徹實(shí)施新政府會計制度完全依靠財務(wù)人員。領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不夠，直接導(dǎo)致財務(wù)人員在執(zhí)行中缺乏積極性和主動性，執(zhí)行中存在走樣的現(xiàn)象。另一方面監(jiān)督檢查、審計巡查在單位財務(wù)管理中具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性，甚至發(fā)揮著指揮棒的作用，目前審計監(jiān)察部門對財務(wù)審計和巡察過程中依然局限于預(yù)算會計，因此單位領(lǐng)導(dǎo)也更加關(guān)注單位自身的本年度預(yù)算收支情況，是否完成了收入，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)算支出，而忽略了單位在財務(wù)核算中反映的真實(shí)情況，導(dǎo)致財務(wù)人員客觀上只關(guān)注預(yù)算收支，而忽視了財務(wù)會計的核算。

（二）財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平與新政府會計制度要求有差距

新政府會計制度的執(zhí)行最終要落實(shí)到財務(wù)人員身上，能否有效貫徹實(shí)施很大程度上與財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平相關(guān)。我國長期以來以收付實(shí)現(xiàn)制進(jìn)行會計核算，操作簡單，對專業(yè)水平要求不高，這就造成了改革后實(shí)施新政府會計制度對專業(yè)技術(shù)要求和現(xiàn)有財務(wù)人員水平差距較大。相較國庫集中支付制度改革之前是由財政部門實(shí)行的統(tǒng)一會計集中核算，各單位僅保留了報賬員崗位，缺乏專業(yè)的會計核算人員，近年來把會計核算功能退還給各單位后，基層事業(yè)單位受制于編制少、人員流動性差等原因，導(dǎo)致單位的財務(wù)人員配備不及時。目前從事單位會計核算崗位的大致有三類人員：一是由原先從事多年報賬員崗位的人員轉(zhuǎn)任至?xí)嫼怂銔徫??；鶎邮聵I(yè)單位的報賬員很多年齡較大，缺乏相關(guān)財會專業(yè)知識，在新政府會計制度執(zhí)行過程中主觀上存在被動接受，客觀上受制于學(xué)習(xí)能力等原因接受新生事物較慢，執(zhí)行起來較為困難；二是通過招考新錄用的財務(wù)人員。新錄用的人員多數(shù)為剛畢業(yè)的大學(xué)生，具備一定的財會專業(yè)知識，學(xué)習(xí)能力也很強(qiáng)，但財政部門作為會計管理的主管部門很少組織相關(guān)的業(yè)務(wù)知識和實(shí)操培訓(xùn)，在會計核算時這些新進(jìn)財務(wù)人員只能自行摸索，業(yè)務(wù)水平提升較慢。三是單位委托中介機(jī)構(gòu)代理記賬。這些會計機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員同時會身兼多個單位，代理人員僅僅是按月對單位發(fā)生的財務(wù)憑證整理記賬，在單位財務(wù)管理上明顯缺位。

（三）單位資產(chǎn)管理制度執(zhí)行不嚴(yán)

基層事業(yè)單位普遍存在重采購輕管理的現(xiàn)象，單位對資產(chǎn)管理重視程度不夠，基層事業(yè)單位往往資產(chǎn)管理人員缺位，制定的各項(xiàng)資產(chǎn)管理制度都是照搬照抄來的，沒有聯(lián)系本單位實(shí)際情況，資產(chǎn)管理相關(guān)的措施不完善，缺乏可操作性。制度要求單位每年對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查，但在實(shí)際操作中卻很難做到，只有在上級部門組織大規(guī)模清查核資行動時，單位領(lǐng)導(dǎo)才會組織相關(guān)人員進(jìn)行全面的核查，但在核查之后，對一些固定資產(chǎn)的流失，一些長期掛賬的往來賬，受時間久遠(yuǎn)和人員變動等原因，進(jìn)行資產(chǎn)處置往往缺乏佐證材料。另外，由于單位領(lǐng)導(dǎo)在處理這些歷史遺留的問題時都很慎重，都是愿意維持現(xiàn)狀。

（四）雙分錄記賬方式復(fù)雜，財務(wù)報告編制專業(yè)性較強(qiáng)

新政府會計制度建立的平行記賬模式，核算較以往更為復(fù)雜，涉及財務(wù)會計和預(yù)算會計的一級科目就達(dá)103個，涉及到現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，需要做財務(wù)會計憑證和預(yù)算會計憑證，同時為了能更加客觀反映單位的財務(wù)狀況和收支情況，還要增設(shè)科目賬和輔助裝，這些大大提升了會計核算的工作量和工作難度。而新政府會計制度的財務(wù)報告編制在難度上又進(jìn)行了提升，在完成日常的資產(chǎn)清查和財務(wù)核算之后，需要抵消分錄的編制、財務(wù)分析的撰寫、信息的規(guī)范完整披露，這些都需要更為專業(yè)的財務(wù)人員才能勝任。

五、基層事業(yè)單位執(zhí)行新政府會計制度的改進(jìn)建議

（一）提高新政府會計制度的重視

一項(xiàng)工作在單位能否順利推進(jìn)，管理者、執(zhí)行者和參與者這三個關(guān)鍵因素起著決定性的作用。新政府會計制度能否得到很好的執(zhí)行，單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、財務(wù)人員的執(zhí)行力度、其他部門的配合程度都將影響著制度的落實(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)的重視是基礎(chǔ)，在新政府會計制度的執(zhí)行過程中，單位領(lǐng)導(dǎo)要率先垂范，主動學(xué)習(xí)新政府會計制度的背景意義和功能作用，切實(shí)增強(qiáng)財務(wù)管理意識，在單位營造一個良好的氛圍，為推動制度的執(zhí)行奠定一個堅實(shí)的基礎(chǔ)。財務(wù)人員的執(zhí)行是關(guān)鍵，而提高有效執(zhí)行力的前提就是意愿和能力，首先要學(xué)習(xí)新政府會計制度的重要性和實(shí)施意義，提升財務(wù)部門的意識，強(qiáng)化執(zhí)行意識，其次通過對具體準(zhǔn)則和實(shí)例的學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)水平。其他部門的配合是保障，制度的執(zhí)行同時還需各部門之間相互配合，因此有必要加強(qiáng)單位全體成員對新的政府會計制度的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，明確各部門的工作任務(wù)和職責(zé)，提高各部門之間信息溝通的效率和質(zhì)量，協(xié)同合作落實(shí)制度的執(zhí)行。

（二）提升基層事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力

財務(wù)人員是新政府會計制度執(zhí)行的關(guān)鍵崗位，提升基層財務(wù)人員業(yè)務(wù)能力顯得尤其重要。鑒于目前基層事業(yè)單位財務(wù)人員的現(xiàn)狀，建議開展多層次針對性強(qiáng)的培訓(xùn)。一是對原報賬員轉(zhuǎn)崗的財務(wù)人員，由于理論知識薄弱操作能力欠缺，要舉辦理論和實(shí)務(wù)操作培訓(xùn)班，在強(qiáng)化理論的同時提升操作能力；二是對新招錄的人員，因?yàn)榫邆湟欢ɡ碚摶A(chǔ)，可以根據(jù)單位業(yè)務(wù)范圍，開展有針對性的會計實(shí)務(wù)指導(dǎo)，因?yàn)樵?03個一級會計科目中，運(yùn)用相對固定的大約在20個左右，這將大大提升實(shí)務(wù)操作水平。

（三）運(yùn)用巡察審計監(jiān)督職能強(qiáng)化資產(chǎn)管理制度執(zhí)行，提高財務(wù)報告編制質(zhì)量

當(dāng)前巡視巡察已作為一項(xiàng)常態(tài)化工作，應(yīng)充分發(fā)揮指揮棒的作用，落實(shí)單位領(lǐng)導(dǎo)在資產(chǎn)管理上的主體責(zé)任，加強(qiáng)資產(chǎn)管理制度建設(shè)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理人員的責(zé)任意識，結(jié)合單位實(shí)際情況，完善資產(chǎn)日常管理，確保資產(chǎn)管理人員不缺位。進(jìn)一步清理核查單位資產(chǎn)，成立單位清查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對存在的一些歷史遺留問題逐個分析進(jìn)行解決，清晰、準(zhǔn)確界定單位的資產(chǎn)。進(jìn)一步提高會計信息的真實(shí)性，會計信息披露要完整要及時，提高財務(wù)報告編制質(zhì)量并進(jìn)一步強(qiáng)化財務(wù)分析工作。

六、結(jié)語

新政府會計制度的頒布實(shí)施，將為事業(yè)單位發(fā)展提供更為準(zhǔn)確的財務(wù)數(shù)據(jù)，在提升基層事業(yè)單位會計信息質(zhì)量和財務(wù)管理水平上都將發(fā)揮積極作用。但在實(shí)施過程中難免也會遇到了各種挑戰(zhàn)，面對所存在的問題，單位需要分析原因，及時采取有效的應(yīng)對措施，保障新政府會計制度的順利實(shí)施，更好充分發(fā)揮好政府制度的功能作用，推動政府會計制度的發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。