新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目的資金管理探討

單芳美

引言

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目是推進“三農(nóng)”工作的重要抓手,對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加速推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。但在實踐中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目存在諸多資金管理方面的問題，導(dǎo)致不能充分發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體幫助農(nóng)民、提高農(nóng)民、富裕農(nóng)民的功能作用。為順利推進實施扶持項目，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目預(yù)算單位必須僅僅抓住資金管理這個“牛鼻子”，治愈“老頑疾”，規(guī)范扶持項目資金管理工作。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目概況

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體著眼點在于“新”，是一種新的生產(chǎn)模式，是在完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民和大規(guī)模經(jīng)營、較高的集約化程度和市場競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，是促進農(nóng)民就業(yè)增收、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、推動鄉(xiāng)村振興的主力軍。伴隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體科技化、規(guī)?；降奶岣?，其對生產(chǎn)經(jīng)營資金的需求也遠遠大于傳統(tǒng)經(jīng)營農(nóng)戶，一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要想擴大生產(chǎn)規(guī)模、拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條，需要投入大量資金用于繳納土地流轉(zhuǎn)費用、引進先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、建造標(biāo)準(zhǔn)化棚舍、購買大型的農(nóng)業(yè)機械設(shè)備。二是土地資源日益緊張，土地政策和用地指標(biāo)趨緊，土地、勞動力、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本在不斷上漲，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金需求逐年增加。三是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長、收效慢、不確定性大，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)波動，再加上經(jīng)營主體對市場的供求變化研判能力不足，風(fēng)險應(yīng)對能力較弱，農(nóng)業(yè)保險保障水平又不能完全滿足需求，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體遭受重大損失，不能獲得持續(xù)穩(wěn)定的年收益。為推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，政府加大對其財政投入，采取以獎代補、先建后補等形式對符合扶持條件的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)提供精準(zhǔn)的項目支持。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金使用范圍

扶持項目資金重點用于以下方面：一是推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)。二是委托專業(yè)機構(gòu)、行業(yè)機構(gòu)或?qū)I(yè)人才為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財務(wù)管理、市場營銷等服務(wù)。三是開展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志和綠色優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建。四是拓展市場營銷渠道，建立電子商務(wù)和物流服務(wù)站點，主體產(chǎn)品與超市、高校、社區(qū)對接直銷。五是由信貸擔(dān)保公司承保，由其合作銀行向經(jīng)營主體發(fā)放貸款，由政府分擔(dān)相關(guān)代償，給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款風(fēng)險補償，設(shè)立風(fēng)險補償基金，緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難”“融資貴”的問題。例如山東地區(qū)的“魯擔(dān)惠農(nóng)貸”。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金管理預(yù)算單位職責(zé)

項目預(yù)算單位主要履行下列職責(zé)：提出扶持資金使用分配方案，組織開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體示范單位申報、評審；會同財政局下達扶持資金，編制該項目資金績效目標(biāo)，加強績效運行監(jiān)控，對偏離績效目標(biāo)的項目采取措施及時糾正；組織開展資金績效評價工作，形成績效評價報告，按規(guī)定公開扶持項目預(yù)算績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果等信息。

二、規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金管理的意義

項目的資金管理主要是預(yù)算單位對項目運作過程中涉及的資金采取一系列科學(xué)的管理手段加以管控，讓項目資金得到合理的配置，保證在第一時間調(diào)動資金來滿足項目的正常穩(wěn)定運作。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金的高效管控能夠確保項目整體績效的提升，發(fā)揮扶持資金杠桿作用，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（一）多維度計劃和分配項目資金

項目預(yù)算批復(fù)后，對扶持主體的申報材料進行財務(wù)指標(biāo)評估，按照評估結(jié)果制定出細化的資金分配計劃，以重點資金支持優(yōu)勢經(jīng)營主體，打造精品品牌，切實體現(xiàn)扶持項目經(jīng)費使用的目標(biāo)性、合理性以及與政策的相符性。

（二）全方位控制和監(jiān)督項目執(zhí)行

在扶持項目實施過程中把控好資金審批和投入進度，按照項目批復(fù)內(nèi)容做好驗收，及時開展項目預(yù)算績效評價，避免項目資金的無效利用，提高項目的可行性，防止項目預(yù)算的隨意性。

（三）立體式分析和運用項目評價

通過績效評價結(jié)果既可以了解單位扶持資金使用狀況，為項目實施單位每年安排該扶持項目和考評單位負責(zé)人、項目責(zé)任人提供參考，增強單位資金績效理念和財務(wù)管理意識。同時也可作為財政部門以后年度資金分配的重要依據(jù)，對評價優(yōu)秀的項目加大資金支持，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以期獲得更好的公共效益。

三、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金管理存在的問題

（一）項目資金申請把關(guān)不嚴格

在項目申報開始時，相關(guān)部室人員未核實申報主體是否符合申報條件，未深入申報主體實地核查，尤其針對申報主體標(biāo)準(zhǔn)中的財務(wù)管理規(guī)范未進行核驗，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不明晰、賬簿設(shè)置不完善、會計核算不獨立的申報主體取得扶持資金，使得項目申報資料不可靠、依據(jù)不充實、資金兌付不準(zhǔn)確。

（二）項目資金管理組織職責(zé)不清晰

在項目實施過程中，內(nèi)部財務(wù)管理制度不完善，沒有形成內(nèi)部目標(biāo)責(zé)任制度，領(lǐng)導(dǎo)小組成員分工不明確、職責(zé)落實不到位、相互之間不配合；財務(wù)科室和項目業(yè)務(wù)科室各自獨立運行，財務(wù)信息傳遞不及時、信息不對稱，不利于項目資金管理整體的工作效益和項目的統(tǒng)籌管理。

（三）項目資金管理辦法不統(tǒng)一

由于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧等部門均給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投人資金，存在多頭管理、重復(fù)扶持、多次投入的問題，造成扶持項目撒芝麻鹽似的小打小鬧，導(dǎo)致資金短缺，開工不足，無法集中人力、物力和財力打殲滅仗。同時不同部門可能對項目管理制度和財務(wù)核算要求形式各異，項目資金管理辦法不統(tǒng)一，造成扶持主體財務(wù)人員需為不同部門的扶持項目設(shè)立項目號進行獨立的財務(wù)核算與資金管理，核算工作量大、資金使用隨意大。

（四）項目資金核算不規(guī)范

項目預(yù)算單位沒有嚴格規(guī)范項目會計核算要求，很容易出現(xiàn)違規(guī)問題，比如：沒有相應(yīng)的財政下達預(yù)算項目指標(biāo)文件、沒有設(shè)置合理的專項會計科目、沒有資金對公支付相關(guān)憑證、沒有專門的項目會計資料檔案等

（五）項目資金監(jiān)管不到位

個別預(yù)算單位在按項目計劃及批復(fù)文件將相應(yīng)的資金撥付到項目主體單位后，對項目資金的使用情況缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致個別新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在項目資金到賬后，不按政策規(guī)定用途使用，擅自挪作他用。

四、規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金管理的措施

（一）強化制度建設(shè)，形成長效機制

項目預(yù)算單位應(yīng)按照國家有關(guān)部門的方針政策和財務(wù)制度規(guī)定，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目的屬性進行分析，結(jié)合單位的具體工作實際，制定具有科學(xué)性、實用性的扶持項目經(jīng)費管理制度，并動態(tài)完善與補充。

1.制定項目申報審核制度。經(jīng)營主體申報項目前務(wù)必進行科學(xué)研判，按照項目實施方案，從扶持對象（新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）、標(biāo)準(zhǔn)（組織機構(gòu)健全、運營管理民主、財務(wù)管理規(guī)范、實力和服務(wù)能力較強、產(chǎn)品質(zhì)量安全、社會聲譽良好）、范圍（提升規(guī)?；?、綠色化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)能力）進行篩選，符合條件的主體根據(jù)扶持范圍提交相關(guān)實施項目報告書，由項目預(yù)算單位組成考核工作組，按評選條件對經(jīng)營主體進行實地檢查驗收和資料審核，確定獎補額度，保證項目申報與自身生產(chǎn)實際相結(jié)合、與主體經(jīng)濟實力相匹配、與經(jīng)營管理能力相適應(yīng)。

2.完善資金支付審批制度。項目預(yù)算單位針對扶持項目資金支付構(gòu)建一整套完善的審批手續(xù)，切實提高支付安全能力，把好財政資金支出的最后一道“關(guān)口”，確保每一分錢都用到刀刃上。一是由財務(wù)科負責(zé)項目資金管理和日常核算工作，按照項目資金的來源渠道設(shè)賬，保證?？顚Ｓ?；二是明確審批流程和審批權(quán)限，保證項目實施有方案、過程有監(jiān)督、領(lǐng)用有經(jīng)手、付款有回單、完工有驗收、決算有清單等基本的會計資料；三是明確扶持資金主要用于為完成扶持項目在實施過程中所發(fā)生的各項費用；四是根據(jù)年度計劃，盡快將資金落實到扶持項目，及時撥付和支出資金，加快項目實施和驗收，加大盤活清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金力度，增強資金使用時效性。

3.細化內(nèi)部會計監(jiān)督制度。預(yù)算單位內(nèi)部要將財權(quán)與事權(quán)相分離，明確扶持項目分管范圍,細化項目記賬人員與扶持事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財務(wù)保管人員的職責(zé)權(quán)限，會計、出納和項目實施責(zé)任人既要相互分離，又要在資金調(diào)度、扶持事項決策和執(zhí)行等方面相互監(jiān)督、相互制約，確保各項職責(zé)落實到位，有效保障項目順利實施。

4.落實公告公示制度。就項目申報、項目安排和資金使用結(jié)果一律進行公告公示，單位、個人及其社會各界對所公示的扶持項目情況有異議的，可以書面形式向預(yù)算單位反映，對弄虛作假騙取扶持資金、重復(fù)申領(lǐng)扶持資金以及擠占、截留或挪用扶持資金等行為，進行查實和處理。

（二）加強財務(wù)人員培訓(xùn)，夯實財務(wù)基礎(chǔ)

組織專項人員培訓(xùn)，提供學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識的條件和機會，提高人員的整體素質(zhì)。第一，組織和培訓(xùn)項目預(yù)算單位主要負責(zé)人的農(nóng)業(yè)專項資金管理知識的學(xué)習(xí)，提高其對扶持資金管理的重視程度和項目全面預(yù)算管理能力。第二，圍繞新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體最新政策、金融保險、稅務(wù)法律、會計實操等熱點難點問題，召開項目預(yù)算單位和項目實施主體財務(wù)人員研討班，組織形式多樣的活動，例如：專題講座、案例教學(xué)、學(xué)員論壇、專家點評、風(fēng)采展示等。第三，讓財務(wù)人員完整地參與到扶持項目中，改善財務(wù)人員單打獨斗、閉門造車的工作慣性和就數(shù)據(jù)論數(shù)據(jù)的被動局面，讓其了解項目運作的全過程，能夠站在嶄新的高度俯視項目運行的全貌，使財務(wù)人員既懂會計、懂績效，又能懂項目、懂農(nóng)產(chǎn)品。

（三）打造主體服務(wù)中心，搭建交流平臺

1.成立主體服務(wù)中心。按照“政府指導(dǎo)、市場主導(dǎo)、農(nóng)戶自愿、示范帶動”的工作思路，以農(nóng)民合作社、農(nóng)事綜合服務(wù)中心等服務(wù)組織為依托，高標(biāo)準(zhǔn)打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)中心，實現(xiàn)新型經(jīng)營主體從注冊成立、制度創(chuàng)建、輔導(dǎo)培訓(xùn)、財務(wù)監(jiān)管、項目申報等各環(huán)節(jié)的全程指導(dǎo)，搭建起新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相互間交流的平臺。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)中心可針對稅收政策、財務(wù)票據(jù)的收集、處理及分紅進行培訓(xùn)，解決部分主體未建賬、“包包賬”和資金管理不規(guī)范等問題。

2.開展財務(wù)技能比拼。組織新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財會人員參加技能評價、學(xué)歷教育，設(shè)立專門面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財會人員的技能大賽，搭建起展示技能、切磋技藝的平臺，將考題與日常新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體業(yè)務(wù)知識息息相關(guān)，對比賽成績優(yōu)秀的選手進行表彰獎勵，從而起到了以賽促學(xué)的作用。

（四）提高信息化水平，挖掘數(shù)據(jù)價值

1.落實上級“充分利用財務(wù)軟件，推廣會計電算化”的要求，推廣使用新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體財務(wù)管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理業(yè)務(wù)流程為基礎(chǔ)，以標(biāo)準(zhǔn)財務(wù)核算為核心，擁有權(quán)限管理、賬務(wù)初始、賬務(wù)處理、賬務(wù)公開、匯總報表、管理監(jiān)測、分析決策等功能模塊，幫助項目預(yù)算單位實現(xiàn)全面的財務(wù)核算和監(jiān)督管理，通過財務(wù)數(shù)據(jù)與相關(guān)新型農(nóng)村經(jīng)營主體信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)無縫銜接來減輕經(jīng)營主體管理人員的工作量，實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體賬務(wù)處理的電算化、便捷化。

2.項目預(yù)算單位要對財務(wù)核算系統(tǒng)進行全面升級，通過預(yù)算管理模塊嚴格控制扶持項目預(yù)算，讓項目預(yù)算類和財務(wù)類會計科目相對應(yīng)，結(jié)合扶持項目種類，區(qū)分財政項目、非財政項目和其他自籌項目，方便查詢和匯總項目財務(wù)數(shù)據(jù)。使財務(wù)人員可以持續(xù)把控項目預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)費收支情況；在會計系統(tǒng)中設(shè)置明確的項目負責(zé)人權(quán)限和范圍，要求財務(wù)人員和相關(guān)項目人員嚴格規(guī)范使用項目資金，切實保證扶持項目在資金管理方面的質(zhì)量要求。

3.隨著財政預(yù)算管理一體化平臺的推廣，單位可通過項目庫用于財政預(yù)算項目管理的信息化處理，項目庫在設(shè)置時可考慮系統(tǒng)設(shè)置、評估管理、項目管理（年初預(yù)算項目和日常追加項目）、綜合處理、控制數(shù)管理等功能模塊，基層預(yù)算單位編制完項目庫后，逐級上報、審核、匯總、導(dǎo)入部門預(yù)算系統(tǒng)，以高度集成的會計信息系統(tǒng)規(guī)范扶持項目財務(wù)管理流程，實現(xiàn)財務(wù)全程電子化流程管理，防范財務(wù)風(fēng)險，提高工作效率。

（五）量化項目績效指標(biāo)，發(fā)揮資金效能

項目預(yù)算單位應(yīng)建立綜合、立體的項目績效考核體系，發(fā)現(xiàn)與績效目標(biāo)偏離的，要及時處理和糾正，加強監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。首先，依據(jù)與扶持項目相關(guān)的文件，分析出重點項目工作任務(wù)，設(shè)立項目年度總目標(biāo)和分階段目標(biāo)，促使財政資金在一定期限內(nèi)達到預(yù)定的產(chǎn)出和效果。其次，分解項目總體績效目標(biāo)和任務(wù)清單，將定性和定量指標(biāo)相結(jié)合，從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面對績效指標(biāo)進行細化，能以量化形式表述的，則定量表述，若不能定量表述，則可采用定性分級分檔的形式表述。績效指標(biāo)選定后，參考扶持項目的歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)等，在考慮可實現(xiàn)的基礎(chǔ)上設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)明確、具體可行的指標(biāo)值；再次，根據(jù)已定的績效目標(biāo)，定期觀測績效運行狀態(tài)，實施掌握扶持項目信息，動態(tài)監(jiān)控目標(biāo)執(zhí)行情況與預(yù)算執(zhí)行進度是否匹配。最后對項目支出績效的完成情況填制自評報告和自評表進行自我評價，分析未完成績效指標(biāo)的原因，并提出解決措施。

五、結(jié)語

在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)腳步不斷加快和公共財政職能不斷加強的新形勢下，國家對“三農(nóng)”支出投入不斷加大，強農(nóng)惠農(nóng)政策不斷推新，只有加強扶持項目資金的監(jiān)管，才能使惠農(nóng)資金發(fā)揮作用，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)。針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持項目資金管理工作中出現(xiàn)的問題，項目預(yù)算單位有必要對這些問題制定相應(yīng)的資金管理策略，促使資金使用最大化，發(fā)揮“三農(nóng)”后勁潛力，推進鄉(xiāng)村振興。