關(guān)于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理問題的思考

鄭文文

財(cái)務(wù)預(yù)算管理對行政事業(yè)單位的健康穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要，有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系可以促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)、民生政策、重大社會(huì)保障等方面工作的高質(zhì)量發(fā)展，有效推動(dòng)社會(huì)基礎(chǔ)公共服務(wù)水平均等化，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。雖然絕大多數(shù)行政事業(yè)單位已經(jīng)意識到財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性，然而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中還面臨著很多問題，這些問題也構(gòu)成了企業(yè)財(cái)務(wù)管理工作發(fā)展與變革的重大阻力，怎樣完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，調(diào)控優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的運(yùn)營效率，有效防范并化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展，是當(dāng)前需要著重研究的問題。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性

（一）有助于深化改革，優(yōu)化資源配置

加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理有助于深化改革。有助于行政事業(yè)單位加快財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系改革，建立健全現(xiàn)代化財(cái)政制度，完善系統(tǒng)科學(xué)、規(guī)范合理、相互制約、約束有力、公開透明的預(yù)算制度，構(gòu)建全體系、全流程的預(yù)算管理體系。預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，通過改進(jìn)預(yù)算管理與內(nèi)控方式，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，硬化預(yù)算剛性約束，升級信息技術(shù)，構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”管理機(jī)制。

預(yù)算的優(yōu)化資源配置主要體現(xiàn)了預(yù)算資金導(dǎo)向作用。預(yù)算管理堅(jiān)持量入為出，收支平衡，有保有壓，優(yōu)化資金投向，保證重點(diǎn)項(xiàng)目，增加有效供給。通過打破基數(shù)概念和支出固化格局，改進(jìn)財(cái)政投入方式，強(qiáng)化統(tǒng)籌整合，全面提升財(cái)政資源配置效率。推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，著力保障和改善民生，促進(jìn)基礎(chǔ)公共服務(wù)水平均等化。

（二）有助于盤活財(cái)政資金存量，提高資金的使用效益

盤活財(cái)政資金存量不僅是優(yōu)化財(cái)政資源配置、整合冗余資金、發(fā)揮財(cái)政資金效益的需要，也是圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)做出的重大決策部署。由于各單位的資金結(jié)余均需納入年初的預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理有助于摸清資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和自有資金數(shù)量，理清資金的來源，實(shí)現(xiàn)源頭控制，從源頭上減少結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的產(chǎn)生。有助于各單位加強(qiáng)分析，查找原因，并進(jìn)行清理整合，對于能執(zhí)行完畢的項(xiàng)目資金保留原使用用途；對執(zhí)行進(jìn)度緩慢的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)分析原因；對已不需要支出的結(jié)余資金，可以退回財(cái)政或者經(jīng)過批準(zhǔn)納入日常公用經(jīng)費(fèi)，增加結(jié)余資金的活性，提高資金的使用效益。

（三）有助于規(guī)范開支，實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督

由于行政事業(yè)單位實(shí)行“全口徑”預(yù)算，所有的收入支出功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、金額已經(jīng)固化在年初預(yù)算中，通過嚴(yán)格控制開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)算的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類內(nèi)容進(jìn)行支出，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的規(guī)范性、完整性，強(qiáng)化內(nèi)部控制剛性約束，實(shí)施全過程的財(cái)務(wù)監(jiān)督，特別是嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)和會(huì)議、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等支出上更能準(zhǔn)確把握，真正做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。有助于政府統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)財(cái)力和支出需求，綜合考慮民生政策、事業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，合理確定保障范圍和政策力度，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的功能效益。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在的問題

（一）對財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識不足

目前，仍然有一些行政事業(yè)單位對財(cái)務(wù)預(yù)算管理認(rèn)識不足，對預(yù)算管理沒有高度重視，單純地為了預(yù)算結(jié)果來編制預(yù)算，而不考慮財(cái)務(wù)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性和合規(guī)性，認(rèn)為預(yù)算管理僅為財(cái)務(wù)部門的工作，不能形成合力，導(dǎo)致預(yù)算編制數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確、全面，預(yù)算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性得不到保障，預(yù)算全流程管理形同虛設(shè)。另外，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員固步自封，自身缺乏創(chuàng)新意識，對單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的政策變動(dòng)、發(fā)展趨勢及管理模式缺乏思考，思想上對財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)水平比較低。

（二）預(yù)算編制準(zhǔn)確度較低

預(yù)算編制是預(yù)算管理的初始環(huán)節(jié)，涉及全方面工作?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)單位預(yù)算編制流程分為“三下二上”五個(gè)階段，分別為預(yù)算編制布置階段、編制預(yù)算建議計(jì)劃階段、審核反饋意見階段、編制并上報(bào)預(yù)算草案階段、批復(fù)預(yù)算階段。在預(yù)算編制工作中難免存在基礎(chǔ)調(diào)研不充分、預(yù)算編制方法簡單單一、預(yù)算編制不全面等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致資金的無效使用和浪費(fèi)。

在行政事業(yè)單位預(yù)算編制過程中，難點(diǎn)是重大項(xiàng)目的資金安排和項(xiàng)目支出的精細(xì)化程度。由于重大項(xiàng)目從立項(xiàng)、可研到項(xiàng)目的實(shí)施，時(shí)間較長，不可預(yù)見因素較大，在預(yù)算編制時(shí)做到精準(zhǔn)無偏差難度較大。同時(shí)由于在項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)缺少對項(xiàng)目需求的全面分析，基礎(chǔ)調(diào)研不充分，項(xiàng)目可行性論證不足，人為主觀因素較多，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)追加預(yù)算或預(yù)算結(jié)余的情況，最終導(dǎo)致資金的無效使用或者資金不足。

（三）預(yù)算調(diào)整過于隨意

行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理工作過程中，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中總會(huì)存在資金偏離預(yù)算的情況或者出現(xiàn)不可預(yù)見的突發(fā)狀況，這就涉及到預(yù)算調(diào)劑的使用。但是在預(yù)算調(diào)整的實(shí)際運(yùn)用過程中，隨意濫用調(diào)劑等問題在很多行政事業(yè)單位都普遍存在。

預(yù)算調(diào)整用來彌補(bǔ)預(yù)算編制漏洞，它可以處理不可預(yù)見問題和突發(fā)狀況，保證行政事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一般情況下，預(yù)算得到批復(fù)后，不能隨意調(diào)整。但在實(shí)際工作中，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算缺少完整性和準(zhǔn)確性，為了保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和支出平衡，就出現(xiàn)無申請、無批復(fù)，不按程序隨意調(diào)整預(yù)算的問題，比如部門間預(yù)算的相互調(diào)劑，部門內(nèi)部基本支出和項(xiàng)目支出相互調(diào)劑、人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之間的相互調(diào)劑，經(jīng)濟(jì)分類科目之間的相互調(diào)劑等。導(dǎo)致預(yù)算的剛性約束失效，預(yù)算管理形同虛設(shè)。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度有待加強(qiáng)

預(yù)算編制若沒有得到各部門的有效執(zhí)行，則無法充分發(fā)揮預(yù)算管理的重要作用。但目前，許多行政事業(yè)單位往往存在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，預(yù)算控制缺乏約束性，容易導(dǎo)致財(cái)政資金沉淀，嚴(yán)重影響財(cái)政資金的實(shí)際使用效率和使用效果。究其原因，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是未形成全方位的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制，不落實(shí)責(zé)任，預(yù)算執(zhí)行失效。預(yù)算職責(zé)分配不明確，未將預(yù)算層層分解，導(dǎo)致預(yù)算工作無法落實(shí)到各部門、各環(huán)節(jié)、各崗位，出現(xiàn)超預(yù)算執(zhí)行或執(zhí)行緩慢的狀況；二是未建立預(yù)算執(zhí)行分析調(diào)整制度，未及時(shí)分析單位現(xiàn)狀和項(xiàng)目情況，未充分收集各方面信息，核查預(yù)算執(zhí)行情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行失效；三是未建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核機(jī)制，未定期對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，監(jiān)督力度不夠，造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)。

（五）預(yù)算考核流于形式

行政事業(yè)單位預(yù)算考核的意義主要在于充分合理評價(jià)預(yù)算完成結(jié)果和資金使用情況，為改進(jìn)預(yù)算管理提供建議。預(yù)算考核對于發(fā)揮預(yù)算的有效激勵(lì)與約束，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，提升管理水平，更好的實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)有重要作用。但是在實(shí)際操作過程中，預(yù)算考核不嚴(yán)肅，考核指標(biāo)不合理、考核過程不公平、考核結(jié)果無意義等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，預(yù)算管理流于形式，因而不能起到激勵(lì)作用。其次，有些行政事業(yè)單位相關(guān)預(yù)算考核制度不完善，沒有確定公正、合理和客觀的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，預(yù)算考核可操作性不強(qiáng)，從而影響其預(yù)算執(zhí)行效果科學(xué)性，無法增加預(yù)算執(zhí)行部門的積極性和主動(dòng)性。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理問題的改善策略

（一）認(rèn)識財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性，提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)

行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理，充分認(rèn)識預(yù)算管理工作的重要性，轉(zhuǎn)變觀念，站在全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃，將財(cái)務(wù)預(yù)算管理與單位重點(diǎn)工作和未來重要決策相結(jié)合。重視宣傳教育，組織全體職工認(rèn)真學(xué)習(xí)《預(yù)算法》，充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性，加強(qiáng)部門間的有效溝通，共同謀劃，從而改變財(cái)務(wù)預(yù)算管理僅是財(cái)務(wù)部門的工作責(zé)任這一錯(cuò)誤認(rèn)知。充分發(fā)揮全體職工的主觀能動(dòng)性，創(chuàng)新思維，提高預(yù)算編制效率，做好預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督與評價(jià)等財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作。財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)財(cái)務(wù)法律政策及相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)能力，提升財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平。行政事業(yè)單位應(yīng)提供培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，給職工提供學(xué)習(xí)條件，通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提升財(cái)務(wù)人員的綜合能力。

（二）提升預(yù)算編制質(zhì)量，保證財(cái)務(wù)預(yù)算科學(xué)性

依法規(guī)范預(yù)算編制，徹底打破“基數(shù)+增長”的編制方式，嚴(yán)禁重復(fù)申報(bào)或虛報(bào)項(xiàng)目預(yù)算。嚴(yán)格按照預(yù)算工資津貼標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)、政府收支分類科目等編制預(yù)算。嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備、家具等資產(chǎn)，新增資產(chǎn)預(yù)算編報(bào)，必須與資產(chǎn)控制數(shù)完全一致，嚴(yán)格把關(guān)，科學(xué)合理安排。規(guī)范使用政府功能分類和經(jīng)濟(jì)分類科目，客觀、全面、準(zhǔn)確反映政府各項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，實(shí)現(xiàn)預(yù)算工作的精細(xì)化，為行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算奠定良好的基礎(chǔ)。

加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化管理，重點(diǎn)論證項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)性、預(yù)算目標(biāo)明確性、預(yù)算明細(xì)科學(xué)性、支出標(biāo)準(zhǔn)合理性。結(jié)合重點(diǎn)發(fā)展，按輕重緩急配置項(xiàng)目資金，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。加強(qiáng)項(xiàng)目周期性管理，提高中期規(guī)劃績效評價(jià)，對項(xiàng)目進(jìn)度過于緩慢，應(yīng)分析原因并提出整改措施。將項(xiàng)目管理作為預(yù)算管理的重點(diǎn)，依托一體化政府預(yù)算管理信息系統(tǒng)，對項(xiàng)目實(shí)行全程跟蹤管理，列入年度預(yù)算的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目與資金指標(biāo)的緊密連接。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃情況，整合統(tǒng)籌相關(guān)支出，提高中期規(guī)劃意識，合理編制項(xiàng)目周期。完善項(xiàng)目基本內(nèi)容。對項(xiàng)目內(nèi)容不完整，項(xiàng)目基本信息、立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、支出計(jì)劃、支出明細(xì)、項(xiàng)目績效目標(biāo)等內(nèi)容編報(bào)不完備的項(xiàng)目進(jìn)行清理或完善。

（三）優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算結(jié)構(gòu)，合理進(jìn)行預(yù)算調(diào)整

堅(jiān)持量入為出、有保有壓、突出重點(diǎn)，全面運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破“基數(shù)+增長”概念和支出固化格局。強(qiáng)化統(tǒng)籌整合，盤活存量資金，優(yōu)化資金投向，增加有效供給；改進(jìn)財(cái)政投入方式，全面提升財(cái)政資源配置效率。調(diào)整基本和項(xiàng)目支出構(gòu)成，合理確定定額標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化業(yè)務(wù)運(yùn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排，調(diào)整各業(yè)務(wù)維持費(fèi)中列支的辦公費(fèi)、郵電費(fèi)、供暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、差旅費(fèi)等基本支出事項(xiàng)。將結(jié)轉(zhuǎn)資金和自有資金納入年初預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行“全口徑”預(yù)算，做到無預(yù)算不支出。

合理預(yù)計(jì)事業(yè)收入、投資收益、經(jīng)營收入、利息收入等各項(xiàng)非財(cái)政撥款收入，按規(guī)定全部納入預(yù)算安排使用，真實(shí)、完整反映各項(xiàng)支出，未納入年初預(yù)算的，要采取有效措施嚴(yán)格控制使用。嚴(yán)禁濫用預(yù)算調(diào)劑手段，建立規(guī)范的預(yù)算調(diào)劑審批使用制度，堅(jiān)決杜絕無預(yù)算調(diào)劑和擅自改變資金使用方向的現(xiàn)象，確保依據(jù)權(quán)限逐級審批預(yù)算資金的調(diào)劑，嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)劑的條件和流程辦理資金的調(diào)劑。

（四）加大預(yù)算執(zhí)行力度，完善監(jiān)控體系

加強(qiáng)預(yù)算資金支付管理，按照年初預(yù)算、用款額度及項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，采取有力措施按照預(yù)算落實(shí)支付進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效益。支出內(nèi)容符合預(yù)算項(xiàng)目用途、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用預(yù)算管理信息系統(tǒng)和其他相關(guān)資料，及時(shí)分析預(yù)算實(shí)施進(jìn)程及預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，研究解決存在問題。預(yù)算單位要強(qiáng)化主體責(zé)任，提高問責(zé)追責(zé)力度，強(qiáng)化對項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況的監(jiān)控作用，及時(shí)分析績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，對偏離績效指標(biāo)的要分析原因并及時(shí)糾正，確保高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

強(qiáng)化全方面動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，根據(jù)監(jiān)控評價(jià)結(jié)果，通過調(diào)整預(yù)算、規(guī)范財(cái)務(wù)內(nèi)控制度等措施，提升項(xiàng)目預(yù)算管理水平和資金使用績效。將實(shí)施綜合監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題與預(yù)算分配、分配轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤，對年度內(nèi)難以落實(shí)或明顯偏離績效目標(biāo)指標(biāo)等預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控等工作中發(fā)現(xiàn)問題的項(xiàng)目，可視情況減少下一年預(yù)算安排。

（五）強(qiáng)化預(yù)算評價(jià)，扎實(shí)做好績效管理

提高對績效評價(jià)的思想認(rèn)識，牢固樹立績效管理意識，所有收支全部設(shè)定績效目標(biāo)，加強(qiáng)對績效目標(biāo)的審核。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，應(yīng)與設(shè)定的績效目標(biāo)比較、與公眾實(shí)際需求比較，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)方法，進(jìn)行成本效益分析，找出績效目標(biāo)和執(zhí)行效果的差距，對產(chǎn)出結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性和效益型進(jìn)行分析，建立預(yù)算安排與使用效果掛鉤的機(jī)制，對不合規(guī)及無效的資金支出加大問責(zé)追責(zé)力度。實(shí)施重大專項(xiàng)事前績效評估，減少項(xiàng)目重疊，不斷細(xì)化和完善績效目標(biāo)，及時(shí)收集、分析、反饋績效評價(jià)結(jié)果，實(shí)行績效運(yùn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控評價(jià)，將資金使用效果和績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排調(diào)整掛鉤，從根本上解決資金使用效益不佳的問題。

嚴(yán)格管理績效目標(biāo)，提升績效指標(biāo)的科學(xué)性、規(guī)范性、客觀性，項(xiàng)目績效目標(biāo)要突出項(xiàng)目核心產(chǎn)出和效果，合理設(shè)定績效指標(biāo)值，未按要求設(shè)定績效目標(biāo)或?qū)徍宋赐ㄟ^的，不得安排預(yù)算。加強(qiáng)績效結(jié)果應(yīng)用，對實(shí)施效果不佳、發(fā)現(xiàn)問題較多、服務(wù)效益低、評價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目，進(jìn)行通報(bào)批評，甚至不安排或少安排預(yù)算，對低效無效資金一律削減或取消。實(shí)施當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下年預(yù)算安排掛鉤，加強(qiáng)預(yù)算評審和審核結(jié)果運(yùn)用，將預(yù)算評審結(jié)果作為預(yù)算安排的控制上限。

四、總結(jié)

綜上所述，在行政事業(yè)單位管理中，預(yù)算管理是單位內(nèi)部控制的重要組成部分，應(yīng)加快建立全面規(guī)范、科學(xué)合理、約束有力、公開透明、講求效益的預(yù)算管理制度，進(jìn)一步完善預(yù)算編制精準(zhǔn)科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行約束有效、預(yù)算調(diào)整嚴(yán)格控制、績效評價(jià)公平公開的預(yù)算管理體制。推進(jìn)全口徑預(yù)算，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，切實(shí)硬化預(yù)算約束，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)劑，明確預(yù)算單位的主體責(zé)任，注重成本效益分析，提高預(yù)算公開透明度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督作用，促進(jìn)資金合理配置和使用效益的全面提升，真正發(fā)揮預(yù)算管理效能，為行政事業(yè)單位的健康、穩(wěn)定發(fā)展提供保障。