高校預(yù)算管理的探索與實踐

李志恒

一、高校預(yù)算管理普遍存在的問題

（一）預(yù)算編制缺乏目標(biāo)導(dǎo)向

預(yù)算編制與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺乏明確的目標(biāo)導(dǎo)向，難以發(fā)揮預(yù)算管理對資源的有效配置作用。高校大多采用“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式，預(yù)算編制重增量、輕存量，采取固化的資金分配格局，忽視了存量資金效益，導(dǎo)致資源浪費、重點建設(shè)不聚焦，預(yù)算統(tǒng)籌能力弱等問題。具體表現(xiàn)在：碎片化，沒有系統(tǒng)的部門規(guī)劃和校區(qū)規(guī)劃，預(yù)算申報缺少全局觀；拍腦袋，預(yù)算申報缺少充分的調(diào)研和論證，提出很多不切實際的目標(biāo)和行動方案；報大數(shù)，預(yù)算報多了最后花不出去，而需要預(yù)算支持的項目確沒有預(yù)算。

（二）預(yù)算執(zhí)行控制乏力

一是預(yù)算執(zhí)行職責(zé)不清，監(jiān)督不力。預(yù)算執(zhí)行責(zé)任權(quán)限不明確，職能部門與預(yù)算使用部門相互推諉，缺少相應(yīng)的考核獎懲機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行缺乏危機(jī)感及動力；二是預(yù)算執(zhí)行與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)。職能部門或項目負(fù)責(zé)人缺乏對學(xué)校整體發(fā)展的理解和支持，預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容與預(yù)算編制內(nèi)容存在偏差，預(yù)算結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)南轅北轍。三是預(yù)算支付率管理面臨的問題。職能部門與預(yù)算使用部門的前期準(zhǔn)備工作不充分，財政資金一般下?lián)茌^晚，如果等財政撥款下?lián)芎笤賳禹椖康那捌诠ぷ?，勢必造成資金支付緩慢，沒有趕上序時進(jìn)度。

（三）績效評價缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)

高校還沒有統(tǒng)一的預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)和完善的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，使得實際進(jìn)行績效評價時缺乏具體的衡量依據(jù)，降低了全面預(yù)算績效管理原有的工作價值。

（四）管理制度和信息系統(tǒng)不夠完善

高校尚未形成完善的全面預(yù)算管理制度。有的高校預(yù)算管理制度不健全，預(yù)算績效管理難以滿足《預(yù)算法》和政府會計制度對全面預(yù)算績效管理的新要求。信息系統(tǒng)之間互聯(lián)互通不夠。很多高校現(xiàn)有的財務(wù)系統(tǒng)與各個職能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)尚無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，無法滿足預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及績效評價的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集。

二、政府會計改革對預(yù)算管理的影響

（一）政府會計改革的特點

政府會計制度改革引入了“雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報告”的政府會計模式。雙功能：財務(wù)會計與預(yù)算會計平行記賬，適度分離又相互銜接；雙基礎(chǔ)：權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制；雙報告：決算報告和財務(wù)報告。從預(yù)算管理角度看，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的理念更有利于使整個部門的資源發(fā)揮效益，使部門的資金管理運作風(fēng)險降低，更有利于部門的可持續(xù)發(fā)展。從潛在的需求看，原有以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算制度，在發(fā)揮業(yè)務(wù)管理效益時應(yīng)該同時考慮資產(chǎn)負(fù)債信息。預(yù)算編制必須要有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)信息支持,只有充分了解單位的資源占用、使用情況，才能夠保證預(yù)算安排更加的科學(xué)合理。

（二）政府會計制度的實施為全面預(yù)算管理奠定了基礎(chǔ)

政府會計制度強(qiáng)化了預(yù)算、核算、決算的協(xié)同。預(yù)算指引核算，是會計核算的依據(jù)，會計核算是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，決算是對年度預(yù)算執(zhí)行和會計核算情況的總結(jié)。政府會計制度的實施，一是為預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)信息，“雙功能”的會計核算能夠全面反映高校的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、支出和成本費用等要素、為全面預(yù)算管理提供了高質(zhì)量的會計信息。二是為執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控提供條件，完善的預(yù)算會計能更準(zhǔn)確反映高校的預(yù)算收支情況，更有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行。三是為績效管理提供依據(jù)，權(quán)責(zé)發(fā)生制能更真實準(zhǔn)確地反映高校的成本費用，為高校實施預(yù)算績效管理提供了有力依據(jù)。

三、高校預(yù)算管理的探索與實踐

（一）管理體制

學(xué)校已經(jīng)建立了集權(quán)與分權(quán)、專業(yè)管理與內(nèi)部控制相結(jié)合的管理體制?，F(xiàn)行的財務(wù)管理體制采取“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算；分級授權(quán)，歸口管理”，符合直線職能制集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、專業(yè)化管理與內(nèi)部控制相結(jié)合的原則。分級歸口管理可避免“兜圈子，踢皮球”。各直線單位（院、系、所、中心）的經(jīng)費需求要向相應(yīng)的職能部門申請，各職能部門既享有經(jīng)費預(yù)算安排的權(quán)力，也承擔(dān)著經(jīng)費預(yù)算管理（執(zhí)行率管理、績效管理）的責(zé)任。通過全面樹立“全員參與,權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的財務(wù)理念,突出了預(yù)算管理的核心作用,全面提升預(yù)算執(zhí)行力和約束力。

（二）預(yù)算管理體系

學(xué)校在預(yù)算管理過程中，探索建立了“戰(zhàn)略牽引+過程控制+績效評價” 三位一體的全面預(yù)算管理體系。在預(yù)算管理環(huán)節(jié)，形成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、績效評價等過程在內(nèi)的閉環(huán)過程。

“戰(zhàn)略牽引”即預(yù)算管理以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，樹立全面資源觀。各類資源配置緊緊圍繞國家戰(zhàn)略、區(qū)域優(yōu)勢和學(xué)校重點方向，做好資源拓展的增量文章，為學(xué)校發(fā)展注入新動能。預(yù)算編制與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合，不僅立足于現(xiàn)在，同時兼顧未來的整體規(guī)劃。以學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略牽引預(yù)算管理，比如找準(zhǔn)學(xué)校的鮮明特色，逐步強(qiáng)化專項投入；找準(zhǔn)學(xué)校領(lǐng)先的學(xué)科，重點支持學(xué)科建設(shè)，從一流學(xué)科發(fā)展到一流大學(xué)。

“過程控制”即樹立全面預(yù)算觀，做到預(yù)算管理全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤，為學(xué)校高質(zhì)量辦學(xué)打造充滿創(chuàng)新活力的治理環(huán)境。在預(yù)算管理過程中,學(xué)校的經(jīng)費管理體制為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級負(fù)責(zé)、責(zé)任到人”，即財務(wù)部門將預(yù)算下?lián)苤翚w口管理部門，歸口管理部門負(fù)責(zé)經(jīng)費二次分配與預(yù)算執(zhí)行管理，各院系所中心負(fù)責(zé)按照發(fā)展目標(biāo)，合法合規(guī)使用經(jīng)費。

“績效評價”即要樹立全面績效觀，逐步建立以績效目標(biāo)為導(dǎo)向、以績效評價為手段、以結(jié)果應(yīng)用為推進(jìn)的預(yù)算績效管理體系，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。績效評價作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，學(xué)校將績效目標(biāo)設(shè)定、跟蹤、評價及結(jié)果納入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。

（三）項目庫管理體系

為了將預(yù)算管理從“先有錢，再謀事”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋戎\事，再籌錢”，學(xué)校以項目管理為基礎(chǔ)，通過建立三級項目庫，加強(qiáng)項目立項評審等，不斷優(yōu)化項目管理流程，從而提高預(yù)算管理水平。

建立學(xué)校項目管理組織體系。按學(xué)校程序調(diào)整了學(xué)校重大投資項目審核領(lǐng)導(dǎo)小組，完善學(xué)校高水平大學(xué)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了中央科研業(yè)務(wù)費管理辦公室，成立了教育教學(xué)改革專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)各專項資金的規(guī)劃建設(shè)和項目實施、后期績效評價工作。比如，學(xué)校重大投資項目審核會議履行有關(guān)項目立項、預(yù)算申報、執(zhí)行、調(diào)整等議事職能，重大項目、重大資金必須嚴(yán)格履行“三重一大”審批程序。

建立學(xué)校三級項目庫管理體系。各學(xué)部學(xué)院、預(yù)算申報單位建立自己的三級項目庫及備選項目庫，對項目庫中項目進(jìn)行充分論證和分析，上報歸口管理部門；歸口管理部門建立二級項目庫及備選項目庫，充分考慮學(xué)校的統(tǒng)一規(guī)劃、年度重點工作計劃等，按輕重緩急、是否具備實施條件進(jìn)行優(yōu)先級排序，并做好項目庫滾動管理工作；財務(wù)部門做好一級項目庫管理，對所有通過論證的待評審項目和子項目進(jìn)行綜合排序，通過重大投資項目審核會等議事機(jī)構(gòu)充分討論審議后，報校長辦公會及學(xué)校黨委常委會審批。

（四）預(yù)算績效管理體系

在財政收支矛盾突出的背景下，把資金用到“刀刃上”尤為重要。為了把錢花在“刀刃上”，學(xué)校財務(wù)部門專門成立了預(yù)算績效管理科室，將績效管理思想貫穿項目管理全過程，項目績效管理工作正步入常態(tài)化、長效化管理軌道，以績效引導(dǎo)項目經(jīng)費投入方向，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程預(yù)算績效管理體系。

事前，創(chuàng)新預(yù)算評審模式，建立事前績效評估機(jī)制。從源頭抓起，通過優(yōu)化項目申報流程，將項目前期論證分為大型儀器設(shè)備論證及項目整體論證，并將預(yù)算評審分為立項審核和預(yù)算審核兩個環(huán)節(jié)。立項審核環(huán)節(jié)，重點審查項目必要性、可行性、績效目標(biāo)的明確性；預(yù)算審核環(huán)節(jié)，重點審查預(yù)算的合理性。學(xué)校還改進(jìn)項目評審流程，增加了相關(guān)職能部門會審會簽環(huán)節(jié)，建立起多部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，同時，預(yù)算評估結(jié)果將作為當(dāng)年預(yù)算安排的重要依據(jù)。

事中，對預(yù)算執(zhí)行和績效執(zhí)行實行雙監(jiān)管模式。每月通過辦公系統(tǒng)向各主管部處及分管校領(lǐng)導(dǎo)通報預(yù)算執(zhí)行情況，分析排查影響支付進(jìn)度的原因，并有針對性采取措施，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)，做實做好績效監(jiān)管。對長期執(zhí)行不好的項目資金進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃，提高了項目資金使用效率。各部門安排專人負(fù)責(zé)支付率管理，預(yù)算執(zhí)行情況一月一報，支付率低于序時進(jìn)度的進(jìn)行實時會商解決辦法，按照支付率情況安排下一年預(yù)算。

事后，引入第三方評審機(jī)構(gòu)提高績效評價質(zhì)量。近幾年，學(xué)校開始引入第三方評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行財政項目績效評價，逐年擴(kuò)大績效評價范圍，也啟動了對非財政項目的績效評價工作，針對評級較不理想的項目，對其下年度預(yù)算安排做出一定調(diào)整。近兩年，學(xué)校開展部門整體績效自評工作，通過單位自評、書面評審、現(xiàn)場核查、綜合評價4個階段，采用“定量+定性”分析方法，對全口徑項目資金開展績效評價工作。

（五）國有資產(chǎn)管理體系

加強(qiáng)資產(chǎn)登記管理，做到有物必登、不重不漏、資產(chǎn)信息詳細(xì)準(zhǔn)確。每年末開展資產(chǎn)清查盤點工作，要求各基層單位全面清點所使用的資產(chǎn)，認(rèn)真核對資產(chǎn)信息，落實資產(chǎn)的具體領(lǐng)用人和存放地點，督促基層單位加強(qiáng)資產(chǎn)日常管理，確保資產(chǎn)安全和完整。

積極推進(jìn)固定資產(chǎn)調(diào)劑共享，提升資產(chǎn)使用效益。一是推進(jìn)貴重儀器設(shè)備開放共享。大力推進(jìn)單價30萬元以上的教學(xué)科研儀器設(shè)備開放共享，尤其是財政資金購置的貴重儀器設(shè)備，原則上均加入貴重儀器設(shè)備共享平臺，同時并網(wǎng)國家網(wǎng)絡(luò)管理平臺，實現(xiàn)全面開放、共享共用。二是盤活閑置資產(chǎn)，發(fā)揮資產(chǎn)最大使用效益。加強(qiáng)國家“過緊日子”相關(guān)政策宣傳，要求基層單位加強(qiáng)存量資產(chǎn)的充分利用，出現(xiàn)閑置資產(chǎn)及時上報，通過資產(chǎn)管理系統(tǒng)調(diào)劑平臺和資產(chǎn)管理工作群做好可供調(diào)劑資產(chǎn)的信息公示，鼓勵跨部門、跨院系、跨校區(qū)資產(chǎn)調(diào)劑使用。

國有資產(chǎn)報廢工作從嚴(yán)審核。深入了解相關(guān)單位申請資產(chǎn)報廢的原因，現(xiàn)場實地鑒定需報廢的資產(chǎn)使用狀況，嚴(yán)格做好資產(chǎn)處置鑒定、審核和論證，尚有使用價值的資產(chǎn)一律不允許報廢，防止處置環(huán)節(jié)造成資產(chǎn)浪費。

（六）預(yù)算管理保障體系

預(yù)算管理效率的高低，也受制于學(xué)校財務(wù)工作的方方面面。學(xué)校財務(wù)工作以內(nèi)控為基礎(chǔ)，信息化技術(shù)為支撐，規(guī)范管理、優(yōu)化服務(wù)為目標(biāo)，實現(xiàn)資金安全管理、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化管理、決策支持科學(xué)管理，不斷降低業(yè)務(wù)風(fēng)險，提升管理效率，提升學(xué)校整體績效。

1.科學(xué)規(guī)范的內(nèi)控體系

內(nèi)部控制是學(xué)校各方面風(fēng)險防范的免疫系統(tǒng)，是由經(jīng)驗管理轉(zhuǎn)向科學(xué)管理的標(biāo)志，是單位綜合管理水平的體現(xiàn)。學(xué)校如何做內(nèi)部控制？總體思路為以“預(yù)算管理為主線，資金管控為核心，績效管理為目標(biāo)”，通過不斷完善管理制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、落實信息化技術(shù)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)科學(xué)、規(guī)范管理。

學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、持續(xù)優(yōu)化”的策略不斷推進(jìn)。2020年以前，基本完成搭建內(nèi)控組織，建立內(nèi)控機(jī)制，完善內(nèi)控制度，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，信息系統(tǒng)建設(shè)等。2020年，學(xué)校聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對校本部內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行全面梳理，并已完成合同管理系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購、項目管理、合同管理。2021年已完成優(yōu)化債務(wù)、科研、信息化、財政專項項目管理、所屬企業(yè)管理、基金會管理。2022年，優(yōu)化完善其他校區(qū)的內(nèi)部控制體系建設(shè)。2023年及以后，持續(xù)提升，功能聯(lián)動，監(jiān)控監(jiān)管。通過分步實施，真正建成“一校多地”且涵蓋所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制體系，為學(xué)校實現(xiàn)建設(shè)一流高校的目標(biāo)提供堅實基礎(chǔ)。

2.以人為本的服務(wù)體系

學(xué)校不斷創(chuàng)新“線下”服務(wù)，優(yōu)化“線上”服務(wù)，全力打造一站式服務(wù)體系。線上服務(wù)包括：大力推行網(wǎng)報、財務(wù)智能咨詢、財務(wù)智能報賬。線下服務(wù)包括：財務(wù)專員制度、單據(jù)自動投遞、定期培訓(xùn)宣講。

學(xué)校財務(wù)部門精心打造財務(wù)信息化建設(shè)平臺，大力推行網(wǎng)上報賬，線上預(yù)約，線下投遞，“讓信息多跑路、讓老師少跑腿”，極大提升財務(wù)服務(wù)的便利性、時效性，清晰性。比如，財務(wù)智能咨詢可以涵蓋財務(wù)規(guī)章制度、報銷指南、薪酬發(fā)放、學(xué)費繳納、科研經(jīng)費業(yè)務(wù)常見問題；智能報賬系統(tǒng)可以讓老師通過手機(jī)等移動終端實現(xiàn)足不出戶完成報賬工作。

學(xué)校財務(wù)部門延伸服務(wù)觸角，建立和完善面向一線服務(wù)的財務(wù)專員制度。近幾年，學(xué)校財務(wù)部門陸續(xù)派出一定數(shù)量的兼職財務(wù)專員和專職財務(wù)專員進(jìn)入學(xué)院，為院系所提供“一站式、全方位”專屬財務(wù)服務(wù)。

3.業(yè)財融合的創(chuàng)新體系

業(yè)財融合的創(chuàng)新體系必須以系統(tǒng)化思維、全流程理念整合經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理各環(huán)節(jié)，使財務(wù)與業(yè)務(wù)完美融合。目前，學(xué)校財務(wù)信息化經(jīng)過“打基礎(chǔ)，搭架構(gòu)，建體系”的階段，逐步實現(xiàn)了師生用戶與財務(wù)系統(tǒng)、各財務(wù)子系統(tǒng)之間、財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)、外部關(guān)聯(lián)方與財務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)鏈接。

財務(wù)系統(tǒng)間的連接。預(yù)算系統(tǒng)、核算系統(tǒng)和決算系統(tǒng)之間實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，不僅大大提高財務(wù)信息內(nèi)部傳遞的效率和準(zhǔn)確性，而且形成了閉環(huán)式的預(yù)算管理系統(tǒng)，提升了預(yù)算管理效能和水平。從預(yù)算申報及下達(dá)，到預(yù)算控制及核算管理，再到年末決算及決策分析，最后回到預(yù)算評價與績效管理，財務(wù)系統(tǒng)的預(yù)算、核算和決策分析模塊之間形成完整財務(wù)信息化閉環(huán)聯(lián)結(jié)。

財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)連接。集中結(jié)算系統(tǒng)與財務(wù)核算系統(tǒng)無縫對接，智能生成憑證。采購集中結(jié)算，既能實現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)實時控制，又能達(dá)到高效結(jié)算目的，形成采購業(yè)務(wù)的業(yè)財融合。例如：師生發(fā)起線上采購，到貨后驗收，無需單獨報賬，財務(wù)部門與商家定期批量結(jié)算；除了耗材物資的集中結(jié)算，學(xué)校財務(wù)部門也進(jìn)行了差旅平臺的建設(shè)，老師們出差訂票全部通過差旅系統(tǒng)完成，實現(xiàn)差旅費集中結(jié)算。

最終達(dá)到目標(biāo)。學(xué)校正在進(jìn)行全面預(yù)算管理系統(tǒng)建設(shè)，以項目庫基礎(chǔ)，通過與建設(shè)項目管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及其他各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，實現(xiàn)預(yù)算編審、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、采購管理、合同管理、支出管理的流程鏈接，實現(xiàn)預(yù)算全過程管理，打破“信息孤島“，實現(xiàn)信息實時共享，從而為管理決策提供數(shù)據(jù)支持。