關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

陳慶霞

引言

行政事業(yè)單位在做好本單位財政收支管理工作的過程中，首先第一步便是財政預(yù)算管理，而財政預(yù)算管理最重要的一步也是如何管理好本單位的財政收支。行政事業(yè)單位作為一個行政預(yù)算執(zhí)行、行政監(jiān)督并服務(wù)于人民社會公共事業(yè)的職能部門，在開展各種工作時予以維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)為目的，強(qiáng)化預(yù)算管理、明確資金支出、細(xì)化資金用途，深刻認(rèn)識單位預(yù)算管理的重要性，提高財政資金的利用率。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要意義

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理定義

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是指對本單位開展的財務(wù)活動進(jìn)行籌劃安排，在財務(wù)管理目標(biāo)的引領(lǐng)下，將各項業(yè)務(wù)的財務(wù)收支，資金安排等納入到年初預(yù)算的編制及管理當(dāng)中，并做好預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，以提高單位全面預(yù)算管理水平和質(zhì)量。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意義

行政事業(yè)單位全面推行預(yù)算管理，一是可以提高預(yù)算資金的利用率，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，使財政資金的收支符合相關(guān)法律規(guī)定。在預(yù)算管理的實施過程中，不僅能夠提高財政資金的合理配置，而且也能提高自身資金的配置效率，提高其他各項資金及資源利用率。二是能提高地方財政的管理水平。通過實行預(yù)算管理，有利于提高財政資金配置的合理性，同時財政部門也能通過財政一體化系統(tǒng)有效地監(jiān)督各預(yù)算單位預(yù)算資金的支出、結(jié)余情況，并督促其按時完成相關(guān)支出，提高其管理水平，但局限性在于不能有效地監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實性、合法性。三是可以控制單位經(jīng)濟(jì)活動。通過預(yù)算管理，可以有效地控制行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動。在預(yù)算管理過程中，我們可以隨時關(guān)注年前計劃與相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動之間是否存在偏差，并及時對偏差進(jìn)行必要的糾正。通過合理的收支規(guī)劃，可以提高資金的使用效率，不僅可以防止自私自利和腐敗的發(fā)生，而且可以提高資金的使用效率。

二、行政事業(yè)單位在預(yù)算管理方面存在的問題

（一）預(yù)算編制方面的問題

（1）預(yù)算編制方法簡單，缺乏整體的前瞻性

年初預(yù)算編制過程中，沒有全面考慮行政機(jī)構(gòu)的需求和發(fā)展特點(diǎn)，同時缺乏對相關(guān)服務(wù)的綜合評估，只是根據(jù)以前年度相關(guān)的延續(xù)性指標(biāo)進(jìn)行年度預(yù)算，依靠的只是歷史數(shù)據(jù)和以往經(jīng)驗，一般采用固定預(yù)算方式，其預(yù)算結(jié)果的隨意性比較大，不能滿足單位實際的需求，編制過程趨于主觀化和經(jīng)驗化，不僅存在很大的隨意性，還會出現(xiàn)實際發(fā)生的支出與年初制定的預(yù)算嚴(yán)重不符的情況，因此，預(yù)算工作不能順利實施，影響了行政事業(yè)單位預(yù)算管理水平的提高。

（2）預(yù)算編制的時間相對較短

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。預(yù)算編制作為預(yù)算管理的起點(diǎn)，是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)之一，需要各職能部門和相關(guān)人員的積極參與，需要各方面的廣泛討論和監(jiān)督，要有相應(yīng)的指導(dǎo)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。但現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的預(yù)算編制基本上由各財政部門負(fù)責(zé)，編制時間不足一個月。由于時間緊、任務(wù)重、工作量大，財務(wù)人員無法調(diào)動本單位各職能部門人員的積極性，各職能部門的預(yù)算編制也是配合工作，預(yù)算編制沒有必要的討論和論證。為了按時完成預(yù)算，經(jīng)常出現(xiàn)閉門造車的現(xiàn)象。預(yù)算編制比較籠統(tǒng)，編制質(zhì)量不高，勢必影響預(yù)算的后續(xù)執(zhí)行。

（二）在預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

（1）預(yù)算執(zhí)行與實際存在較大偏差

由于預(yù)算編制方面存在較多的問題，在預(yù)算執(zhí)行上隨之而來的就是預(yù)算執(zhí)行有偏差。由于審計不嚴(yán)和支出控制的隨意性，存在較大的執(zhí)行偏差。在預(yù)算執(zhí)行方面，相關(guān)執(zhí)行工作嚴(yán)格按照同級財政部門的預(yù)算審批進(jìn)行，未經(jīng)相應(yīng)的預(yù)算審批，不得形成相應(yīng)的支出，但有時候是由于在工作上的疏忽，對預(yù)算執(zhí)行的情況沒有進(jìn)行及時匯總，也沒有與預(yù)算批復(fù)及時進(jìn)行比對，造成超支預(yù)算情況時有發(fā)生，致使實際支出與預(yù)算執(zhí)行存在較大的偏差。

（2）預(yù)算執(zhí)行缺乏可操作性

由于行政事業(yè)單位的年初預(yù)算編制流于形式，預(yù)算管理在實際操作過程中缺乏有效地監(jiān)督體制，因此，在執(zhí)行預(yù)算過程中可操作性不強(qiáng)，有些支出確實需要支付,但沒有預(yù)算,就無法形成相應(yīng)的支出,勢必造成管理上的極大被動，使財務(wù)人員被迫更改預(yù)算的可能性很大，財政資金的利用也比較隨意，不能發(fā)揮其相應(yīng)的效益。

例如，某單位的一個綠化投資項目，由于缺乏前期論證，也無相關(guān)負(fù)責(zé)人員的積極配合，而財務(wù)人員又對該業(yè)務(wù)活動不甚了解，則在編制該項目預(yù)算時，所填報的內(nèi)容不夠準(zhǔn)確、不夠全面，這樣將會導(dǎo)致該項目無法實施，或者未列入預(yù)算的部分費(fèi)用很難從此項目經(jīng)費(fèi)中列支，如果列支了，就成超范圍列支預(yù)算的問題了，審計方面會責(zé)令其收回并上繳財政。

（三）預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制

基層行政事業(yè)單位財務(wù)部門人員多為一人多崗。財務(wù)部人員不僅要編制預(yù)算，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，還要跟蹤本單位其他工作的進(jìn)展。對預(yù)算執(zhí)行過程缺乏必要的跟蹤和反饋，更談不上建立有效的監(jiān)督機(jī)制和預(yù)算監(jiān)督體系。上級部門在檢查財政資金使用情況和進(jìn)展情況時，往往只能通過賬簿數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢。他們認(rèn)為，資金的支出意味著單位已經(jīng)實施了預(yù)算編制，但不能客觀評價資金使用的效益。預(yù)算編制容易流于形式，在監(jiān)督管理過程中，沒有使用相關(guān)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，使用的考核方法也相對單一落后。

而且，近年來，由于財政資金支出進(jìn)度加快的影響，資金支付到位似乎比資金使用好更容易量化，資金使用的評價標(biāo)準(zhǔn)更容易忽視資金的使用效率。

（四）對預(yù)算管理的認(rèn)識不到位，重視程度不高

意識對行為具有極強(qiáng)的能動作用。在預(yù)算管理過程中，樹立全面的預(yù)算管理意識是預(yù)算管理工作得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。但是，大多數(shù)單位的領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)管理工作不夠重視，認(rèn)為預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行以及年底財務(wù)決算都只是財務(wù)部門的事情，單位其他部門不需要參與其中。領(lǐng)導(dǎo)的錯誤認(rèn)識以及意識上重視不夠，單位的預(yù)算工作常常流于形式，其他部門在進(jìn)行日常收支過程中，往往也會忽視已制定的預(yù)算，從而出現(xiàn)實際發(fā)生的業(yè)務(wù)支出與已制定的預(yù)算相脫離的狀況。

（五）財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)低，填報內(nèi)容不規(guī)范

預(yù)算編制一般由財務(wù)人員負(fù)責(zé)并牽頭，但基層行政事業(yè)單位的財務(wù)人員往往不是與生俱來的財會專業(yè)，“門外漢”居多，預(yù)算編制不規(guī)范。預(yù)算編制大多以原會計留存的信息和數(shù)據(jù)為依據(jù)，預(yù)算管理培訓(xùn)由同級財務(wù)部門組織實施，雖然相關(guān)單位財務(wù)人員按時參加了培訓(xùn)，只有少數(shù)人認(rèn)真傾聽并理解，導(dǎo)致培訓(xùn)過程流于形式，難以對所有財務(wù)和會計人員施加強(qiáng)制性約束。在預(yù)算編制過程中，財務(wù)人員往往設(shè)定項目資金的績效目標(biāo)，這容易受到專業(yè)知識、個人能力和財務(wù)認(rèn)知的影響。專業(yè)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)技能不熟練，加上基層會計人員更換頻繁，財務(wù)工作連續(xù)性不強(qiáng)，現(xiàn)有財務(wù)人員對以前的財務(wù)不清楚，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低下。在編制績效目標(biāo)時，必須填寫項目主管部門、實施單位負(fù)責(zé)人、項目主要建設(shè)內(nèi)容、資金數(shù)量及分配、績效目標(biāo)總體情況、績效指標(biāo)值等欄目。但是，在編制過程中，很多項目實施單位的財務(wù)人員會填寫不完整的欄目，填寫的內(nèi)容也不規(guī)范，這將導(dǎo)致很多項目的績效目標(biāo)存在虛擬現(xiàn)象。即使對相關(guān)系統(tǒng)的填寫有強(qiáng)制性要求，也傾向于應(yīng)對，直接應(yīng)用相關(guān)模板并復(fù)制；績效目標(biāo)的設(shè)定也不合理，不符合本單位的實際情況。此外，目前許多單位還沒有制定有效的預(yù)算管理制度和運(yùn)作流程。在制度上，預(yù)算編制沒有任何限制，使得預(yù)算編制更加隨意。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）預(yù)算編制方面

（1）采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

行政事業(yè)單位應(yīng)借鑒企業(yè)在預(yù)算管理工作中的成功經(jīng)驗，首先行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以單位既定的目標(biāo)作為預(yù)算管理的基礎(chǔ)，同時明確各職能部門及相關(guān)工作人員的崗位職責(zé)，將既定的目標(biāo)進(jìn)行深層次分解，并落實到人頭。其次，在單位財務(wù)部門的指導(dǎo)下，采用科學(xué)的編制方法進(jìn)行預(yù)算的編制，并與單位的實際情況緊密結(jié)合起來。最后，要注重對歷年數(shù)據(jù)的收集并對其進(jìn)行全面剖析，得出相關(guān)規(guī)律，然后結(jié)合單位明年的總體工作目標(biāo)制定預(yù)算。

總的來說，預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的一個重要方面，因此預(yù)算管理工作與單位基礎(chǔ)管理工作結(jié)合在一起，對加強(qiáng)單位管理并提升其服務(wù)功能具有至關(guān)重要的作用。

（2）改變思想觀念，重視預(yù)算管理

預(yù)算管理的工作是一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，需要單位各職能部門負(fù)責(zé)人與財務(wù)人員共同參與，因此推進(jìn)全面預(yù)算管理的意識建設(shè)是實施全面預(yù)算管理工作的關(guān)鍵：第一，提高單位全體工作人員的預(yù)算管理意識。預(yù)算管理是對多部門、多系統(tǒng)的資源進(jìn)行的有效整合，在單位內(nèi)部對預(yù)算管理工作的重要性進(jìn)行大力宣傳，使預(yù)算管理工作在員工工作中起到指導(dǎo)作用，同時也能調(diào)動單位全員參與的積極性；第二，領(lǐng)導(dǎo)及單位各職能部門負(fù)責(zé)人要起到帶頭模范作用，在強(qiáng)化自身預(yù)算管理觀念的同時做好預(yù)算工作人才的培養(yǎng)，并及時協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題；第三，編制預(yù)算的工作人員要充分結(jié)合本單位的實際情況，并結(jié)合各職能部門的信息，保證預(yù)算相關(guān)指標(biāo)的準(zhǔn)確性，要定期對預(yù)算編制的相關(guān)工作人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)和考評，以增強(qiáng)其相關(guān)專業(yè)知識與技能。

（3）合理安排預(yù)算的編制時間

預(yù)算的編制工作，是一個跨度時間比較長的系統(tǒng)性工程，故本單位應(yīng)該提前安排充足的時間，提早著手準(zhǔn)備預(yù)算編制工作。預(yù)算的編制工作是由同級財政部門負(fù)責(zé)，一般會有“兩上”“兩下”四個階段。單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視，給予充分的準(zhǔn)備時間做初步研究、分析論證，動員全體人員積極參與預(yù)算編制工作，充分考慮單位和各部門的實際情況，并采取年度計劃，將本單位的工作重點(diǎn)和工作任務(wù)作為預(yù)算編制的既定目標(biāo)，充分進(jìn)行研討和論證，以更好并順利地完成預(yù)算的編制工作，以防閉門造車現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，充分發(fā)揮預(yù)算資金效益

行政事業(yè)單位財務(wù)主管部門要全面負(fù)責(zé)并落實預(yù)算編制的執(zhí)行工作，著重監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的情況和預(yù)算收支的情況，保證各職能部門在預(yù)算支出的時間、標(biāo)準(zhǔn)和范圍都符合預(yù)算編制的要求，同時要嚴(yán)格遵循相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)，以保證單位預(yù)算的完成，在不違反國家財政規(guī)章制度的同時，也要避免一些不必要的支出，更不能擅自改變預(yù)算資金的用途或者隨意擴(kuò)大預(yù)算資金支出的范圍，不能對項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行盲目地開支，以充分發(fā)揮預(yù)算資金的使用效益。

（三）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，成立預(yù)算監(jiān)督管理小組，對本單位預(yù)算執(zhí)行的過程進(jìn)行全面監(jiān)督，并形成相關(guān)記錄，將監(jiān)督結(jié)果與個人的績效相掛鉤，以提高單位職工在預(yù)算執(zhí)行過程中的主動性。在預(yù)算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，建立考評監(jiān)督機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行必要地監(jiān)督、分析并考核，將預(yù)算的責(zé)任逐級地落實到每個職能部門的每一位成員身上，并以此為標(biāo)準(zhǔn)做個人績效考核，按照執(zhí)行預(yù)算的好壞給予一定的獎勵或處罰。同時對在預(yù)算編制中涉及的各職能部門進(jìn)行跟蹤審核，同時，要及時糾正預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，確保全面預(yù)算管理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理意識，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，明確職責(zé)，完善預(yù)算編制制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對現(xiàn)有財務(wù)人員財務(wù)會計專業(yè)知識的培訓(xùn)和教育，通過培訓(xùn)，使財務(wù)人員從根本上意識到預(yù)算績效管理對本單位的重要性，將預(yù)算績效管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、單位經(jīng)營活動緊密結(jié)合起來，最后結(jié)合本單位各項工作的特點(diǎn)，建立適合本單位的預(yù)算操作流程體系，使預(yù)算工作有章可循。首先要從單位負(fù)責(zé)人做起，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人是預(yù)算管理第一責(zé)任人的意識，讓領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)確認(rèn)識預(yù)算管理對單位后期工作的意義，在思想和行動上注重預(yù)算編制和管理。預(yù)算管理不僅僅是財務(wù)部門的私事，因為單位預(yù)算的編制和執(zhí)行涉及到單位的各個部門。因此，有必要在工作人員中加強(qiáng)全體工作人員參與預(yù)算管理的意識。本單位各職能部門工作人員要增強(qiáng)責(zé)任心，預(yù)算管理作為一項全員、全過程、全覆蓋的管理工作，離不開本單位各部門員工的積極、廣泛參與。在預(yù)算編制的前期，需要明確績效目標(biāo)，各部門應(yīng)形成有效的溝通機(jī)制，相互配合，確保預(yù)算的順利實施。

四、結(jié)束語

綜上所述，預(yù)算管理是整個行政事業(yè)單位后期工作開展的關(guān)鍵，對行政事業(yè)單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和長遠(yuǎn)發(fā)展起著極其重要的作用。因此，對于行政事業(yè)單位而言，預(yù)算管理應(yīng)該受到單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，各職能部門相關(guān)人員要積極參與，只有科學(xué)選擇預(yù)算編制方法，建立完善的預(yù)算監(jiān)督體系，預(yù)算編制才能不脫離實際，預(yù)算執(zhí)行才能更加符合實際，財政預(yù)算資金才能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。