關(guān)于構(gòu)建農(nóng)村相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的若干思考

陳 岑， 沈揚(yáng)揚(yáng)， 李 實(shí)， 趙永生

(1.南開大學(xué) 中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，天津 300071；2. 北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與資源管理研究院，北京100875；3. 浙江大學(xué) 共享與發(fā)展研究院/公共管理學(xué)院，杭州 310058；4. 北京師范大學(xué) 中國收入分配研究院，北京100875；5. 上海正心谷投資管理有限公司，上海 200135)

解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。脫貧攻堅(jiān)成功消除了現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困[1]，但仍需認(rèn)識(shí)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的基本情況并未根本改變。在消除絕對(duì)貧困后，仍有大量人群的經(jīng)濟(jì)狀況處于較低水平，相對(duì)貧困仍長期存在的基本情況不會(huì)改變[2-3]。也就是說，進(jìn)入扶貧治理新階段，中國仍將面臨治理相對(duì)貧困的長期挑戰(zhàn)。

基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和減貧學(xué)角度，從絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)過渡具有必然性。絕對(duì)貧困表征物質(zhì)財(cái)富的絕對(duì)匱乏和人們無法維系生計(jì)的狀態(tài)；相對(duì)貧困則同時(shí)關(guān)注增收和收入差距，兼具主觀性與長期性特征[4-5]。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，生計(jì)貧困得到消除，發(fā)展的不平衡、不充分以及社會(huì)保障體系的不完善等成為相對(duì)貧困群體面臨的新問題，解決相對(duì)貧困問題成為扶貧治理領(lǐng)域的重要命題。早在2016年3月“兩會(huì)”時(shí)期，習(xí)近平總書記已作出“脫貧和高標(biāo)準(zhǔn)的小康是兩碼事。我們不是一勞永逸，畢其功于一役。相對(duì)貧困、相對(duì)落后、相對(duì)差距將長期存在”[6]的科學(xué)判斷。打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以后，貧困治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)將轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。國家陸續(xù)出臺(tái)一系列重要文件，為扶貧治理方向提供了指引。2019年黨的十九屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[7]，明確提出要“建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。2020年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出將“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困”的目標(biāo)要求[8]。目前，中國仍然處在扶貧攻堅(jiān)的五年鞏固期內(nèi)，并未出臺(tái)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測手段。然而，結(jié)合國家的政策發(fā)展方向，探索構(gòu)建中國農(nóng)村相對(duì)貧困治理長效機(jī)制是一項(xiàng)具有前瞻性和重要意義的研究工作，有待細(xì)致討論。

本研究結(jié)合中國的扶貧經(jīng)驗(yàn)和成果，承前啟后，對(duì)建立緩解農(nóng)村相對(duì)貧困長效機(jī)制進(jìn)行戰(zhàn)略性思考，在分析中國減貧政策設(shè)計(jì)、制度模式、運(yùn)行機(jī)制等的基礎(chǔ)上，提出未來緩解相對(duì)貧困的長效制度、機(jī)制設(shè)計(jì)和對(duì)策建議。

一、相對(duì)貧困的觸發(fā)機(jī)制

貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定一直是政府決策部門和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)話題。絕對(duì)貧困概念的出現(xiàn)可以追溯至20世紀(jì)初期[9]，相對(duì)貧困概念的出現(xiàn)較之晚了半個(gè)世紀(jì)，至20世紀(jì)60年代才被提出[10]，且直到20世紀(jì)晚期才被歐洲國家普遍接受。在貧困標(biāo)準(zhǔn)的國際應(yīng)用中，發(fā)展中國家傾向于選用絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)達(dá)國家傾向于使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；前者注重衣食住行等基本需求的滿足，而后者超越了基本需求，更多地關(guān)注居民可能遭遇的相對(duì)排斥和不平等。那么，不同形式的貧困界定方式背后的觸發(fā)機(jī)制是什么呢？

對(duì)比兩類貧困的內(nèi)涵，絕對(duì)貧困獨(dú)立于收入分布，側(cè)重對(duì)維持生計(jì)的度量；相對(duì)貧困則側(cè)重體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)差距”(1)相對(duì)貧困有時(shí)還會(huì)被賦以“適度貧困(moderate poverty)”的內(nèi)涵，那些滿足基本需求(飲水、食物、衣著、住房、健康保健)但仍然顯著低于所考察群體平均生活水平的狀態(tài)，也被視為相對(duì)貧困。，回應(yīng)了富裕國家對(duì)相對(duì)剝奪與提升整體性居民福利水平的重視[11-12]。從這個(gè)意義上看，盡管在某一特定發(fā)展時(shí)期，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)所涉及的人群可能存在重疊，但不同發(fā)展階段中兩類貧困的內(nèi)涵及變動(dòng)趨勢卻不盡一致[13]。在中國也是如此。參照沈揚(yáng)揚(yáng)和李實(shí)的做法[14]，圖1以絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測度中國農(nóng)村貧困程度的跨期變化趨勢。共選取六條貧困線，三條為絕對(duì)貧困線，分別為2 300元/人/年(2010年不變價(jià))農(nóng)村官方貧困線、世界銀行1.9美元/人/天貧困線、世界銀行3.2美元/人/天貧困線；三條為相對(duì)貧困線，分別為按農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)(以下簡稱“中位收入”)的40%、50%和60%計(jì)算的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。具體來看，在改革開放初期，中國分配模式的特點(diǎn)是相對(duì)公平但人均收入水平偏低，農(nóng)村主要面臨絕對(duì)貧困問題。此時(shí)，圖1中以現(xiàn)行農(nóng)村官方絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)(2 300元/人/年，2010年不變價(jià))度量的貧困發(fā)生率顯著高于相對(duì)貧困發(fā)生率。伴隨國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村居民人均收入水平顯著提升，絕對(duì)貧困發(fā)生率逐漸下降；與此同時(shí)，居民收入差距持續(xù)拉大，相對(duì)貧困程度逐漸上升。邁入21世紀(jì)，相對(duì)貧困發(fā)生率開始逼近絕對(duì)貧困發(fā)生率，并在二者交疊后出現(xiàn)“兩線逆轉(zhuǎn)”。從時(shí)間點(diǎn)上看，最早出現(xiàn)“兩線逆轉(zhuǎn)”的年份是1998年，農(nóng)戶中位收入60%相對(duì)貧困線與世界銀行“1.9美元/人/天”貧困線相交(最低絕對(duì)線和最高相對(duì)線相交)；最晚的年份是2009年，農(nóng)戶中位收入40%相對(duì)貧困線與世界銀行“3.2美元/人/天”貧困線相交。此后，相對(duì)貧困反超絕對(duì)貧困，且伴隨農(nóng)村居民持續(xù)拉大的收入差距變動(dòng)趨勢而持續(xù)上升。

由此，從相對(duì)貧困的觸發(fā)機(jī)制來看，上述“逆轉(zhuǎn)性”變化緣于中國經(jīng)濟(jì)增長過程中持續(xù)擴(kuò)大的收入差距問題，也反映出現(xiàn)行絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法有效地識(shí)別一部分低收入和弱勢人群的基本事實(shí)。這也呼應(yīng)了十九大報(bào)告所指出的中國社會(huì)主要矛盾的新變化，即從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。故建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制，從收入底端來解決發(fā)展不平衡不充分的矛盾，是中國邁向現(xiàn)代化治理水平的中等發(fā)達(dá)國家的重要舉措和必經(jīng)之路，也是中國從重視增長效率到重視增長公平，從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。

圖1 中國絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困程度的跨期變化：1978—2017(2)根據(jù)汪晨、萬廣華、吳萬宗《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》(《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2020年第1期)一文中的數(shù)據(jù)重新整理。

二、農(nóng)村相對(duì)貧困人口的分布及特征

步入相對(duì)貧困治理階段，首先要了解相對(duì)貧困人口的主要特征，找尋相對(duì)貧困人口與絕對(duì)貧困人口的“變與不變”，為相對(duì)貧困治理提供依據(jù)。本文基于CHIP2018年數(shù)據(jù)估算農(nóng)村相對(duì)貧困人口的分布、規(guī)模和收入結(jié)構(gòu)特征，為相對(duì)貧困治理方向和機(jī)制設(shè)計(jì)提供實(shí)證基礎(chǔ)。

(一)數(shù)據(jù)和相對(duì)貧困測算思路

相對(duì)貧困的測算以及對(duì)應(yīng)貧困人口特征的分析依賴于翔實(shí)的數(shù)據(jù)，本文選用中國家庭收入微觀調(diào)查(CHIP)數(shù)據(jù)。CHIP的收入變量來源于國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查子樣本的日記賬收入，收入更加準(zhǔn)確，這是其他微觀調(diào)查所不具備的重要優(yōu)勢。本文選用CHIP2018中的農(nóng)村樣本，覆蓋北京、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖南、湖北、廣東、重慶、四川、云南、甘肅，共計(jì)15個(gè)省份，涵蓋中國東、中、西三個(gè)區(qū)域，具有全國和區(qū)域代表性。

構(gòu)建相對(duì)貧困治理體系的先決條件是確立相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。圍繞如何設(shè)置相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，政策界和理論界進(jìn)行了長期討論[15-16]。從國際經(jīng)驗(yàn)看，歐盟成員國主要以各國居民收入中位數(shù)的60%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)合組織(OECD)采用居民收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。考慮到貧困救助范圍與扶助力度的平衡關(guān)系，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)不宜與前期標(biāo)準(zhǔn)有過大的差距，李實(shí)等建議將農(nóng)村居民中位收入的40%設(shè)置為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[17]。利用CHIP2018農(nóng)戶微觀數(shù)據(jù)，分別以農(nóng)村居民中位收入的40%、50%和60%設(shè)置相對(duì)貧困線，測算得到對(duì)應(yīng)的農(nóng)村貧困發(fā)生率分別為11%、17%和23%，農(nóng)村貧困規(guī)模分別為0.7億、1.0億和1.3億，這與李實(shí)等的結(jié)論一致。本文以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困狀況的分析。

(二)農(nóng)村相對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)性特征

農(nóng)村相對(duì)貧困人口的結(jié)構(gòu)性特征如表1所示。

從教育特征看，相對(duì)貧困農(nóng)戶中，戶主是較低學(xué)歷的農(nóng)戶占比更高。例如，相對(duì)貧困農(nóng)戶中戶主為文盲的占比為6.41%，是非貧困農(nóng)戶中對(duì)應(yīng)占比的2倍多；小學(xué)學(xué)歷占比也高出非貧困農(nóng)戶近10%；相應(yīng)地，相對(duì)貧困農(nóng)戶中戶主為初中學(xué)歷、高中及以上學(xué)歷的占比則分別約比非貧困農(nóng)戶低7%和5%。

從家庭結(jié)構(gòu)上看，比較意外的是，相對(duì)貧困農(nóng)戶和非貧困農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)差別并不大。例如，相對(duì)貧困農(nóng)戶中，0—5歲幼兒的占比為7.35%，6—15歲青少年的占比為14.21%，66歲以上老人的占比為12.78%；非貧困農(nóng)戶中，0—5歲幼兒占比5.76%，6—15歲青少年占比11.66%，66歲以上老年人占比10.54%。兩類群體的人口年齡分布比例差別多在3個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)。此外，兩類群體在務(wù)工比例上也不具有顯著差異。上述結(jié)論與羅楚亮和梁曉慧[18]以農(nóng)村最低的40%低收入群體為研究對(duì)象的發(fā)現(xiàn)類似。

總體來看，相對(duì)貧困人口在教育水平上與非貧困人口仍然存在差距，但在人口結(jié)構(gòu)和外出行為方面并不具有顯著差別?？紤]到二者人力資本上的差距，結(jié)合Schultz的人力資本理論[19]，要在實(shí)現(xiàn)廣泛持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，通過教育、培訓(xùn)、保健等渠道加強(qiáng)對(duì)貧困人口的支持，使其充分參與社會(huì)進(jìn)步和科技發(fā)展，并獲取更高的回報(bào)。

(三)相對(duì)貧困人口的分類及其收入結(jié)構(gòu)

即便以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國仍約有0.66億相對(duì)貧困農(nóng)村人口，相當(dāng)于英國、法國等國家的全國人口數(shù)。對(duì)于這一規(guī)模龐大的貧困群體，有必要結(jié)合其收入貧困程度進(jìn)行細(xì)化處理。借鑒“五個(gè)一批”分類施策的思路，本文按照人均可支配收入水平劃分，將相對(duì)貧困戶進(jìn)一步區(qū)分為救助戶、脆弱戶和監(jiān)測戶。具體劃分方式是，以現(xiàn)行農(nóng)村官方貧困線為基準(zhǔn)，將可支配收入低于絕對(duì)貧困線的人群識(shí)別為救助戶；將可支配收入介于絕對(duì)貧困線至1.5倍絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間的人群識(shí)別為脆弱戶；將可支配收入介于脆弱線以上、相對(duì)貧困線以下的人群識(shí)別為監(jiān)測戶。

表1 農(nóng)村相對(duì)貧困人口與非貧困人口的結(jié)構(gòu)特征差異(3)本文圖表除特殊注明外，均根據(jù)CHIP2018年數(shù)據(jù)整理繪制。

圖2報(bào)告了以農(nóng)村居民中位收入的40%為相對(duì)貧困線情況下的三類相對(duì)貧困人口的規(guī)模。從結(jié)果上看，2018年年底絕對(duì)貧困人口已下降至較低水平。即便2020年年底中國全面消除了絕對(duì)貧困，但因病、因?yàn)?zāi)、因其他突發(fā)狀況所導(dǎo)致的貧困仍難以避免，故絕對(duì)貧困仍具有應(yīng)對(duì)的必要性。對(duì)此類群體，關(guān)鍵是要強(qiáng)化兜底保障機(jī)制，完善低保的“申報(bào)—識(shí)別—救助—追蹤—退出”體系。進(jìn)一步，2018年的脆弱戶約有四千余萬人口，占全部相對(duì)貧困人口的65%。這類人口的特點(diǎn)是增收基礎(chǔ)不穩(wěn)固，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)沖擊影響導(dǎo)致返貧。對(duì)這部分人口，關(guān)鍵是要建立健全返貧、防貧預(yù)警機(jī)制，兼以增收和發(fā)展手段增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。此外，還有不到一千四百萬的監(jiān)測對(duì)象(4)當(dāng)然，此類人口規(guī)模大小與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置有關(guān)。如果將相對(duì)貧困人口設(shè)置到50%或60%的中位收入標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測戶規(guī)模會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大。。盡管監(jiān)測戶的收入水平在相對(duì)貧困線以下，但大多具備穩(wěn)定增收能力，對(duì)此類人口要以監(jiān)測為主，無需過多政策干預(yù)，關(guān)鍵是要在鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略發(fā)展中不斷構(gòu)造賦權(quán)、強(qiáng)能和包容的社會(huì)發(fā)展模式，為減貧和“提低”創(chuàng)造良好的社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)。

圖2 相對(duì)貧困人口的階梯型分類和規(guī)模差別：2018年

表2報(bào)告了階梯分類相對(duì)貧困人口的四項(xiàng)收入構(gòu)成、金融負(fù)債情況和消費(fèi)構(gòu)成。從可支配收入看，救助戶的最大特征是人均可支配收入水平偏低，均值僅為1 356元，顯著低于當(dāng)年度的官方扶貧線。究其原因，主要是經(jīng)營性收入為負(fù)所致。我們推測多數(shù)救助戶可能因突然遭遇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、氣候?yàn)?zāi)害等不利因素，經(jīng)營投資入不敷出，可支配收入急速下降。推測依據(jù)在于：其一，我們觀測到救助戶金融資產(chǎn)余額水平并不低，該水平甚至略高于脆弱戶的平均水平，很可能是由那些前期經(jīng)濟(jì)狀況并不算差的農(nóng)戶組成；其二，救助戶負(fù)債余額處于較高水平，甚至高于監(jiān)測戶，高額負(fù)債很可能來自經(jīng)營虧損無力償還；其三，救助戶當(dāng)期轉(zhuǎn)移性收入并不高，甚至僅約為脆弱戶和監(jiān)測戶轉(zhuǎn)移性收入的三分之一，一種可能性是此類農(nóng)戶前期并不依賴于政府補(bǔ)貼；其四，救助戶的消費(fèi)水平并不低，可能是前期較高消費(fèi)支出是剛性的(如教育支出等)，不易及時(shí)調(diào)整。再比較脆弱戶和監(jiān)測戶，二者在收入來源上的差距主要表現(xiàn)在工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入上，監(jiān)測戶的上述三項(xiàng)收入均要更高。此外，監(jiān)測戶的金融資產(chǎn)儲(chǔ)備更高，且負(fù)債更低，僅約為脆弱戶的一半，表明監(jiān)測戶的發(fā)展穩(wěn)定性更高。

表2顯示出雖然都處于相對(duì)貧困狀態(tài)，但不同類別的相對(duì)貧困農(nóng)戶之間存在特征差別。救助戶中相當(dāng)一部分可能是受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致的臨時(shí)性貧困，故要完善臨時(shí)救助制度；脆弱戶普遍面臨較高的負(fù)債，為了防范脆弱戶返貧，應(yīng)在扶貧治理體系中搭建返貧預(yù)警機(jī)制；監(jiān)測戶有更為穩(wěn)定的增收結(jié)構(gòu)，但其工資性收入和經(jīng)營性收入的絕對(duì)水平仍有待提高，可行的方向是要構(gòu)建更為公平和具有包容性的制度環(huán)境和市場環(huán)境，為其提供收入倍增通道。

表2 各類相對(duì)貧困人口的收入、消費(fèi)和債務(wù)/元

(四)農(nóng)村相對(duì)貧困區(qū)域

20世紀(jì)80年代以來，國家通過確定重點(diǎn)貧困地區(qū)(“三西地區(qū)”、國家扶貧工作重點(diǎn)縣、連片特困地區(qū)、貧困村、“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)等)的方式，有側(cè)重地進(jìn)行區(qū)域性開發(fā)扶貧。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的順利結(jié)束，中國全部貧困縣摘帽、貧困村出列。隨之產(chǎn)生新的問題:相對(duì)貧困治理階段是否依舊需要?jiǎng)澐窒鄬?duì)貧困區(qū)域？

發(fā)展差距與相對(duì)貧困在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系。只要存在收入差距，就會(huì)存在相對(duì)貧困。區(qū)域差異決定了幫扶和支持相對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展具有必要性，這個(gè)基本判斷得到了很多學(xué)者的支持[20]。當(dāng)前階段，中國城鄉(xiāng)收入差距較大，城鎮(zhèn)內(nèi)部以及農(nóng)村內(nèi)部的差距仍在不斷拉大[21-22]，即便貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方式發(fā)生變化，但貧困人口的區(qū)域分布并未發(fā)生太大改變，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后省份仍然是扶貧開發(fā)的重點(diǎn)。

圖3 2018年各省份城鄉(xiāng)居民收入情況(5) 根據(jù)各省統(tǒng)計(jì)年鑒整理。

進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村區(qū)域相對(duì)貧困(見表3)，無論選取哪類相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)相對(duì)貧困發(fā)生率均高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，測算結(jié)果十分穩(wěn)健。這表明，即便將貧困標(biāo)準(zhǔn)從絕對(duì)內(nèi)涵轉(zhuǎn)換為相對(duì)內(nèi)涵，農(nóng)村貧困人群的空間分布仍未發(fā)生轉(zhuǎn)變。在緩解相對(duì)貧困長效治理過程中，應(yīng)考慮區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡的問題。

表3 農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率的區(qū)域差異/%

盡管相對(duì)貧困地區(qū)的問題較為重要，但現(xiàn)階段學(xué)界對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)的識(shí)別討論較少。張琦提出三類相對(duì)貧困地區(qū)識(shí)別方式，分別是收入導(dǎo)向法、發(fā)展導(dǎo)向法和綜合導(dǎo)向法[23]。研究發(fā)現(xiàn)，按照收入導(dǎo)向法識(shí)別出的相對(duì)貧困縣，與中國前期劃分出的貧困縣和連片特困地區(qū)縣重合比例在七成到八成之間，這說明相對(duì)貧困地區(qū)仍然集中于前期國家所確定的重點(diǎn)扶貧區(qū)域(包括貧困縣、片區(qū)縣和連片特困地區(qū))。故此，除了“在西部地區(qū)脫貧縣中集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣”，也不能忽略西部農(nóng)村其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。

三、相對(duì)貧困治理的制度方向和機(jī)制設(shè)計(jì)

盡管中國已經(jīng)形成了一套成熟、完善并為世界所稱頌的扶貧體系，但相對(duì)貧困對(duì)中國而言仍是個(gè)全新概念。進(jìn)入相對(duì)貧困治理時(shí)期，不應(yīng)再沿用原有的扶貧政策模式，而要從與絕對(duì)貧困人群特征比較的“變與不變”中尋求新的治理方向。為了更有成效地推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，需要堅(jiān)持已有的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)思路，設(shè)計(jì)新的緩解相對(duì)貧困的制度，提高扶貧開發(fā)成效。本文在中國既有扶貧制度基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外扶貧理論以及不同國家緩解貧困的制度模式，嘗試為中國相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的設(shè)計(jì)提出制度方向。

1.確定相對(duì)貧困線。相對(duì)貧困治理首先是要思考如何設(shè)定新貧困線，即貧困內(nèi)涵的確定。通過本文對(duì)中國絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)關(guān)系的分析發(fā)現(xiàn)，相較于相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能準(zhǔn)確地反映新時(shí)期貧困的基本特征，而且中國已經(jīng)具備向相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)過渡的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；诖?，本文建議設(shè)置相對(duì)貧困線，作為相對(duì)貧困治理的前提。具體做法上，建議構(gòu)建以收入為主體的相對(duì)貧困識(shí)別、監(jiān)測與救助體系。一方面，可以效仿歐盟國家，通過結(jié)合稅收數(shù)據(jù)的方式，逐漸形成基于稅前、稅后可支配收入的綜合評(píng)估；另一方面，可結(jié)合家庭成員在家庭中的實(shí)際經(jīng)濟(jì)(貧困)地位，適當(dāng)引入對(duì)等值規(guī)模(Equivalized Scale)概念的研究(6)盡管等值規(guī)模概念尚未在中國官方貧困統(tǒng)計(jì)中得到應(yīng)用，但考慮到家庭人均概念很容易隱埋兒童、女性、老年人等特殊群體在家庭中的弱勢經(jīng)濟(jì)地位——如Shen和Alkire(2022)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前階段中國二孩家庭中，半數(shù)家庭存在對(duì)子女撫養(yǎng)資源分配不均的情況，故等值規(guī)模的討論非常必要。參見SHEN Y, ALKIRE S，“Exploring China’s potential child poverty，”China & world economy 30，no.1(2022): 82-105.。

2.調(diào)整扶貧理念。從貧困內(nèi)涵來看，貧困不僅體現(xiàn)為收入低，還包括消費(fèi)貧困、能力貧困等。消除貧困和饑餓，不是僅通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高糧食產(chǎn)量就能夠?qū)崿F(xiàn)的，更為重要的是給予貧困群體公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，賦權(quán)以及提高他們的發(fā)展能力[24-26]。故此，相對(duì)貧困階段的反貧困理念要與時(shí)俱進(jìn)，要積極拓寬反貧困視角，把扶貧的理念和政策轉(zhuǎn)向貧困個(gè)體的就業(yè)和能力提高，以多維視角探索緩解相對(duì)貧困的根本對(duì)策。

3.側(cè)重機(jī)會(huì)公平和參與原則的扶貧制度建設(shè)。盡管經(jīng)濟(jì)增長能夠通過“涓滴效應(yīng)”緩解貧困，但若忽視機(jī)會(huì)平等問題將導(dǎo)致減貧成效低，益貧增長較難實(shí)現(xiàn)。根據(jù)Amartya Sen的可行能力理論，為貧困人口賦權(quán)、營造機(jī)會(huì)公平社會(huì)環(huán)境，提高其社會(huì)參與度，對(duì)提升扶貧效率具有重要意義，既能夠幫助決策者準(zhǔn)確把握貧困人口的需求以制定針對(duì)性的政策，也使政策執(zhí)行更容易獲得貧困人口的配合和支持[27]。貧困人口權(quán)利的獲得、機(jī)會(huì)的創(chuàng)造以及參與的提升，是其得以成功脫貧的重要原因。

4.避免簡單化高福利扶貧制度，優(yōu)化以能力建設(shè)為主導(dǎo)的扶貧制度。北歐福利國家所采用的轉(zhuǎn)移支付政策，旨在將一部分財(cái)政資金聚焦于減貧和調(diào)節(jié)收入分配。這種扶貧模式又被稱為“輸血”扶貧模式。但對(duì)多數(shù)發(fā)展中國家而言，由于政府的資金供給能力有限，難以滿足社會(huì)對(duì)扶貧資金的需求，“輸血”扶貧模式難以奏效。相反地，所謂能力扶貧模式，即通過向貧困人口提供脫貧所需的資源和服務(wù)等方式，開發(fā)貧困人口的發(fā)展功能，從而提高其抗風(fēng)險(xiǎn)能力和發(fā)展能力，換言之，即“造血”扶貧模式。從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國采用的稅收激勵(lì)方案和巴西采取的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，是兩類被證明可以有效提高貧困人口勞動(dòng)能力的激勵(lì)手段。中國實(shí)踐方面，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的“勞動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”和中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的云南勐臘河邊村“民宿實(shí)驗(yàn)”，均證明就業(yè)激勵(lì)政策對(duì)于創(chuàng)造貧困人口內(nèi)生動(dòng)力更具有積極意義，同時(shí)有利于避免“養(yǎng)懶漢”對(duì)福利的依賴，還可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來動(dòng)力。

5.建立更具包容性的社會(huì)制度體系。農(nóng)村相對(duì)貧困治理長效機(jī)制的構(gòu)建，不意味著施策主體被局限在農(nóng)村。考慮到勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)現(xiàn)狀，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的制度優(yōu)勢，如何制定出更具有包容性的發(fā)展政策，將成為今后扶貧工作的挑戰(zhàn)。故此，要進(jìn)一步完善市民化進(jìn)程，使生活在農(nóng)村和生活在城市的勞動(dòng)力擁有更多的選擇和獲得相同的權(quán)利。同時(shí)，創(chuàng)新扶貧模式，借助科技進(jìn)步力量和生態(tài)建設(shè)，開展電子商務(wù)、旅游、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等多渠道扶貧；充分利用政府部門、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和國際力量等，構(gòu)建多贏、多元、多維的綜合性社會(huì)分配制度，從源頭上縮小相對(duì)發(fā)展差距。

6.建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的扶貧兜底保障制度。突發(fā)事件可能導(dǎo)致經(jīng)營性收入或非正規(guī)就業(yè)人群的工薪收入短期內(nèi)大幅下降。尤其是2020年以來的新型冠狀病毒疫情導(dǎo)致社交隔離，大量工作崗位消失，引發(fā)嚴(yán)重的失業(yè)問題，也給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了沖擊[28]，很多人因此陷入短期貧困。應(yīng)對(duì)類似突發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的主要措施是完善社會(huì)保障政策。一方面需要對(duì)農(nóng)村脆弱戶應(yīng)保盡保；另一方面需要完善補(bǔ)償措施，甚至國家可以借此關(guān)鍵時(shí)機(jī)考慮對(duì)農(nóng)村低收入人口發(fā)放無條件轉(zhuǎn)移支付金。

7.轉(zhuǎn)變政府角色，協(xié)調(diào)扶貧機(jī)構(gòu)。對(duì)構(gòu)建市場機(jī)制和重塑鄉(xiāng)村治理體系雙管齊下的機(jī)制進(jìn)行探索。各地政府需要逐漸從“保姆式服務(wù)”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”政府，一方面為社會(huì)最弱勢的群體提供統(tǒng)一而公平的最低生活保障，另一方面建立健全有利于農(nóng)村市場機(jī)制和社會(huì)力量發(fā)揮作用的政策體系。同時(shí)，扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了直接指向貧困人口的專項(xiàng)減貧政策之外，各項(xiàng)宏、微觀政策也都會(huì)影響減貧成效。因此，需要實(shí)現(xiàn)各個(gè)領(lǐng)域的政策配合，形成合力提高政策資源的扶貧效力。特別地，實(shí)施扶貧策略要從政府主導(dǎo)型向政府與非政府組織合作模式轉(zhuǎn)變，有效發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用。