從中國的視角看核能與核法律發(fā)展
——國家原子能機(jī)構(gòu)副主任董保同在首屆“核法律：全球辯論”國際大會上的發(fā)言摘要

很榮幸應(yīng)邀參加此次高級別論壇，我想先簡要介紹一下中國的核法律發(fā)展歷史，再與大家分享一些我的觀點(diǎn)和想法。

1955年1 月，中國核工業(yè)建設(shè)拉開序幕。在此后近30年里，負(fù)責(zé)核工業(yè)管理的政府部門，包括最初的第二機(jī)械工業(yè)部和后來的核工業(yè)部，主要通過發(fā)布行政命令等方式對核領(lǐng)域所有活動進(jìn)行直接和嚴(yán)格管控。隨著改革開放政策的實(shí)施，中國進(jìn)入了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，開始發(fā)展民用核電項(xiàng)目，一批涉核行政法規(guī)陸續(xù)頒布出臺。

上世紀(jì)80年代初，中國政府決定發(fā)展核電，在秦山自主建設(shè)了首臺30 萬千瓦壓水堆核電機(jī)組，又在大亞灣與法國合作建設(shè)了2 臺百萬千瓦核電機(jī)組。

核安全方面，中國政府于1984年成立了獨(dú)立的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國家核安全局；國務(wù)院于1986年頒布了首個(gè)核安全行政法規(guī)——《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，隨后又相繼發(fā)布了多個(gè)實(shí)施細(xì)則和安全導(dǎo)則。核責(zé)任方面，為解決核電項(xiàng)目國際合作中涉及的核責(zé)任問題，國務(wù)院于1986年作出了《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問題的批復(fù)》。核安保方面，中國政府于1987年頒布實(shí)施了《核材料管制條例》，又于1989年加入了《核材料實(shí)物保護(hù)公約》。

切爾諾貝利核事故發(fā)生后，中國同國際社會一道，致力于強(qiáng)化核安全、核應(yīng)急響應(yīng)等國際核法律框架，積極參與《及早通報(bào)核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》談判，并很快成為這兩個(gè)公約的締約國。1993年，中國頒布實(shí)施了《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》。1994年，中國簽署了《核安全公約》。2006年，中國又加入了《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。

江蘇田灣核電廠

核不擴(kuò)散和核保障方面，中國于1988年與國際原子能機(jī)構(gòu)簽署了《關(guān)于在中國實(shí)施保障監(jiān)督的協(xié)定》，自愿將部分民用核設(shè)施提交機(jī)構(gòu)進(jìn)行保障監(jiān)督。1992年，中國加入《不擴(kuò)散核武器條約》，后來又相繼加入桑戈委員會和核供應(yīng)國集團(tuán)等其他出口控制機(jī)制。1998年，中國簽署了關(guān)于加強(qiáng)國際原子能機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督的附加議定書，并于2002年正式完成了附加議定書生效的國內(nèi)法律程序。中國嚴(yán)格履行核不擴(kuò)散國際義務(wù)和承諾，不斷完善國內(nèi)相關(guān)立法工作，于1997年頒布了《核出口管制條例》，2007年頒布了《核兩用物項(xiàng)及相關(guān)技術(shù)出口管制條例》，后來又根據(jù)國際實(shí)踐對這些法規(guī)進(jìn)行了修訂。

1993年，中國成立國家原子能機(jī)構(gòu)，承擔(dān)核工業(yè)發(fā)展和核領(lǐng)域政府間國際合作的政府管理職能。

21 世紀(jì)初期，中國還頒布了一些其他的核法律法規(guī)，包括2003年頒布的《放射性污染防治法》、2005年頒布的《放射性同位素和射線裝置安全和防護(hù)條例》、2009年頒布的《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理?xiàng)l例》和《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》，以及2011年頒布的《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》等。

回顧這一時(shí)期中國的核法律發(fā)展歷程，具有以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)：

第一，行政法規(guī)構(gòu)成了中國核法律的主體。一套涵蓋核安全、核安保、核責(zé)任、核應(yīng)急響應(yīng)、放射性廢物管理、核不擴(kuò)散和出口控制等主要核領(lǐng)域的有效監(jiān)管制度已經(jīng)建立起來，但基礎(chǔ)性、綜合性的核法律依然缺位。

第二，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管要求，嚴(yán)格實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法。每個(gè)核設(shè)施營運(yùn)單位都建立了合規(guī)管理體系，核安全、核安保相關(guān)監(jiān)督管理制度得到了有效落實(shí)。

第三，國際合作在中國的核監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，國際核法律建立的基本原則得到了有效實(shí)施。1984年，中國加入國際原子能機(jī)構(gòu)，與機(jī)構(gòu)的合作對中國和平利用核能事業(yè)和核法律發(fā)展發(fā)揮了重要作用，與其他國家的合作也有效促進(jìn)了中國核監(jiān)管能力的提升。

2012年黨的十八大以來，中國的核能發(fā)展和核法律建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期，并取得了巨大成就。

2012年底，中國大陸共有在運(yùn)核電機(jī)組15 臺，總裝機(jī)容量12,626MWe，核電發(fā)電量98.3TWh。10年之后，已有53 臺核電機(jī)組并網(wǎng)發(fā)電，總裝機(jī)容量54,647MWe，2021年核電發(fā)電總量達(dá)到406.2TWh，幾乎是2012年的4 倍。此外還有18 臺在建核電機(jī)組，中國已成為全球在建核電機(jī)組數(shù)量最多的國家。

去年以來，“華龍一號”三代核電機(jī)組海內(nèi)外首堆相繼投入商運(yùn)，石島灣高溫氣冷堆示范工程并網(wǎng)發(fā)電。中國建立了核燃料開采、加工、制造、后處理、再利用的閉式循環(huán)體系，形成了有競爭力的核裝備制造能力和同步建設(shè)多臺核電機(jī)組的核工程建設(shè)能力，具備完整的管理體系和經(jīng)驗(yàn)豐富的人才隊(duì)伍，能夠滿足核能安全發(fā)展需要。

2020年，習(xí)近平主席宣布中國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)之后，中國將核能作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要選擇，制定了在確保安全的前提下積極有序發(fā)展核能的政策。

新時(shí)期，中國的核法律建設(shè)具有以下幾方面的新特點(diǎn)：

首先，全面推進(jìn)依法治國的新理念引領(lǐng)了全面加強(qiáng)核法律體系的新實(shí)踐。在出席2014年海牙核安全峰會之后，習(xí)近平主席明確要求建立中國核法律體系的頂層架構(gòu)。正如我所提到的，中國已經(jīng)建立實(shí)施了嚴(yán)格的核法規(guī)制度，但也要承認(rèn)我們的核法律體系仍存在一些不足，內(nèi)容和層級還不盡完善。例如，缺少基礎(chǔ)性的核法律，也缺少核責(zé)任和保險(xiǎn)等方面的具體法規(guī)。因此，近年來我們加快了相關(guān)立法進(jìn)程。中國全國人大已于2018年制定了《核安全法》，2020年頒布的《民法典》納入了核損害賠償責(zé)任原則，《原子能法》立法工作重新啟動，草案將于今年提交全國人大。中國將進(jìn)一步完善包括國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章在內(nèi)的三級核法律體系，持續(xù)提升核能發(fā)展與監(jiān)管的法治化水平。

第二，構(gòu)建低碳能源結(jié)構(gòu)需要擴(kuò)大核電項(xiàng)目規(guī)模，使核能成為不可或缺的能源戰(zhàn)略選擇，因此也使建立全面、系統(tǒng)核法律體系的需求更加緊迫。根據(jù)專家智庫分析，當(dāng)我們展望裝機(jī)容量超過100GWe，甚至達(dá)到300 到400GWe 核電規(guī)劃時(shí)，當(dāng)務(wù)之急是高度重視并加快建立更加完善的核法律體系。未來，會有越來越多的地方政府和社會公眾參與進(jìn)來，必然會遇到公眾溝通、利益相關(guān)方參與等諸多新問題。在此形勢下，法治是應(yīng)對這些復(fù)雜情況的最佳方式。

第三，中國將繼續(xù)積極參與構(gòu)建更加全面和有效的國際核法律體系?？傮w而言，國際核法律體系已經(jīng)形成了它的主要支柱，為核領(lǐng)域的有效治理提供了重要基礎(chǔ)。中國加入并參與了現(xiàn)有制度的建設(shè)，也將遵守其所規(guī)定的法律義務(wù)。同時(shí)，全球核技術(shù)和核工業(yè)正在快速發(fā)展，中國的核技術(shù)和核工業(yè)也在同步發(fā)展，例如第三代大型反應(yīng)堆和第四代先進(jìn)反應(yīng)堆、核能供熱、核聚變技術(shù)發(fā)展、放射性同位素在不同領(lǐng)域的應(yīng)用等。中國必將從實(shí)踐中獲得更多經(jīng)驗(yàn)，也可能會遇到需要新的核法律制度去解決的新困難。我認(rèn)為，中國可以在未來完善國際核法律體系的進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

總之，核能在應(yīng)對全球氣候變化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，而核法律對規(guī)范和促進(jìn)核能安全可持續(xù)發(fā)展始終發(fā)揮著不可或缺的作用。我本人作為第十三屆全國人大代表，一直密切關(guān)注并積極推動核領(lǐng)域立法工作。我堅(jiān)信，中國核領(lǐng)域法治水平將與時(shí)俱進(jìn)，中國也愿與國際社會一道，繼續(xù)為國際核法律體系發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。