精文簡會(huì)的政策導(dǎo)向與施策路徑

徐頑強(qiáng)

會(huì)議，作為一種組織內(nèi)的普遍性工作，就是指在特定的時(shí)間和地點(diǎn)，按照程序進(jìn)行的具有組織性、目的性的議事活動(dòng)。黨政機(jī)關(guān)會(huì)議精準(zhǔn)減負(fù)的前提，在于科學(xué)認(rèn)知會(huì)議分類及運(yùn)作機(jī)制，方可精準(zhǔn)施策。

當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)會(huì)議的分類管理與運(yùn)作模式

在我國各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中，會(huì)議作為最重要的政治動(dòng)員與行政動(dòng)員的模式和路徑，承擔(dān)著貫徹執(zhí)行黨和政府路線方針政策的重要職責(zé)。上級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)由會(huì)議的方式對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等重大問題的事宜進(jìn)行決策部署和制度化安排，而下級(jí)黨政機(jī)關(guān)將在會(huì)議中層層分包由上級(jí)黨政機(jī)關(guān)確認(rèn)的行政任務(wù)，并加以實(shí)施、推動(dòng)和完成，以此形成了“會(huì)議政治”的特征。我們可以從會(huì)議的層級(jí)、形式、類型、運(yùn)作模式上加以理解和區(qū)分黨政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)會(huì)議工作。

首先，在會(huì)議的層級(jí)上，按照《中央和國家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》，以黨中央和國務(wù)院會(huì)議分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為例，普遍被分為四類會(huì)議（見表1）。其中一類會(huì)議由該級(jí)黨政機(jī)關(guān)直接召開；二類會(huì)議則由黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)召開；三類會(huì)議則是黨政機(jī)關(guān)直屬機(jī)構(gòu)及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)召開；四類會(huì)議則是除一類、二類、三類之外的業(yè)務(wù)性會(huì)議，如小型研討會(huì)、座談會(huì)、評(píng)審會(huì)等。各省市級(jí)黨政機(jī)關(guān)的會(huì)議分級(jí)也是據(jù)此參照?qǐng)?zhí)行，被劃分為三級(jí)或四級(jí)會(huì)議，以此在召開機(jī)構(gòu)、與會(huì)人員、會(huì)議議程上加以區(qū)分。不同層級(jí)會(huì)議擁有與之對(duì)應(yīng)的報(bào)備程序，會(huì)議的計(jì)劃安排均需報(bào)相關(guān)責(zé)任部門、領(lǐng)導(dǎo)審批，并列入年度會(huì)議計(jì)劃。

表1 黨中央國務(wù)院的會(huì)議分級(jí)、規(guī)格及報(bào)備程序

其次，在會(huì)議的形式上，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，黨委系統(tǒng)的會(huì)議可以分為全體會(huì)議（簡稱黨委全會(huì)）和常委會(huì)會(huì)議。值得注意的是，黨委會(huì)和常委會(huì)均是黨委常設(shè)機(jī)構(gòu)，并非會(huì)議名稱，因此不能作為黨委全體會(huì)議和黨委常委會(huì)會(huì)議的簡稱。根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，可以將人民政府機(jī)關(guān)會(huì)議分為全體會(huì)議（簡稱政府全會(huì)）、常務(wù)會(huì)議（簡稱常務(wù)會(huì)）。

再次，在會(huì)議的類型上，黨委系統(tǒng)機(jī)關(guān)會(huì)議主要可以分為黨代表大會(huì)、黨委全體會(huì)議、黨委常委會(huì)會(huì)議。而政府部門主要可以分為由本級(jí)黨組成員參加，貫徹傳達(dá)上級(jí)文件精神的政府黨組會(huì)議、由政府班子成員參加、匯報(bào)工作、通報(bào)信息、研究政府重大事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目等的政府常務(wù)會(huì)議，以及由政府一把手或副職主持召開研究專項(xiàng)工作和具體問題的政府專題會(huì)議。除了正式的工作會(huì)議之外，還有諸如機(jī)關(guān)內(nèi)部例會(huì)等小型會(huì)議，茶話會(huì)、座談會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等非正式會(huì)議，不一而足。（見表2）

表2 黨政機(jī)關(guān)會(huì)議的類型、與會(huì)人員及會(huì)議議程

最后，在會(huì)議的運(yùn)作模式上，一場(chǎng)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議離不開會(huì)前準(zhǔn)備環(huán)節(jié)、會(huì)中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)、會(huì)后跟蹤環(huán)節(jié)。首先在會(huì)前需要召集者根據(jù)會(huì)議性質(zhì)和主要內(nèi)容，確定時(shí)間、地點(diǎn)及與會(huì)人員，并按照分級(jí)管理程序向相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)報(bào)備，發(fā)放會(huì)議通知。會(huì)中統(tǒng)籌環(huán)節(jié)常常需要規(guī)定三種角色：主持人、記錄人、調(diào)度人。會(huì)議的主持人將圍繞引出會(huì)議主題、把控會(huì)議時(shí)間、總結(jié)會(huì)議內(nèi)容、跟蹤會(huì)議后續(xù)等方面展開工作。會(huì)議的調(diào)度人作為會(huì)議參與者中的職位最高者，需要負(fù)責(zé)把握會(huì)議主題、維護(hù)會(huì)場(chǎng)秩序，確定發(fā)言人，對(duì)會(huì)議進(jìn)行總結(jié)陳述。會(huì)議的記錄人則負(fù)責(zé)詳細(xì)記錄會(huì)議的要點(diǎn)和細(xì)節(jié)，準(zhǔn)備會(huì)議紀(jì)要，以便后續(xù)做出客觀的會(huì)議評(píng)估。在會(huì)后，召集者還需要跟蹤檢查督辦各項(xiàng)事情的完成情況，保證會(huì)上決定的工作任務(wù)得到全面的貫徹落實(shí)。

從當(dāng)前會(huì)議分類管理與運(yùn)作模式可以看出，我國黨政機(jī)關(guān)業(yè)已形成了一套層級(jí)分明、程序完備的機(jī)關(guān)會(huì)議體系。但與之相對(duì)的是，隨著現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)的日益繁雜，加之全能型的政府定位和兜底式的民本關(guān)懷，進(jìn)一步拓寬了黨政機(jī)關(guān)職能?！暗菇鹱炙苯Y(jié)構(gòu)壓力型體制，又將任務(wù)層層下壓甚至加碼，伴隨而來的則是精細(xì)化的考核，在某些地區(qū)或部門一票否決的高壓式問責(zé)使部分官員的行為邏輯逐漸由主動(dòng)盡責(zé)轉(zhuǎn)為被動(dòng)避責(zé)，導(dǎo)致文件會(huì)議的程序性環(huán)節(jié)成為責(zé)任轉(zhuǎn)移的合規(guī)性目的，會(huì)議也便從解決問題的初衷，異化為問題本身，文山會(huì)?，F(xiàn)象由此產(chǎn)生。

個(gè)別地區(qū)會(huì)議“加碼式減負(fù)”亟需破局

召開會(huì)議本意是部署、落實(shí)和推動(dòng)工作，以期解決現(xiàn)實(shí)中的具體問題，但開會(huì)過多過濫，又會(huì)造成行政效能低下、形式主義盛行。用以形容這種現(xiàn)象的“文山會(huì)?！保钤绫愠鲎杂?988年的《人民日?qǐng)?bào)》，時(shí)隔三十多年后的今天我們依舊老生常談此類問題，源于文山會(huì)海折射出的形式主義、官僚主義之風(fēng)屢禁不止。2012年出臺(tái)的中央八項(xiàng)規(guī)定，明確指出應(yīng)當(dāng)精簡會(huì)議活動(dòng)，切實(shí)改進(jìn)會(huì)風(fēng)。2019年中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)基層減負(fù)，然而歷經(jīng)了多輪改革和三令五申之后，在個(gè)別地區(qū)“文山會(huì)?！爆F(xiàn)象仍未根本性解決，甚至出現(xiàn)了反彈回潮的新問題和新變種。

在精準(zhǔn)減負(fù)的實(shí)際執(zhí)行過程中，存在著不少用形式主義反對(duì)形式主義的問題，某些地方政府“一刀切”地提出只開短會(huì)甚至“無會(huì)日/周/月”的減負(fù)舉措，會(huì)議淪為了“簽到會(huì)”和“留痕會(huì)”，工作無法落實(shí)，反而加劇形式主義擴(kuò)大。此外電視電話會(huì)議本意是減少層層開會(huì)，但隨著參會(huì)對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，反而增加了基層干部負(fù)擔(dān)。大會(huì)只能傳達(dá)貫徹政策精神，工作任務(wù)的具體落實(shí)依舊需要小會(huì)推進(jìn)，以至于同一主題的會(huì)議需要開四遍：電視電話會(huì)議開到縣一級(jí)，省、市、縣又需要結(jié)合實(shí)際分層召開貫徹落實(shí)會(huì)議。在與“會(huì)海”相輔相成的“文山”上，某些基層黨政機(jī)關(guān)減少了文件印發(fā)數(shù)量，但增加了微博、微信公眾號(hào)等社交應(yīng)用、政務(wù)APP等門戶平臺(tái)的發(fā)文渠道；正文限制字?jǐn)?shù)和頁數(shù)的公文也可以通過附錄的形式加入內(nèi)容，以“白頭”換“紅頭”的方案，導(dǎo)致文件厚度明減暗增，最終成為“加碼式減負(fù)”。

文山會(huì)海的最大危害在于變“勞民傷財(cái)”為“勞‘干’傷財(cái)”，最終形成庸政懶政。政府公務(wù)員和事業(yè)單位人員不得不將精力和時(shí)間大量耗費(fèi)在沒有意義的會(huì)議中。一旦逐級(jí)開會(huì)、層層發(fā)文成為上級(jí)部門的工作常態(tài)，隨著層級(jí)的降低，基層干部的會(huì)議工作就會(huì)只增不減。而基層領(lǐng)導(dǎo)干部常常承擔(dān)著行政任務(wù)具體落實(shí)的重任，更加“分身乏術(shù)”。長此以往，優(yōu)秀的黨員干部疲于應(yīng)付“文山會(huì)海”，就容易被磨滅了工作激情和前進(jìn)動(dòng)力。而缺乏工作能力的黨員干部也能夠“如魚得水”般沉溺于文件會(huì)議的往來送達(dá)，形成思維慣性和路徑依賴。同時(shí)會(huì)議議程偏多，會(huì)議時(shí)間冗長，都會(huì)造成會(huì)務(wù)開支的陡增，最終導(dǎo)致地方行政管理費(fèi)用支出的增加。

那么，“加碼式減負(fù)”般的會(huì)海反彈回潮根源何處？

其一，領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀異化錯(cuò)位是根本原因。在高壓式問責(zé)的大背景下，擔(dān)心上級(jí)精神傳達(dá)不到位被追責(zé)問責(zé)，文山會(huì)海就成為了推責(zé)避險(xiǎn)的穩(wěn)妥舉措?！伴_會(huì)了就是重視、發(fā)文了就是落實(shí)”的思路，存在于部分領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀中。只求“對(duì)上負(fù)責(zé)”，將“領(lǐng)導(dǎo)滿意”作為最高優(yōu)先級(jí)，上級(jí)布置了一項(xiàng)任務(wù)或者下發(fā)了一份文件，下級(jí)部門就要抓緊開會(huì)發(fā)文，甚至層層加碼以示重視，卻忽視了召開會(huì)議的終極目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化部門人員協(xié)同、提升工作實(shí)效、解決群眾的實(shí)際問題。一刀切式的盲目減負(fù)，盡管將會(huì)議的時(shí)長、文件厚度都納入了紅線約束，但卻依然沒有抓住核心癥結(jié)加以解決，致使會(huì)議減負(fù)脫實(shí)向虛。

其二，績效考核指標(biāo)上過度強(qiáng)調(diào)留痕管理和一刀切的做法，強(qiáng)化了新“文山會(huì)?！睂?dǎo)向。一些地區(qū)的上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)通過文字、圖片和材料記錄等臺(tái)賬考核黨政機(jī)關(guān)的績效。適當(dāng)“痕跡管理”彌補(bǔ)了過去考核內(nèi)容虛化空洞的問題，但過度的痕跡管理則會(huì)讓績效考核異化，一味要求基層做記錄、填表格、留臺(tái)賬、報(bào)材料，而忽視了工作實(shí)績的考量?；鶎痈刹恐荒芡ㄟ^開會(huì)部署、文件傳達(dá)來留痕，會(huì)議頻率和材料厚度在很大程度上決定了工作績效考核的好壞。

其三，會(huì)議分層管理存在的部分天然缺憾可能會(huì)促成“文山會(huì)?！爆F(xiàn)象。從橫向來看，黨政兩套系統(tǒng)由于政治與行政的邊界模糊，因此在會(huì)議的分類和管理上也存在一定的重疊交叉、相互強(qiáng)化問題。如果會(huì)議產(chǎn)生分歧久而不決，就可能衍生出更多的會(huì)議，也會(huì)給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來巨大的困難。從縱向來看，我國黨政機(jī)關(guān)同時(shí)存在著中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)共五個(gè)層級(jí)的上下級(jí)權(quán)力關(guān)系。為了落實(shí)上級(jí)的路線方針政策，協(xié)調(diào)關(guān)系的會(huì)議和文件、常態(tài)化的開會(huì)發(fā)文也會(huì)促成“文山會(huì)海”現(xiàn)象的產(chǎn)生。但當(dāng)行政效力過強(qiáng)或者不足時(shí)，均會(huì)導(dǎo)致以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，最終構(gòu)建起科層制上下級(jí)的權(quán)力等級(jí)鏈條。此外，如果會(huì)議制度不嚴(yán)、權(quán)責(zé)不清，部分本應(yīng)由部門解決的問題也提交到高層級(jí)會(huì)議去解決，既會(huì)造成領(lǐng)導(dǎo)精力與時(shí)間的極大浪費(fèi)，同時(shí)也會(huì)影響會(huì)議的權(quán)威性及嚴(yán)肅性。

會(huì)議“加碼式減負(fù)”的破局之道

從改革的政策導(dǎo)向來看，中央多次印發(fā)為基層減負(fù)的各種文件，力求破解影響基層的官僚主義和形式主義之風(fēng)。針對(duì)文山會(huì)海的歷史癥結(jié)以及新形勢(shì)下的異化變種，精準(zhǔn)減負(fù)需要從政策導(dǎo)向和施策路徑上著眼，將治標(biāo)與治本結(jié)合，打好持久戰(zhàn)。

首先需要治本，整治官僚主義、形式主義。加強(qiáng)黨員干部的思想政治教育和行政職業(yè)能力建設(shè)，為領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和會(huì)議導(dǎo)向：會(huì)而必議，議而必決，決而必行，行而必果。提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)會(huì)議權(quán)威性和嚴(yán)肅性的認(rèn)知。會(huì)議并非待遇、享受以及個(gè)人價(jià)值的體現(xiàn)，目的是貫徹黨和政府的方針政策與指示精神、解決具體問題、加強(qiáng)部門間交流合作，提高工作效能。

習(xí)近平總書記在全國組織工作會(huì)議上指出，以組織體系建設(shè)為重點(diǎn)，著力培養(yǎng)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部，著力集聚愛國奉獻(xiàn)的各方面優(yōu)秀人才，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?、任人唯賢。一方面，建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)以工作實(shí)績、群眾滿意度作為評(píng)價(jià)干部工作的“硬指標(biāo)”，以此樹立起崇尚實(shí)績、鼓勵(lì)實(shí)干的正確用人導(dǎo)向，為基層減負(fù)，為務(wù)實(shí)加碼。真抓實(shí)干的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)被提拔和重用，引導(dǎo)激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部逐步將時(shí)間和精力聚焦到為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的具體事宜上，以此營造出崇尚實(shí)干、狠抓落實(shí)的良好風(fēng)尚。另一方面，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體制機(jī)制，對(duì)于空談?wù)`國、失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部，則應(yīng)給予相應(yīng)的批評(píng)和問責(zé)。

對(duì)于黨政機(jī)關(guān)的工作績效考核，應(yīng)當(dāng)將考核的重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量、效益、結(jié)構(gòu)上，落腳到民生、環(huán)境和社會(huì)發(fā)展上。“痕跡管理”需堅(jiān)持適度原則，避免以開會(huì)發(fā)文作為單一考核依據(jù)，嚴(yán)格慎用“一票否決”。對(duì)于基層減負(fù)的績效考核工作，也應(yīng)厘清任務(wù)指標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)以文件厚度、會(huì)議時(shí)長作為單一評(píng)判指標(biāo)，倡導(dǎo)多元化指標(biāo)體系，引入外部的反饋來督促基層政府，比如專家意見、民意測(cè)驗(yàn)、第三方評(píng)估等。

其次需要治標(biāo)，建立健全嚴(yán)格的會(huì)議管理制度，明確主體責(zé)任。在會(huì)議的運(yùn)行模式上，嚴(yán)格會(huì)議審批流程，從需求端精簡文件和會(huì)議，減少非必要的會(huì)議。在必要會(huì)議的議程上要提高會(huì)議實(shí)效，規(guī)范會(huì)議規(guī)模和人數(shù)，未經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)不得隨意擴(kuò)大會(huì)議規(guī)格，不得動(dòng)輒點(diǎn)名一把手參會(huì)，或者要求全員參會(huì)。提倡合并開會(huì)，建議黨政機(jī)關(guān)會(huì)議僅覆蓋到下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，不再要求逐級(jí)開會(huì)，而應(yīng)以文件的形式落實(shí)細(xì)節(jié)工作安排。

在會(huì)議的內(nèi)容上，領(lǐng)導(dǎo)講話應(yīng)避免照本宣科，與會(huì)人員減少空泛表態(tài)。會(huì)議決議強(qiáng)調(diào)慎重，決議應(yīng)當(dāng)有理有據(jù)，尊重科學(xué)，符合實(shí)際，切實(shí)可行。在專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的電視電話會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議召開時(shí)，會(huì)議內(nèi)容安排需要觸及基層具體事務(wù)性工作，而非僅僅是綱領(lǐng)性指導(dǎo)。倡導(dǎo)“短實(shí)新”文風(fēng)，在上報(bào)下發(fā)的政策性文件字?jǐn)?shù)和頁數(shù)上加以限制，附錄也應(yīng)當(dāng)被納入考量范疇。另外，輔以實(shí)施全方位的內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督，加大對(duì)隨意開會(huì)的糾治力度，遏制動(dòng)輒開會(huì)發(fā)文的慣性。

最后需要“制度”與“運(yùn)動(dòng)”的標(biāo)本治理結(jié)合。黨政機(jī)關(guān)既需要建立健全一套“制度式治理”來進(jìn)行長期的約束兜底，同時(shí)也需要“運(yùn)動(dòng)式治理”以滿足短期的精準(zhǔn)減負(fù)需求，讓黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部參與到有組織、有目的的政治動(dòng)員過程中。通過制度體系上的持久保障和思想認(rèn)知上的反復(fù)震動(dòng)，推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議“加碼式減負(fù)”的根源性紓解。