加強準入制度建設 助力自然資源高水平保護高效率利用

朱紅

隨著土地、林草、礦產(chǎn)與水資源等自然資源管理制度改革的不斷深化，自然資源有償使用和市場建設持續(xù)推進，我國自然資源開發(fā)利用準入制度框架體系已初具雛形。在生態(tài)文明建設的時代背景下，需要樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，適應經(jīng)濟體制、生態(tài)文明體制改革方向，以建設高標準自然資源市場體系為目標，以完善自然資源開發(fā)利用準入規(guī)則為基礎，厘清所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)關系，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，按照穩(wěn)中求進、有統(tǒng)有分、有主有次的原則，創(chuàng)新市場調(diào)控方式，完善公平競爭制度，推進“放管服”改革，強化市場監(jiān)管制度，推動實現(xiàn)價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平的自然資源市場體系。

建立健全開發(fā)利用準入規(guī)則

鑒于自然資源性質(zhì)和特征存在差異，建議深入學習《民法典》等相關法律法規(guī)，厘清政府與市場、政府和社會關系，以營造公平競爭的市場環(huán)境、促進節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境為目標，圍繞建立統(tǒng)一開放、競爭有序的自然資源市場體系目標，構(gòu)建規(guī)則明確、程序明晰、價格體系健全的自然資源開發(fā)利用準入體系，強化準入規(guī)則機制的整合和深入研究。

建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價機制。按照定期評估與實時監(jiān)測相結(jié)合，針對不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況，定期開展全域和特定區(qū)域評估，實時監(jiān)測重點區(qū)域動態(tài)。建立多部門監(jiān)測站網(wǎng)協(xié)同布局機制，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測網(wǎng)絡全國全覆蓋。整合集成資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù)，搭建資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警智能分析與動態(tài)可視化平臺，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估與決策支持。強化監(jiān)測預警評價結(jié)論統(tǒng)籌應用機制，將評價結(jié)論作為制定調(diào)整自然資源開發(fā)利用政策、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)模、門類、布局的重要依據(jù)。

建立自然資源開發(fā)利用準入和退出制度。發(fā)揮自然資源開發(fā)利用管理政策在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重大作用，在積極配合落實市場準入負面清單制度的基礎上，根據(jù)國土空間規(guī)劃實施進展情況，按照資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結(jié)果，分區(qū)、分類、分時制定差別化的自然資源開發(fā)利用準入和退出制度，對超載、臨界超載、不超載的區(qū)域，通過編制禁止、限制、退出自然資源開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)目標，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。同時，強化自然資源開發(fā)利用信用體系，嚴格合同履行監(jiān)管，研究制定合同履行違反國家標準、浪費自然資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)的認定標準和處理政策，對合同履行違反雙方約定和政府規(guī)定的市場主體，依法予以懲戒。

健全自然資源開發(fā)利用標準管理制度。適應自然資源管理體制改革要求，深入推進自然資源開發(fā)利用標準管理改革，從單一的節(jié)約資源管理轉(zhuǎn)向節(jié)約資源、保護產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)順暢并重，促進自然資源交易品種的標準化和開發(fā)利用的節(jié)約化。目前，需要進一步完善重點行業(yè)建設用地標準體系，健全農(nóng)村集體基礎設施、農(nóng)業(yè)設施用地標準體系。研究建立用海、無居民海島開發(fā)利用標準體系，建立地上、地下統(tǒng)籌和山水林田湖草統(tǒng)籌及陸海、水陸等資源統(tǒng)籌開發(fā)利用管理的標準體系，建立全國統(tǒng)一的自然資源市場交易規(guī)范、規(guī)則，明確自然資源交易方式、合同形式、國家標準等，在此基礎上，各類資源主管機構(gòu)根據(jù)不同類型資源交易特點，進一步細化交易規(guī)則。

分類推進市場體系建設

由于土地資源承載了絕大部分的可開發(fā)利用自然資源，而且土地資源具有不動產(chǎn)特性，因此，建立以國土空間為載體的統(tǒng)一的土地資源市場體系對于健全完善整個自然資源市場體系至關重要。

建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，開展農(nóng)村土地制度改革試點，不斷探索積累改革的經(jīng)驗，新《土地管理法》明確了集體經(jīng)營性建設用地可以入市，“保護產(chǎn)權(quán)、同權(quán)同價、維護契約、平等交易”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場體系正在加快構(gòu)建。一些地區(qū)將耕地、林地、草地的產(chǎn)權(quán)交易都納入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場中進行交易。從市場發(fā)展的角度，以土地承包經(jīng)營制為基礎的土地市場可以歸為一類，即“農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場”，包括采用承包方式進行經(jīng)營使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)民集體所有和國家所有的土地（不包括農(nóng)村建設用地、宅基地等）。

建立統(tǒng)一的土地資源市場體系。土地資源在自然資源中居于主體和核心地位。從自然資源的屬性特點來看，土地都是最基本的依托和空間載體，一些自然資源以土地的形態(tài)（山嶺、荒地、灘涂）存在，或依附于土地（礦藏、水流、森林、草原）存在。農(nóng)田、森林、草原、河流、湖泊、荒地、灘涂等以土地形態(tài)存在的自然資源都可看作是土地資源的組成類型，礦產(chǎn)、水、生物等自然資源則是以土地資源為空間基礎。從長遠看，由于產(chǎn)權(quán)體系、行政管理以及規(guī)劃和用途管制等原因所形成的分散的土地資源市場，將通過規(guī)范產(chǎn)權(quán)體系和市場規(guī)則打通、融合各類資源市場，建立統(tǒng)一的市場運行體系，使不同類型的土地資源在產(chǎn)權(quán)明晰、符合規(guī)劃管制、符合法律規(guī)定的條件下，均可進入市場交易，同時通過差異化的準入要求、約定或規(guī)定條件等，實現(xiàn)不同類型土地資源的差別化管理和利用。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自然資源市場體系建設。自然資源市場體系建設的關鍵是土地資源市場建設，同時，要協(xié)調(diào)好與礦產(chǎn)資源、水資源、海洋資源等資源市場的關系，理順礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)與土地所有權(quán)、使用權(quán)之間的關系，協(xié)調(diào)礦業(yè)用地、海域、水域的取得方式、年限問題，與土地的取得方式、年限等一致，從而形成統(tǒng)一開放、競爭有序的自然資源市場體系。統(tǒng)一的自然資源市場體系具有以下特點：一是市場配置范圍擴大，包括各類自然資源資產(chǎn)實物以及資源環(huán)境、生態(tài)產(chǎn)品、自然資源開發(fā)利用權(quán)利等非實物的全要素。二是市場主體多元化，除了個人、法人等市場主體，還包括不同層級全民所有自然資源所有權(quán)代表和不同集體所有權(quán)代表等主體。市場主體能夠自主決策、自負盈虧，對市場的供求、價格信號反應靈敏，競爭更加充分。三是客體更為豐富，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)類型、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)利內(nèi)容更為豐富、細化，形成豐富多樣的客體形式。四是市場結(jié)構(gòu)更為完善，礦業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)通過與土地使用權(quán)的關聯(lián)、統(tǒng)籌，逐步融合。除了一級市場的進一步發(fā)展，二級市場將更為發(fā)育、活躍。五是市場監(jiān)管的方式將發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從直接參與市場活動或?qū)κ袌龌顒舆M行行政審批等方式轉(zhuǎn)為制訂規(guī)則、規(guī)劃、規(guī)范、標準、要求等，對自然資源開發(fā)利用保護的方式、規(guī)則及要求將更為全面、精細。

完善市場服務和監(jiān)管體系

完善市場服務和監(jiān)管體系，要按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務的總體要求，明確各類自然資源資產(chǎn)的保護和使用目標、方向、市場配置方式，建立健全自然資源市場信息歸集、共享和發(fā)布制度，統(tǒng)籌推進各類自然資源市場化配置。

提高監(jiān)測監(jiān)管技術保障能力。充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計算、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術，依托自然資源“一張圖”大數(shù)據(jù)平臺等已有成果，根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理需求，整合構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源監(jiān)測監(jiān)管平臺，深度挖掘大數(shù)據(jù)分析、應急預警、全流程管理等功能，提升監(jiān)管水平和效率。

提高協(xié)同監(jiān)管水平和聯(lián)動能力。依據(jù)自然資源開發(fā)利用管理事權(quán)劃分，按照權(quán)責一致原則，在賦予地方政府更多自然資源開發(fā)利用管理自主權(quán)的同時，賦予地方政府和部門更多的市場監(jiān)管職責，有機整合并盡快理順自然資源管理部門現(xiàn)有職能，建立健全系統(tǒng)內(nèi)國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級的協(xié)同監(jiān)管機制，推動實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域資源共享和協(xié)同監(jiān)管，構(gòu)建“橫縱”協(xié)同監(jiān)管總體格局。

統(tǒng)籌整合自然資源市場交易平臺。依托公共資源交易平臺，按照先聯(lián)通后統(tǒng)一思路，整合土地、海域、礦產(chǎn)、水權(quán)等公共交易功能，建立包括不同所有制主體交易各類自然資源統(tǒng)一的服務平臺，建立交易價格、用途、履約等關鍵信息申報制度，利用現(xiàn)代技術及時匯集自然資源開發(fā)利用、合同履行信息，為加強市場調(diào)控和監(jiān)管提出信息支撐。根據(jù)自然資源交易的異同，整合規(guī)范自然資源交易代理、價格評估、登記代理等中介服務，提高交易機會，降低交易成本。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）