激勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的制度安排

趙婧

2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等方面，向社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)釋放出政策紅利。就如何通過制度體系建設(shè)，進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)資本活力，增強(qiáng)市場(chǎng)信心和預(yù)期等方面，自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司司長(zhǎng)周遠(yuǎn)波對(duì)相關(guān)問題作了解答。

記者：《意見》出臺(tái)的背景是什么？有哪些特點(diǎn)？

周遠(yuǎn)波：黨的十八大以來，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，各地、各部門積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，取得顯著成效。但由于歷史原因，目前，存在一些突出矛盾。一方面，一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)受損退化嚴(yán)重、生態(tài)修復(fù)欠賬較多、資金投入不足，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量共同參與;另一方面，社會(huì)資本的參與機(jī)制尚未有效形成，還存在信息披露不充分、參與渠道不暢通、支持政策不明確、回報(bào)路徑不清晰等問題。

為解決這些問題，經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審定，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《意見》。

《意見》呈現(xiàn)3個(gè)顯著特點(diǎn)。一是針對(duì)性強(qiáng)，問題導(dǎo)向特征明確，聚焦解決資金瓶頸問題?！兑庖姟访魑松鐣?huì)資本參與的內(nèi)容、方式、程序，為社會(huì)資本充分掌握信息、理性分析研判、公平公正公開參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了條件。同時(shí)，《意見》提出了5個(gè)方面的支持和激勵(lì)政策，包括規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持，通過這些政策的落地落實(shí)，保證社會(huì)資本投入的合法權(quán)益和相應(yīng)收益。

二是政策性強(qiáng)，既考慮產(chǎn)權(quán)激勵(lì)等自然資源方面的政策，又打出政策“組合拳”。在產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方面，明確對(duì)集中連片修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的主體，可以依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā);完成生態(tài)修復(fù)的社會(huì)主體，可以優(yōu)先在完成修復(fù)的建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)獲得自然資源開發(fā)權(quán)益，并從相關(guān)產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益中獲得合理回報(bào)。在規(guī)劃管控方面，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間需求納入國土空間規(guī)劃，允許碎片化零散耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地通過空間置換和優(yōu)化布局進(jìn)行整合，為修復(fù)區(qū)域內(nèi)的用地布局優(yōu)化提供了依據(jù)。在資源利用方面，明確依據(jù)方案及其工程設(shè)計(jì)，對(duì)于施工中產(chǎn)生的剩余土石料、淤泥淤沙等資源，可以進(jìn)行綜合利用，納入成本管理或者通過政府組織交易獲得回報(bào)?！兑庖姟愤€明確了社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的財(cái)稅支持、金融扶持政策。

三是操作性強(qiáng)，明確了社會(huì)資本的參與內(nèi)容、方式、程序、領(lǐng)域等參與機(jī)制?！兑庖姟饭膭?lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、修復(fù)、管護(hù)等全過程，圍繞生態(tài)保護(hù)修復(fù)開展生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)，對(duì)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)進(jìn)行全生命周期運(yùn)營管護(hù)?！兑庖姟访鞔_了社會(huì)資本可選擇自主投資、與政府合作、公益參與等不同參與方式。提出科學(xué)設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目、合理制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案，并通過市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)方式選擇生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的修復(fù)、經(jīng)營主體，確保公開透明，讓每個(gè)有能力有意愿參與的市場(chǎng)主體都有公平參與并獲得回報(bào)的機(jī)會(huì)。社會(huì)資本可以參與自然生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)、礦山生態(tài)系統(tǒng)、海洋生態(tài)系統(tǒng)等各類生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)修復(fù)，并鼓勵(lì)和支持其全過程參與，探索發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。

記者：相關(guān)制度設(shè)計(jì)著重考慮了哪些方面？

周遠(yuǎn)波：第一，構(gòu)建“誰修復(fù)、誰受益”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)機(jī)制。我國“誰破壞、誰修復(fù)”剛性約束制度基本形成，市場(chǎng)主體應(yīng)依法履行生態(tài)保護(hù)修復(fù)的法定義務(wù)?！兑庖姟分卦诠膭?lì)和支持社會(huì)資本參與以政府支出責(zé)任為主（包括責(zé)任人滅失、自然災(zāi)害造成等）的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。在基本原則上明確要求尊重市場(chǎng)規(guī)律，用改革激發(fā)市場(chǎng)活力、用政策引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期、用規(guī)劃明確投資方向、用法治規(guī)范市場(chǎng)行為，逐步形成激勵(lì)與約束并舉的機(jī)制。

第二，建立有為政府與有效市場(chǎng)結(jié)合機(jī)制。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和政策引導(dǎo)激勵(lì)作用，將一定數(shù)量一定期限的資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)及其關(guān)聯(lián)權(quán)益依法依規(guī)賦予社會(huì)資本，使其能夠在生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得長(zhǎng)期合理收益。同時(shí)，社會(huì)資本方要提高供給能力和效率，增強(qiáng)有效防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，使市場(chǎng)作用和政府作用相輔相成、相互促進(jìn)、互為補(bǔ)充，更好提升生態(tài)公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)品質(zhì)。

第三，探索相關(guān)政策集成配套機(jī)制。一是釋放自然資源相關(guān)政策紅利，協(xié)同相關(guān)改革任務(wù)落地。重點(diǎn)考慮與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等相關(guān)改革任務(wù)協(xié)同推進(jìn)。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策，通過產(chǎn)權(quán)制度安排、釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益等，支持社會(huì)資本在保障生態(tài)效益的前提下，獲得合理收益。實(shí)施系統(tǒng)修復(fù)，增加生態(tài)產(chǎn)品供給和價(jià)值實(shí)現(xiàn)能力。二是充分吸納和借鑒相關(guān)部門已有支持政策與改革實(shí)踐。借鑒吸納國家創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投資融資機(jī)制，政府和社會(huì)資本合作、環(huán)境導(dǎo)向型可持續(xù)發(fā)展等模式，以及生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利等領(lǐng)域支持政策，環(huán)境產(chǎn)業(yè)等相關(guān)改革成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，著力解決政策落地的實(shí)現(xiàn)路徑問題。深化“放管服”改革，運(yùn)用成熟政策、金融工具，創(chuàng)新投融資模式，明確社會(huì)資本的投資重點(diǎn)領(lǐng)域、合理回報(bào)和退出路徑等機(jī)制，強(qiáng)化政策執(zhí)行和落地生效，促進(jìn)社會(huì)資本“進(jìn)得去、退得出、有收益”。在總體制度設(shè)計(jì)中，也給各地留出改革實(shí)踐空間，鼓勵(lì)制定相應(yīng)配套政策和規(guī)定。

記者：在貫徹落實(shí)方面，有哪些具體思路？

周遠(yuǎn)波：關(guān)于《意見》的落實(shí)，2022年全國自然資源工作會(huì)議明確要求，進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策措施，細(xì)化操作程序，在各?。▍^(qū)、市）推出一批試點(diǎn)，加強(qiáng)示范引領(lǐng)，探索建立導(dǎo)向明確、路徑清晰、投入持久、回報(bào)穩(wěn)定的商業(yè)化運(yùn)作模式，保障社會(huì)資本合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性。有效推動(dòng)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作落實(shí)落地，促進(jìn)各項(xiàng)支持政策措施落到實(shí)處，是今年生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。

下一步工作思路，一是明確分工，細(xì)化政策。通過工作協(xié)商，明確各有關(guān)部門和單位的職責(zé)分工，并制定完善相關(guān)配套政策和措施。各地根據(jù)《意見》規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，確定配套辦法或?qū)嵤┘?xì)則，細(xì)化操作程序。通過部門配合、上下協(xié)同，形成共同推進(jìn)的工作合力。二是試點(diǎn)示范，創(chuàng)新模式。強(qiáng)化示范引領(lǐng)，在支持市場(chǎng)主體發(fā)展上，發(fā)揮骨干企業(yè)的帶頭引領(lǐng)作用;在推進(jìn)研發(fā)和創(chuàng)新模式上，鼓勵(lì)開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)理論和方法等基礎(chǔ)研究，研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，探索各種商業(yè)模式和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。三是搭建平臺(tái)，保障服務(wù)。建立社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)信息服務(wù)平臺(tái)，為形成生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)創(chuàng)造條件，逐步形成培育產(chǎn)業(yè)、支持企業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)的良性機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)及其配套技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。引導(dǎo)骨干企業(yè)搭建混合所有制企業(yè)等合作平臺(tái)，促進(jìn)各類資本融合和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。四是跟蹤評(píng)估，加強(qiáng)督導(dǎo)。對(duì)各地推進(jìn)情況加強(qiáng)指導(dǎo)、科學(xué)評(píng)估，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)糾偏，特別要防止和杜絕借政策之名行違規(guī)之實(shí)，非法侵占自然資源，破壞生態(tài)環(huán)境等問題的發(fā)生。

各級(jí)自然資源部門要增強(qiáng)工作主動(dòng)性，強(qiáng)化工作統(tǒng)籌，制定生態(tài)保護(hù)修復(fù)的規(guī)劃，明確修復(fù)任務(wù)，科學(xué)設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，并確定生態(tài)保護(hù)修復(fù)的目標(biāo)及自然資源資產(chǎn)配置的要求，在《意見》落實(shí)上主動(dòng)作為、有大作為。（摘編自《中國自然資源報(bào)》2022年4月22日1版）