提升基層應急管理能力的實施困境與路徑選擇

程萬里

【關鍵詞】基層應急管理能力 防災減災救災 應急管理體系 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層應急管理能力是國家治理體系和治理能力現代化的體現

基層是應急管理的前線和關口。習近平總書記指出，“應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。所謂基層應急管理能力，主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村莊（社區(qū)）開展防災減災救災的能力。在日常生活中，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件時有發(fā)生，且其隨機性、關聯性、危害性越來越強，給人民群眾生命和財產安全造成威脅，也對基層應急管理工作構成挑戰(zhàn)。基層是社會治理的“最后一公里”，也是應急處突的“最先一公里”。我國基層村居分布廣，災害種類多、隱患大，災害事故突發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)，基層面臨人員傷亡和財產損失的現實危害。根據國家應急管理部數據，2021年，全國共發(fā)生3.46萬起生產安全事故，1.07億人次遭受各種自然災害侵襲，帶來直接經濟損失3340.2億元。盡管該情形與2020年相比有所改善，但是自然災害形勢復雜嚴峻，安全生產形勢依然不容樂觀，基層應急管理工作面臨較大壓力。因此，深化基層在應急管理中的前線意識、強化其關口作用意義重大。

黨和國家高度重視基層應急管理能力建設。習近平總書記關于防范風險挑戰(zhàn)、應對突發(fā)事件曾作出一系列重要論述，為加強基層防災減災救災工作、推進應急管理體系和管理能力現代化指明了方向。國家減災委早在2007 年就啟動全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建等工作。之后，中共中央、國務院于2017年印發(fā)《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，提出一些完善體制機制的創(chuàng)新改革舉措，有助于提升基層防災減災救災能力。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確提出要“增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應急管理能力”，并對有關工作作出部署。近年來，尤其是2018年機構改革新組建應急管理部以來，我國應急管理現代化進程不斷推進，基層應急管理能力得到了較大提升。

提升基層應急管理能力永遠在路上?；鶎討惫芾砟芰κ且豁椣到y(tǒng)工程，貫穿于市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊（社區(qū)）等多個層級，涉及主體包括地方政府主管部門、相關企事業(yè)單位和組織、群眾等，業(yè)務涵蓋應急準備、處置響應、應急救援、災后重建等。這些都決定了提升基層應急管理能力客觀上面臨多重考驗和不利因素，需要以永遠在路上的決心不斷推進這項工作。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國基層應急管理面臨一次全面“體檢”和“大考”，既檢驗了基層疫情防控能力的現代化水平，也暴露了基層應急管理存在的短板和不足，為今后改進提升明確了方向和路徑。各級黨委和政府開始把應急管理作為基層社會治理的一項重要工作常抓不懈。因此，要通過創(chuàng)新方式、完善舉措，持之以恒、久久為功，不斷推進基層應急管理能力現代化。

基層應急管理能力提升的制約因素

基層應急管理體系不完善，整體合力有待形成。一是應急管理體制需要進一步理順。許多基層應急管理職能尚未整合到位，無論是開展日常工作協(xié)調、隱患排查，還是應對突發(fā)事件等，普遍存在“九龍治水”現象。二是協(xié)調配合亟需強化。應急管理工作具有系統(tǒng)性、復雜性特點，需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門、社會團體和公眾的廣泛參與，特別是要加強與公安、林業(yè)、水利、自然資源等部門的緊密聯系。但目前來看，基層應急管理工作部門之間防范突發(fā)事件的銜接不夠緊密，監(jiān)測預警與部際聯動研判能力有待提升，沒有形成迅速及時的反應機制和統(tǒng)一指揮的工作機制。三是救災應急預案實用性不強?？偟目?，縣級應急預案較為完善規(guī)范，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)級應急預案則僅有一個紙面文件，與本地實際結合不夠緊密，甚至未經宣傳、演練，群眾知曉度不高。此外，部分地區(qū)應急演練內容單一、實戰(zhàn)性不強，演練效果不明顯。部分應急預案甚至只為應對上級檢查，從未開展過實質性演練。

基層應急隊伍專業(yè)性不強，人員素質有待提高。一是專技人員有缺口。2018年機構改革后，一些地方防汛救災指揮部從水務部門轉到應急管理部門，但是相應的水利工程師、森林草原撲救和防災救災專業(yè)人才等沒有劃轉過來，從事應急管理工作的人員多數是以前從事安全生產監(jiān)管工作的人員，缺少應急救援專業(yè)理論知識和實踐操作能力，應急搶險隊伍還不夠專業(yè)，難以滿足高強度應急搶險需要。二是應急力量較薄弱。目前雖然各地已成立森林撲火隊和專職消防隊，應急救援力量得到初步完善，但這些隊伍多為“大雜燴”，專業(yè)技能薄弱，戰(zhàn)斗力有待提高。比如，有的專職消防隊員由當地派出所協(xié)警組成，有的依托臨聘城管隊員組建，老齡化現象嚴重，導致基層應急救援“力不從心”。三是基層救災隊伍缺乏相關培訓?；鶎臃罏木葹娜藛T主要以基層黨員干部、民兵和農民為主，大部分沒有參加或只參加過很少的相關知識技能培訓，一旦出現極端天氣情況，極易出現人員安全等問題。

基層應急保障水平不足，無法適應現實需要。一是基層應急減災能力不足。部分基礎設施防災設計等級不高，如市政雨水管網應對超標洪水防御排澇能力不足，汛期城區(qū)部分低洼區(qū)遇強降雨易發(fā)生短時內澇。同時，部分地區(qū)基層應急基礎設施建設明顯滯后，目前縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級幾乎沒有正規(guī)的應急避難場所。二是應急裝備不充足。比如，部分地區(qū)基層在應急指揮、救援、救災、搶險時往往無專門應急車輛使用。又如，缺乏單兵信息化指揮通訊裝備，存在通訊不暢問題。三是應急物資儲備不足。各地物資儲備方式主要依賴于政府行為，多數企事業(yè)單位對其重視不夠，家庭和個人幾乎不予儲備。此外，應急物資受市場波動性影響較大，為規(guī)避經營性風險，一些企業(yè)生產應急產品的積極性不高。四是應急信息化運行水平較低。大部分地區(qū)未建立綜合性應急管理大數據平臺，各部門建立的應急管理平臺基本互不兼容，導致應急指揮協(xié)調范圍不斷擴大、難度不斷增加。加上大數據、云計算、物聯網等前沿技術尚未投入應急體系中，信息預測預報工作受到制約，影響了風險監(jiān)測預警能力提升。

干部群眾應急意識不高，宣傳教育還需加強。一是基層應急管理責任不實。一些地方在應對突發(fā)事件時存在較大隨意性，應急法制建設有待完善。事故發(fā)生前抱有僥幸心理，主動謀劃作為少，存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“花錢買平安”等行為，“重處置、輕預防”現象依然存在。二是信息傳遞不通暢。個別基層黨委和政府對突發(fā)事件不敢報、不會報，有的因為層層請示各級領導審批而貽誤戰(zhàn)機，有的則有意遲報瞞報、欺騙上級和公眾。三是企業(yè)重視程度不足。有的企業(yè)不能正確認識重大生產安全事故的風險，心存僥幸，防范意識和應對準備不足，應急能力與響應機制建設不到位，事前“不聽話”、事后“找救助”的現象嚴重。四是居委會村委會動員能力弱。目前社區(qū)沒有載體動員居民參與應急管理的自治事務。在一些基層農村，村委會成員一般年齡較大、人手不足，應急資源設備匱乏，動員能力較弱。加之農村留守老人和婦女兒童居多，一旦發(fā)生災害事故，其不僅救災能力有限，無法發(fā)揮作用，甚至還成為救援的對象。

提升基層應急管理能力的四個維度

從組織的維度：健全組織體系，形成強大合力。一是加快基層應急力量整合。在深化中央和省、市、縣級應急管理機構改革基礎上，持續(xù)推動應急管理工作重心下移、力量下沉，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）資源和力量的有效整合，形成基層應急管理健全的領導機構、工作機構等，完善覆蓋市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社應急管理工作網絡。加強自然災害、疫情防控、生產安全事故等應急救援聯動，形成以應急管理、公安、衛(wèi)生健康等為主、其他相關部門積極參與的協(xié)作機制。二是完善基層應急政策法規(guī)體系。堅持依法依規(guī)做好基層應急管理工作，加快推進應急管理領域法律法規(guī)制定修訂，盡快啟動基層應急管理法規(guī)體系建設，明確分級工作責任，提高法治化、規(guī)范化水平。三是積極引導社會力量參與。充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，實行企事業(yè)單位、居民（村民）、物業(yè)企業(yè)等黨員的“雙報到”制度，通過黨員帶動基層各方面人員主動參與應急處突工作。探索向社會賦權，吸引多元主體利用自身優(yōu)勢服務基層應急管理，加強應對突發(fā)事件時基層多元應急力量的協(xié)同互動。

從人員的維度：突出專群結合，加強應急管理隊伍建設。一是提高應急人員專業(yè)素質。配齊配強村基層專兼職應急管理網格員，規(guī)范管理和激勵制度，實現村、社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學校等網格員全覆蓋。建好應急專家?guī)?，完善專家全過程參與應急決策咨詢工作機制。二是提高群眾防災救災意識和能力?；鶎討惫芾砉ぷ髦?，更加注重發(fā)動群眾、依靠群眾。開展全民防災、救災和安全教育，增強群眾風險防范意識，提高群眾應急處理技能，營造全民關注并參與、安全發(fā)展的良好氛圍。三是強化應急演練和培訓。結合基層實際，科學編制應急管理預案，并據此定期開展應急演練，提升實戰(zhàn)化應急水平。把應急管理能力培訓納入各級干部培訓必修內容，提升其信息報告意識和應急處突能力，并推動建立基層應急管理人員常態(tài)化學習機制。

從物資的維度：夯實物質基礎，加大應急保障力度。一是提升應急物資保障能力。加強政府儲備，在合理布局的基礎上，建立功能完備、物資充沛的綜合應急物資儲備庫。完善社會儲備，發(fā)揮市場作用，加強資金政策扶持和標準引導，確保生產企業(yè)對重點物資持續(xù)供應。動員、引導單位、家庭等根據特點和需要，儲備適量的必備應急物資。二是全面摸清資源底數。開展應急救援產業(yè)、應急救援資源等的調查摸底工作，摸清現有應急救援隊伍、產業(yè)、物資庫等基礎信息。全面實施災害風險普查和隱患治理，摸清基層災害風險隱患底數，制定更加有效的安全防范和應急處置措施。三是完善基層應急管理設施建設。大力完善基層應急救援站建設，同步配齊裝備、配強隊伍。結合減災示范創(chuàng)建，探索集中安置點規(guī)范試點，落實補助資金，開展集中安置點啟用演練，暢通災后救助“最后一公里”。

從技術的維度：加快信息化建設，依靠科技賦能提效。一是提高基礎技術水平。加大財政投入，配備基層信息基礎設施，提高技術裝備水平，動態(tài)更新基層應急管理的物資、人員、隱患、演練等基本信息，形成更加精準、即時更新的臺賬，提升基層應急管理的信息化、精細化水平。二是搭建應急管理平臺。充分連接應急管理期間居民訴求與各類信息產品，滿足居民對于突發(fā)事件進展、應急保障、應急預案處置等信息的掌握。三是整合基層應急管理資源平臺。依托信息工具與平臺實現基層應急管理資源的全要素整合，包括日常的應急空間和設施設備維護、基層環(huán)境建設，應急管理期間的居民狀況、人員路徑等數據的收集與分析等，促使基層“網格”向精準化與智慧化的應急管理“網絡”躍遷。

（作者單位：中國社會科學院大學政府管理學院）

【參考文獻】

①蘇國鋒：《做好“防”和“救”應急管理體系和能力現代化的關鍵命題》，《人民論壇》，2020年第17期。

②馬麗：《應急管理基層治理機制芻議》，《中國應急管理》，2021年第5期。

③鐘開斌：《新時代基層應急管理體系建設：為何與何為》，《中國減災》，2020年第9期。

責編/靳佳 美編/楊玲玲