可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式研究※

○高 凱 胡秋明

西南財經大學公共管理學院 四川成都 611130

引言

人口老齡化是21世界各國所普遍面臨的難題。截至2020年底，我國65周歲以上的老人達1.9億人，占總人口的比重達13.5%。根據(jù)聯(lián)合國人口司的數(shù)據(jù)預測，到2050年，中國65周歲以上的老人將達到3.66億人，占總人口的比重將達到26.1%，進入深度老齡化社會。在人口老齡化背景下，養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展對緩解供需矛盾，保障人民生活，實現(xiàn)全面建成小康社會的歷史目標戰(zhàn)略意義重大。黨的十九大報告指出：建設中國特色社會主義道路，需要踐行以人民為中心的發(fā)展理念，需要以增進民生福祉為發(fā)展目的，需要走共同富裕的發(fā)展道路。養(yǎng)老保障體系作為社會范圍互助共濟的資源調配機制安排，決定了養(yǎng)老保障體系的改革發(fā)展不僅關系到基本民生的保障，更是滿足城鄉(xiāng)居民對于美好生活需要和維系全體人民走向共同富裕的重大制度安排，勢必在未來我國社會制度建構、經濟發(fā)展、民生保障中發(fā)揮越來越重要的作用。2019年11月21日，中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，再次強調，積極應對人口老齡化，是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想的內在要求，是實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的必要保障，是維護國家安全和社會和諧穩(wěn)定的重要舉措，彰顯了養(yǎng)老保障體系在未來我國經濟社會中的重要作用。

既往我國的養(yǎng)老保障體系建立在工業(yè)時代的發(fā)展背景之上，運營模式不可避免地存在長期發(fā)展的可持續(xù)性基礎薄弱的問題，嚴重削弱了民眾對于養(yǎng)老保障體系保障民生、改善生活、增進福利的預期。隨著中國社會的主要矛盾從經濟發(fā)展轉變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹南蛲筒黄胶?、不充分發(fā)展之間的矛盾，堅持以人民為中心、滿足人民對美好生活的需要、走共同富裕的發(fā)展道路已經成為時代最強音，養(yǎng)老保障運營模式也必然要在以人民利益為基礎、促進人的全面發(fā)展和實現(xiàn)全體人民共同富裕目標中完成全面而深刻的變革，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

建設可持續(xù)的現(xiàn)代化養(yǎng)老保障體系，需要堅持“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的基本要求，既要充分發(fā)揮社會政策的托底功能，兜住民生保障底線；又要努力實現(xiàn)制度的最廣泛覆蓋；還要持續(xù)深化改革，健全體制機制，不斷提升養(yǎng)老保障法治化、制度化水平。改革理念漸次清晰的背景下，我國養(yǎng)老保障運營模式的改革路徑卻不甚明晰。我國的養(yǎng)老保障體系發(fā)展至今已經取得巨大成就，但是不可否認制度體系不平衡、不充分發(fā)展格局仍未改變，亟待通過深化改革破除地區(qū)利益、群體利益固化的藩籬，積極穩(wěn)妥地解決好制度分割、公平不足、權責不清、多層次缺失等問題；此外，資源供給不足、養(yǎng)老體系運行的協(xié)調機制缺乏、服務人員數(shù)量不足、服務質量不高等因素仍然是制約我國養(yǎng)老產業(yè)進一步發(fā)展的主要問題。很多地區(qū)養(yǎng)老保障體系的持續(xù)運轉依然需要政府持續(xù)不斷的資金投入作為支撐，從而造成發(fā)展的可持續(xù)性不足。立足于這些問題，需要以理性、開放的視角重新審視可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的關鍵環(huán)節(jié)、改革機制和實現(xiàn)路徑，從而給予養(yǎng)老保障體系可持續(xù)發(fā)展以學理支撐。

一、可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的理論基礎

學界對養(yǎng)老保障運營模式的研究雖然早已展開，但是一直未居于主流位置，而將可持續(xù)性應用于養(yǎng)老保障運營模式則是近幾年才剛剛開始，目前國內外關于這一領域的研究仍是空白。

（一）可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的概念來源

可持續(xù)性與養(yǎng)老保障運營模式具有天然切合的內在屬性?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”概念首次在世界環(huán)境與發(fā)展委員會（WCED）（1987）所發(fā)布的報告《我們共同的未來》中被提出來，報告從宏觀經濟視角指出可持續(xù)發(fā)展是“既滿足當代人的需要又不危及后代人滿足其需要能力的發(fā)展”?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”自被提出以來，就要求重新審視和改革人類原先的發(fā)展模式，而在創(chuàng)造更大經濟價值的同時，通過運營模式創(chuàng)新致力于實現(xiàn)更廣泛意義上人與自然和諧共生的社會價值和環(huán)境價值（Elkington，1997）。因此通過有效的路徑創(chuàng)新實現(xiàn)更大的人本關懷而不是物質財富積累是可持續(xù)發(fā)展所應有的內涵，這與養(yǎng)老保障運營模式以人本關懷為導向的改革理念不謀而合。自人類步入人口老齡化社會以來，如何通過可持續(xù)發(fā)展致力于實現(xiàn)人生命周期的效用便一直是社會運作模式改革的一條主線，相應地，圍繞以人為核心的成功老齡化、積極老齡化（WHO,2002）、生產老齡化（OECD,2006）、健康老齡化（WHO，2015）等概念相繼被提出，領域涵蓋范圍從單純地提升老年人生活質量到致力于促使老年人身心健康、參與休閑和社會活動、維持社會關系和交往，再發(fā)展到在社會和經濟領域領導生產活動的能力。比如世界衛(wèi)生組織（WHO）在2015年《關于老齡化和健康的全球報告》中就將“健康老齡化”定義為：為確保存在嚴重且持續(xù)的內在能力喪失和相應風險者維持一定水平的功能發(fā)揮，通過他人輔助，為其提供必要的支持環(huán)境和保護，使其獲得基本權利、自由和尊嚴，彰顯了養(yǎng)老保障運營模式發(fā)展演變的人本主義關懷主線。

同時“可持續(xù)性”還蘊含了以某種恰當?shù)臅r間尺度來度量的某事物的某特征在某一時間范圍內的變化或變化趨勢的不變性（潘玉君，2005）。將可持續(xù)概念應用于養(yǎng)老保障運營模式變革要求系統(tǒng)總結養(yǎng)老保障運營模式發(fā)展演變的規(guī)律，并將養(yǎng)老保障運營模式視為一個綜合、協(xié)同的系統(tǒng)來整體推動運營模式內部的人、財、物、信息等各要素同等變革，以實現(xiàn)養(yǎng)老保障運營模式預先的經營目標并形成穩(wěn)定的價值流流向。如2015年世界衛(wèi)生組織（WHO）在關于建立養(yǎng)老保障服務體系的指導意見中就明確提出：在地老化，使老年人能夠留在社區(qū)以維持其社交網(wǎng)絡；支持有償和無償照護者的能力建設；通過照護管理策略和更廣泛的合作，促進照護工作的整合；為長期照護提供可持續(xù)的籌資方式。對養(yǎng)老保障運營模式系統(tǒng)就人力、資金、管理等方面協(xié)同配合提出了更高的要求。

（二）可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的實踐發(fā)展

過去五十年來，養(yǎng)老保障運營模式的政策實踐導向一直朝著系統(tǒng)化、集成化的方向拓展，西方發(fā)達國家相繼提出了整合照料、綜合照護的理念和政策。相比而言，整合照料更能應對家庭保障功能弱化、市場多元化服務發(fā)展，以及消費者需求水平提升的趨勢，“就地養(yǎng)老”逐漸成為世界主流。具體而言，養(yǎng)老保障運營模式在實踐層面的整合體現(xiàn)在以下四個維度：一是服務內容整合，如美國社會健康維護組織（HMO）計劃，通過對慢性的預防性護理、長期護理和急性護理進行整合以達至平衡；二是組織機構功能整合，機構外部整合如加拿大的PRIS?MA模式、意大利的銀網(wǎng)項目（Silver Network）,通過機構網(wǎng)點之間簽約、政府共治管理等方式為老年人提供連續(xù)服務，機構內部整合比較典型的是日本社區(qū)整體照護模式，通過在人口密集處設置小規(guī)模多功能照護機構以滿足居民的多元化需求；三是資金籌集方面整合，通過醫(yī)保和醫(yī)療救助撥款致力于社區(qū)有效照護模式的開發(fā)，如美國的PACE模式；四是以個人為中心的綜合照料整合（資源、人員、信息網(wǎng)絡），如歐洲整合照料項目（EPIC）。

健全居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老保障運營模式是適宜我國國情的理性選擇。由于我國養(yǎng)老保障體系各主體呈現(xiàn)天然分割的局面，因此目前我國養(yǎng)老保障體系的整合仍然主要以組織機構整合和主體整合為主。在此前提下，我國養(yǎng)老保障模式根據(jù)服務載體融合方式的不同可以分為內置型、聯(lián)動型和輻射型。從養(yǎng)老保障供給主體的角色和關系角度，政府公私合作的PPP模式亦被學界所廣泛探討。從資金籌集角度，則又可分為自養(yǎng)模式、社會福利模式、政府供給模式和多元籌資模式。從發(fā)展趨勢來看，由政府供給模式向多元籌資模式、自養(yǎng)模式發(fā)展成為主流趨勢。目前從內容整合的視角進行研究的文獻尚比較少，張樂川（2020）從功能性視角將嵌入式養(yǎng)老服務劃分為針對、替換和輔助三種不同功能的服務模式。

二、可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的規(guī)律總結

透視既有養(yǎng)老保障運營模式的研究發(fā)現(xiàn)，既有對可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式整合視角的研究仍然局限于服務主體、服務內容、資金等要素整合的片面研究層面，無法反映可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式改革的全貌?？沙掷m(xù)養(yǎng)老保障運營模式的關鍵環(huán)節(jié)、作用機理及實現(xiàn)路徑仍然需要進一步全面、系統(tǒng)地總結。鑒于可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式涉及可持續(xù)性、養(yǎng)老保障、運營模式等多個概念維度，每一個概念又包含多個細分維度，采用案例研究法可以對多個不同維度及其之間的關系作更為準確厚重的描述，提升研究的效度。因此下面將遵循Corbin和Strauss（2008）的扎根理論方法，采用《走進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展新時代——養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例匯編》中典型案例①《走進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展新時代——養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例匯編》，是2017年國家發(fā)展改革委會同民政部、全國老齡辦在經過地方申報、評審、復核、網(wǎng)上公示等程序后，在全國范圍內遴選出的75個養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展典型案例集合，是對近年來我國各地養(yǎng)老服務有益經驗的總結和推廣，對養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展實踐具有示范、診斷和推動作用。案例資源具有權威性、真實性、可靠性特征，適宜作為本研究的案例資料。具體來說，文章選取了其中的北京市、上海市徐匯區(qū)、廣東省、浙江省桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)、河南新鄉(xiāng)市、河北省邢臺市巨鹿縣、安徽省安慶市宜秀區(qū)、河北省石家莊市8個地區(qū)作為案例研究來源。展開研究并交叉檢驗，系統(tǒng)總結可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的規(guī)律，用于指導我國的養(yǎng)老保障體系改革實踐（鑒于篇幅，具體研究過程在此不展開）。

通過案例研究，進一步明晰了養(yǎng)老保障運營模式實現(xiàn)可持續(xù)性的實現(xiàn)過程和內在機理，具體包含基礎規(guī)劃、運營流程、服務管理和績效評估四個環(huán)節(jié)，構建了完整的可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式理論模型。養(yǎng)老保障運營模式可視為一個整體的、協(xié)同發(fā)展的、動態(tài)的系統(tǒng)，系統(tǒng)中多元主體基于自身利益的合作行為會推動系統(tǒng)向著更完善的方向發(fā)展。在系統(tǒng)框架下，基礎規(guī)劃是前提和基礎，是養(yǎng)老保障運營模式的支撐，運營流程是可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式重要的實現(xiàn)方式，服務管理是養(yǎng)老保障運營模式可持續(xù)性實現(xiàn)的重要保障，而績效評估則是可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式的最終落腳點和價值歸宿。其中，服務管理是串聯(lián)基礎規(guī)劃、績效評估和運營流程的核心環(huán)節(jié)，在整個養(yǎng)老保障運營模式中處于核心位置，包含信息管理、保險管理、人員管理、資產管理四個核心環(huán)節(jié)，是構成整個養(yǎng)老保障運營模式可持續(xù)運轉的關鍵。

（一）基礎規(guī)劃

基礎規(guī)劃是養(yǎng)老保障供給主體基于目標和存量資源考量（主要為資金、人員、信息、設備設施等要素），合理設計行動路線以達至最終需求的過程，包括參與主體、利益訴求、資源基礎、服務模式四個維度。在養(yǎng)老保障運營模式中，呈現(xiàn)出參與主體多元化、利益訴求多樣化特征。政府、養(yǎng)老機構、社會組織、客戶（老年人）、信息提供商、保險公司共同參與到養(yǎng)老保障運營中來。每一個主體都具有自身的資源基礎和相應的利益訴求，構成了不同主體之間合作的基礎，圖1解釋了養(yǎng)老保障運營流程中政府、養(yǎng)老機構、社會組織、客戶（老年人）、信息提供商、保險公司之間，以及與外部環(huán)境之間的互動關系，其中各參與主體之間可交換的資源基礎包含資金、人員、信息、設備設施等，正是這些資源基礎構成了不同主體之間合作的保證。養(yǎng)老保障服務供給過程中，不同主體基于自身的資源基礎、利益訴求而采取的合作行為最終會形成互補的、穩(wěn)定的合作范式，從而構建頗具地域特色的運營模式（或系統(tǒng)）。外在的政治、經濟、文化等客觀環(huán)境因素均會影響各主體自身的資源基礎和利益訴求，從而影響對養(yǎng)老保障運營模式的選擇。如河南新鄉(xiāng)市在人口老齡化加劇、政府財政壓力比較大的情況下推出“積分養(yǎng)老模式”，以整合社會沉淀的為老服務資源，最大限度地利用有限的資金撬起龐大的養(yǎng)老服務市場；浙江桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)則借助舉辦世界互聯(lián)網(wǎng)大會的政策契機和資源基礎，著力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”運營模式。

（二）運營流程

基礎規(guī)劃之后，運營流程涉及如何有效整合各方資源，協(xié)同產生更大生產效率。案例研究表明，信息時代，互聯(lián)網(wǎng)平臺在整合各方資源、進行信息溝通及有針對性地資源調配方面發(fā)揮著重要作用。一方面，線上服務平臺的連接突破了傳統(tǒng)消費對空間到場硬約束和固定時間硬約束的規(guī)制（馮華、陳亞琦，2016），直接形成面向消費者的“去中介化”效應，能夠以更快的速度、更靈敏的反應形成從客戶需求申請到服務供給的閉環(huán)，客戶服務消費的“時間體驗感”和情境性空前重要，為增加客戶消費效用提供了可能；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺通過去中心虛擬化設計、連接廣泛性、傳播及時性的特征廣泛吸引社會多元主體共同參與到養(yǎng)老保障供給和設計中來，并通過大量IT技術的應用強化了運營流程中各合作主體的協(xié)同，提升了服務規(guī)劃、銷售管理協(xié)同的效率（Sanders,2008），進一步提升養(yǎng)老保障運營的效率?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺通過廣泛的輻射網(wǎng)絡能夠快速鏈接到多元主體，使以往簡單的一對一網(wǎng)絡變成復雜的一對多甚至多對多復雜網(wǎng)絡，多元主體之間通過措施耦合（主體協(xié)同、流程協(xié)同、資源協(xié)同）能夠圍繞客戶多樣化的使用需求在原有產品和服務供給流程之外創(chuàng)造額外的使用價值。在平臺賦能下，客戶在需求端通過移動終端向平臺申請服務，平臺根據(jù)客戶需求向養(yǎng)老服務主體分派訂單，即可由養(yǎng)老服務主體安排人員進行針對性的服務供給，推動運營流程由線性向閉環(huán)轉變。如河南新鄉(xiāng)市，新鄉(xiāng)市政府通過12349居家養(yǎng)老服務平臺有效串聯(lián)起醫(yī)院、超市、銀行、通信單位、保險公司等產品服務供給主體，協(xié)同為客戶提供服務?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺連接的廣泛性，使養(yǎng)老機構能夠更為方便地掌握服務人員的行動信息，為養(yǎng)老機構發(fā)展服務人員提供了更為廣闊的空間。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，服務人員可脫離固定的養(yǎng)老機構，向社區(qū)和居家養(yǎng)老邁進；同樣，社區(qū)的志愿者也可以志愿加入到服務隊伍中就近提供服務，為養(yǎng)老服務供給提供了充足的勞動力來源。

同樣，在客戶消費過程中，互聯(lián)網(wǎng)平臺也可以賦能而產生增值效用。通過手機、應急按鈕和可穿戴設備等大眾普及化的移動終端工具和連接載體，能夠為客戶消費和需求表達提供便利。如上海市徐匯區(qū)通過在轄區(qū)內普及養(yǎng)老移動終端和設備，并建立與互聯(lián)網(wǎng)平臺的連接網(wǎng)絡，方便子女在手機上為父母購買養(yǎng)老服務盡孝心，并隨時監(jiān)督服務流程，增進了子女與父母之間的情感聯(lián)系，為家庭成員內部及與外部成員之間的跨時空互助養(yǎng)老行為奠定基礎。同時，通過互聯(lián)網(wǎng)移動終端，建立了客戶需求和意見表達的通道，使得客戶需求信息和意見能夠通過互聯(lián)網(wǎng)平臺及時地傳遞到養(yǎng)老供給主體，進而成為左右服務供給行為的依據(jù)（Ramanathan et al.，2012）。

在互聯(lián)網(wǎng)平臺賦能服務供給和客戶消費的流程作用下，不僅服務申請人員（既可由自己申請，也可由相關人員申請）和申請渠道（既可線下申請，也可線上申請）多樣化，服務供給主體和供給渠道也呈現(xiàn)出多樣化特征，共同支撐起了居家、社區(qū)、機構多層次養(yǎng)老服務內容的供給。

（三）服務管理

服務管理關注如何在閉環(huán)運營流程下，通過有效的機制設計實現(xiàn)養(yǎng)老保障模式的可持續(xù)運轉，具體包含可持續(xù)運營的動力機制、實現(xiàn)路徑、支撐載體三個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)層層遞進，前一個環(huán)節(jié)是后一個環(huán)節(jié)的基礎。其中，信息管理、保險管理構成了養(yǎng)老保障運營模式可持續(xù)運轉的動力機制來源，管理規(guī)則和社會信任是實現(xiàn)路徑的基礎，人員管理和資產管理則構成了養(yǎng)老保障運營模式可持續(xù)運轉的支撐載體。

信息管理和保險管理構成了養(yǎng)老保障運營模式變革動力機制內涵，兩者結合總體上在事前需求申請和事后利益分配上支持了客戶平等參與養(yǎng)老保障供給流程的主張。信息管理包含服務實施、反饋調節(jié)、時間管理三個維度。服務實施是指互聯(lián)網(wǎng)平臺服務組織、任務分配的過程，如對用戶和供應商進行評估和準入就屬于服務組織；任務分配則是在服務組織的基礎上，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺智能信息管理，為客戶提供合適的照護方案，以及從養(yǎng)老服務資源庫中選取合適的承擔主體為客戶提供服務。反饋調節(jié)則是互聯(lián)網(wǎng)平臺作為中間人，在服務實施后，根據(jù)客戶意見反饋，向供給主體發(fā)出調整優(yōu)化服務供給質量的建議，從而調試供需主體利益關系，加深彼此聯(lián)系。在服務實施、反饋調節(jié)的基礎上，時間管理以時間作為評價維度成為了綜合評判互聯(lián)網(wǎng)平臺運營效率的關鍵，互聯(lián)網(wǎng)平臺信息管理效率的高低最終都要能反映在時間節(jié)約的程度上。

保險管理構成了養(yǎng)老保障運營模式事后利益分配的動力機制內涵。保險管理以風險管理為基礎，能夠實現(xiàn)資金融通和社會治理更高層次的功能。風險管理方面，與養(yǎng)老相關的保險能夠通過風險分攤和損失賠償?shù)幕ブ矟鷻C制安排，有效保障老年人的意外、醫(yī)療及養(yǎng)老機構綜合責任等風險。此外，保險機制在需求端和供給端保障功能的發(fā)揮，有利于通過保險的互助共濟和增信功能，進一步發(fā)揮資金融通功能。如河北邢臺巨鹿縣通過試點長期護理保險制度，有效減輕了老年人養(yǎng)老服務的繳費負擔。并且，通過保險機制與醫(yī)養(yǎng)機構對接，也有效保障了養(yǎng)老機構運營經費的來源。保險管理功能在需求端和供給端的迭代作用使人們之間的利益關系得到調試，會進一步產生基于關系的社會治理功能。在社會治理功能下，保險構成了人們愛心表達和互助的“虛擬平臺”。如廣東的“銀齡安康活動”以保險為平臺，創(chuàng)造了“子女盡孝心、社會獻愛心、政府顯關愛”的接口，通過人們之間愛心包的傳遞，產生“派生保障”②派生保障，參照派生貨幣概念，但不同于派生貨幣的邊際遞減，派生保障由于上一個人的保障計劃并不影響下一個人的使用，因而呈現(xiàn)出累加效應和邊際遞增的特征。功能，在節(jié)約社會成本的同時最大限度地動員社會力量孝老、敬老，形成了社會共同養(yǎng)老的新風尚。

信息管理和保險管理作為養(yǎng)老運營模式轉型的驅動因素，兩者結合總體上是通過形塑主體、流程、系統(tǒng)層面不同層次的規(guī)制和信任來支持客戶平等參與到養(yǎng)老保障運營流程中來的價值主張。誠如Arrow（1974）所認為的，規(guī)則和信任是節(jié)約運營成本、提高效率的重要催動因素，是整個經濟系統(tǒng)運行的“潤滑劑”，規(guī)則和信任會改變人們的行為基礎，使他們相互之間產生比純粹自利動機更善良的行為，從而會形塑不同層次的社會關系網(wǎng)絡和合作行為（作用機制如圖2）。但是信息管理和保險管理所產生的規(guī)則和信任只是支持客戶平等參與養(yǎng)老進程中來的價值主張，而把價值主張轉化為客戶群體可以感知和獲取的實際價值不僅需要科技和利益關系協(xié)調機制的驅動因素支撐，還需要價值表達載體的創(chuàng)新，這就涉及人員管理和資產管理。信息管理和保險管理所產生的規(guī)則和信任推動養(yǎng)老合作行為從大范圍空間上的勻質范式向小范圍利益團體的社區(qū)養(yǎng)老縱深推進，進而需要價值表達載體的人員管理和資產管理也要發(fā)生適應性改變。

其中人員管理涉及社會人員角色關系模糊后共同生產的價值創(chuàng)造過程。人員管理包括學習和培訓管理、技能應用、生活管理等內涵，實際上描述了未來信息社會職業(yè)專業(yè)性被淡化和知識普及性的過程，并由此形成基于個人專業(yè)性的新的合作生產基礎。在共同生產養(yǎng)老保障運營模式中，老年人及家庭是需求方和用戶，也是服務生產過程中的參與者，被稱為“消費參與者”（如志愿參與服務，回應政策需求，等等）?？蛻簦ɡ夏耆耍┘认M，又可以參與到生產過程中來，由此兼具多重角色為一體，并形成基于彼此之間關系親疏遠近的相互服務機制。如上海市徐匯區(qū)通過在組織層面將社區(qū)老年人組織起來，既是對社會閑散人力資源的再利用和解決人口老齡化社會背景下勞動力缺乏的重要手段之一；也能通過組織層面的共同生產和相互監(jiān)督，充分發(fā)揮社區(qū)老年人的“余熱”和服務積極性（Oye?dele&Simplson,2011），寓教于學，在生活管理中學習和分享知識，獲得樂趣；并且，擁有不同專業(yè)知識類型的老年人在一起通過技能應用、合作生產也促進了組織層面專業(yè)性的進一步提升。

資產管理則涉及社區(qū)養(yǎng)老服務設施產權模糊后共同使用③共同使用則最早由馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘恩于1978年提出，最初意指讓渡社會閑散資源的使用權以獲取整個社會更高的福利。共同使用概念發(fā)展至今已經遠遠超出了當初的內涵，并造就了以互聯(lián)網(wǎng)平臺為基礎支撐的日益繁榮的共享經濟形態(tài)（如滴滴打車、哈啰單車等等）。的價值創(chuàng)造過程，具體包含產權評估、交易管理、環(huán)境管理等內涵。資產管理描述了組織成員在多大程度上靠近組織的核心服務，以及如何確保社區(qū)內所共享公共資源可持續(xù)使用下去，因而是形塑群體層面規(guī)則的過程。其中產權管理是資產管理的核心，依照產權共享使用程度的不同，居家、社區(qū)、機構多層次養(yǎng)老服務體系具有不同的生產基礎。如北京市“雙橋恭和園”養(yǎng)老服務設施項目在建設過程中以產權確權為核心，規(guī)定社區(qū)購買者擁有養(yǎng)老房95%的產權，其余的5%產權則由養(yǎng)老運營商永久持有，用于開展養(yǎng)老服務設施和公共活動空間建設。交易管理是進一步明晰公用資源服務內容及產權交易的細則，由社區(qū)成員和服務主體圍繞自身的利益需求協(xié)商確定。環(huán)境管理則是通過公共養(yǎng)老服務設施，搭建社區(qū)共同議事的空間，落實社區(qū)成員參與社區(qū)治理，監(jiān)督養(yǎng)老服務供給，協(xié)調處理矛盾爭議事項，從而使資源共享可持續(xù)下去。

（四）績效評估

在服務管理的基礎上，績效評估對于可持續(xù)養(yǎng)老保障模式運營意義至關重要，有助于通過評估養(yǎng)老保障運營模式的成效和不足，明晰后續(xù)進一步改革的方向。通過區(qū)分主體價值、流程價值、系統(tǒng)價值以及需求端、供給端五個維度可以形成如圖4所示的層次遞進、完整的可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式績效評估體系。形成的績效評估體系是在Elkington（1997）提出的可持續(xù)商業(yè)模式的經濟底線、社會底線、環(huán)境底線三重底線基礎上的進一步延伸，分別對應于經濟價值、時間價值、環(huán)境價值。

圖3中的虛心箭頭和實心箭頭構成了內循環(huán)和外循環(huán)，分別代表了通過互聯(lián)網(wǎng)平臺線上需求申請和線下服務供給的過程?？蛻羰紫刃枰蚱脚_申請服務（需求申請），接著再由平臺通過服務主體安排訂單（任務分配）。中間交匯產生的時間價值與需求端、供給端流程一起構成了服務過程評價的三個維度，代表了以時間衡量的互聯(lián)網(wǎng)平臺運營質量的高低。不管是需求端運營還是供給端運營，其對服務及時性、靈敏性、透明性等要求最終都需要反映到流程時間上來，服務的標準化程度越高，配合的默契程度越高，運營效率就越高，最終運營流程耗時就越短。時效性已經成為各互聯(lián)網(wǎng)平臺核心競爭力的優(yōu)勢來源。如京東商城圍繞時間為核心打造的“三小時極速達”“夜間配送”“次日達”“定時達”“隔日達”等可定制配送模式就是戰(zhàn)略層面對客戶時效要求的回應。通過互聯(lián)網(wǎng)的實時連接和追蹤，將連續(xù)服務過程的時間節(jié)點客觀化、標準化、模塊化，為量化監(jiān)管和行為軌跡溯源等服務質量評價方案奠定了基礎。最終，以時間作為服務流程質量評價的依據(jù)能夠避免線下主觀評價所存在的客戶、第三方監(jiān)管與服務主體間因長期的合作和鎖定利益考量而導致的隱報、瞞報等隱藏信息和合謀套利行為，實現(xiàn)服務質量的可及可控。

外循環(huán)代表服務供給過程。服務主體接到預付訂單后，向居家、社區(qū)或機構派出服務人員，服務人員到達服務點（居家、社區(qū)或機構）后為老年人提供服務，兩者交匯產生的環(huán)境價值與供給端結果和需求端結果一起構成了服務結果評價的三個維度，代表了以社區(qū)共享使用的環(huán)境價值來評判養(yǎng)老服務結果質量的高低。其中，起核心作用的是保險機制。以保險機制作為調節(jié)供給方和需求方利益關系的樞紐，能夠一方面通過預付費制度監(jiān)督服務供給方提升服務供給的積極性和質量；另一方面通過服務質量評價和退款保障給予老年人權益保障。保險機制使得服務供給流程流暢運轉并保證服務結果質量，其結果必然反映在人們之間信任增加、社會和諧所致的環(huán)境價值上。環(huán)境價值與社區(qū)公共養(yǎng)老服務設施一樣，屬于社區(qū)成員共有的資產和情感寄托，只有在社區(qū)達至善治的情況下，環(huán)境資產才有可能被社區(qū)成員自覺地維護和遵守。并且，以環(huán)境價值作為服務結果質量的評判標準，規(guī)避了服務結果主觀評價中存在的服務供給人員的隱藏行為、評價標準難以衡量等問題。采用環(huán)境價值作為服務結果質量評價標準，需要保險公司定期統(tǒng)計公布社區(qū)治理狀況（調解服務供給過程中矛盾爭議的數(shù)量），以及社區(qū)內養(yǎng)老站點的設施設備不正常損害狀況、環(huán)境衛(wèi)生狀況，以清晰地反映服務結果質量，具有透明性、可操作性及可比較性的優(yōu)勢。

在服務過程評估和服務結果評估之后，主體價值評估（經濟價值評估）則代表了政府、養(yǎng)老機構、社會組織、客戶、保險公司、信息提供商等共同生產主體參與養(yǎng)老保障運營模式最終所得到的實際利益。實際利益等于參與主體的收入減去參與主體的成本付出，完全采用定量的方式準確計算。主體價值評估與服務流程評估、服務結果評估一起構成了可持續(xù)養(yǎng)老保障運營模式完整的價值評估體系。將原先需要分散于人的主觀評價指標體系全部轉化為關于物的客觀評價指標體系，解決了當前養(yǎng)老保障績效評估中的難點和痛點問題，具有準確性、全面性、客觀性的特征和優(yōu)勢，對于可持續(xù)運營模式、商業(yè)模式和系統(tǒng)的績效評估具有啟示意義。

三、目前我國養(yǎng)老保障運營模式中可持續(xù)性缺失的不同層面

（一）資金投入方面，依然表現(xiàn)為依賴政府財政補貼，導致政府財政責任加重

資金投入方面，目前各地雖然陸陸續(xù)續(xù)探索建立了保險管理機制，如北京市通過醫(yī)保對接養(yǎng)老服務，上海市徐匯區(qū)、河北省巨鹿縣、河北石家莊、浙江桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)、安徽安慶都相繼探索建立了養(yǎng)老服務的長期護理保險對接政策。改變了過往由政府大包大攬支持養(yǎng)老保障體系建設的現(xiàn)狀，但長期護理險制度的運行仍然主要依賴政府補助，導致其制度長期運行的財務可持續(xù)性薄弱。在實踐中，大多數(shù)地區(qū)政府仍然需要在長期護理保險制度運行中既承擔養(yǎng)老服務供給補貼責任，又需要承擔需求方補貼責任（易艷陽、周沛，2019），以彌補制度運行的“市場失靈”問題。政府對供方承擔補貼責任，主要是指政府為提升養(yǎng)老服務市場供給主體的積極性而對養(yǎng)老服務經辦機構給予稅費減免、運營補貼以及津貼獎金等政策優(yōu)惠；政府對需方承擔補貼責任是指在實踐中，受制于服務價格“高昂”、服務質量難以保障等問題，民眾對養(yǎng)老服務的市場有效需求一直不足，而需要政府給予補貼促進民眾的養(yǎng)老消費行為。而政府財政補貼政策推行過程中所普遍出現(xiàn)的結果卻是：由于政府政策支持的不精準、不到位導致不僅沒有提升養(yǎng)老服務市場的有效需求和有效供給，反而導致政府在權利義務不對等的服務供需關系的支持過程中容易出現(xiàn)“治理失靈”的現(xiàn)象（易艷陽、周沛，2019），進一步加重了政府責任。

（二）信息管理方面，各地還沒有建立完善的信息管理服務網(wǎng)絡

信息管理與服務內容供給密切相關，隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的進一步發(fā)展，養(yǎng)老服務的供給必然要在致力于連接多方服務供給主體的統(tǒng)一標準化和滿足客戶多樣化需求的靈活多元化之間求得平衡。但是由于目前各地養(yǎng)老保障信息管理網(wǎng)絡建設進程滯后，導致服務內容供給的整合進程大大被拖延，并導致服務內容執(zhí)行標準不統(tǒng)一的現(xiàn)實問題。在本文所研究的案例中，養(yǎng)老機構各地區(qū)由于信息管理機制不統(tǒng)一，導致不同地區(qū)所執(zhí)行的服務規(guī)范差異比較大，例如有的地區(qū)政府已經統(tǒng)一制定老年人護理需求評價標準，制定標準化服務項目操作指引，明確服務的評價監(jiān)督規(guī)則，等等。而有的地區(qū)仍采取“先行先試”的態(tài)度，利用“雙向選擇”和“試住階段”來進一步明確老年人的具體服務需求內容。服務內容標準與信息管理是互為因應、互相促進的進程，服務內容的不統(tǒng)一反過來導致養(yǎng)老保障運營模式信息管理進程難以推進。養(yǎng)老服務標準化進程滯后疊加養(yǎng)老服務本身所具有的難以準確衡量和評估的特點，使得服務人員轉移責任、道德風險等行為仍然有潛藏的空間；而另一方面對于有個性化需求的老年人來說，服務供給的非標準化也容易使老年人支付費用與所獲得的服務的權利義務不對等，不利于內生老年人購買養(yǎng)老服務的積極性。

（三）人員管理方面，機構培訓壓力大與人員服務保障缺位并存

人員管理方面主要存在機構培訓課程體系單一和人員服務保障缺位的問題。由于養(yǎng)老培訓管理體系不規(guī)范和考核機制不標準，導致目前市場上針對養(yǎng)老服務人員的培訓存在“令出多門”的現(xiàn)象，不同培訓機構針對養(yǎng)老服務人員的培訓計劃、培訓課程設置，以及培訓結業(yè)標準不相同，嚴重阻礙了不同機構、地區(qū)養(yǎng)老服務人員的流動，也很難使養(yǎng)老服務培訓走上規(guī)?；⒁?guī)范化、標準化發(fā)展道路，如在本文所研究的案例中，目前開展培訓管理的主要有北京、上海、浙江桐鄉(xiāng)烏鎮(zhèn)，河北邢臺巨鹿、河南新鄉(xiāng)等地。各地主要依托于地區(qū)醫(yī)療機構、老年大學、培訓學校等專業(yè)機構展開養(yǎng)老護理人員的培訓。培訓資源有限、培訓壓力重、培訓課程單一是各地開展培訓活動所面臨的主要問題，無法適應人口老齡化社會對于養(yǎng)老服務人員的大量需求。人員保障方面則表現(xiàn)為從業(yè)人員的經濟利益保障缺位，尤其是在服務內容的規(guī)范和衡量上缺乏統(tǒng)一有參考力的標準，使得服務人員無論在絕對待遇水平還是相對待遇公平上都缺乏具有執(zhí)行力的參考依據(jù)，致使服務人員的權利難以得到切實保障和服務供給不足，進而導致養(yǎng)老機構大規(guī)?！罢也粊砣?、用不上人、留不住人”的現(xiàn)象（孫啟泮，2017）。

（四）資產管理方面，尚沒有建立完善的產權評估、產權交易及產權共享機制

資產管理方面，則表現(xiàn)為產權評估、產權共享機制不健全，嚴重制約了社區(qū)養(yǎng)老服務設施項目投資，以及群眾參與社區(qū)治理的有效途徑。社區(qū)養(yǎng)老服務設施投資與養(yǎng)老機構設施投資不一樣，由于社區(qū)養(yǎng)老覆蓋面更廣，運營管理更為復雜的特點，決定了社區(qū)養(yǎng)老服務設施資產運營前期需要巨額的資金投資，后期又需要社區(qū)人員或社區(qū)組織參與營運管理。而產權評估、產權交易和產權共享機制是健全社區(qū)養(yǎng)老更為多元融資渠道來源、促進更多元主體參與社區(qū)治理的有效途徑。受制于產權交易市場不健全，目前的社區(qū)養(yǎng)老開展仍然困難重重。如，北京雙橋恭和園項目由于產權融資方案不健全，導致項目運營參與企業(yè)門檻依然較高，建設單位的規(guī)模、實力、等級仍然是能否中標入選的重要參照標準，而不是服務質量；同時對共有產權房購買者的要求也比較高，除了購買資格要求外，400萬一套的價格也讓很多工薪階層的老年群體望而卻步。不僅如此，雖然恭和家園承諾，購房者有國家承認的房本，轉讓、出租、繼承都可以，但是在實際操作過程中，由于涉及產權共享，與普通商品房相比，流程、手續(xù)仍然復雜得多，導致其市場規(guī)模仍然不太理想。

四、推進養(yǎng)老保障運營模式可持續(xù)改革的政策建議

（一）完善養(yǎng)老保障運營模式中的信息管理機制

未來在物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等前沿信息技術的發(fā)展下，養(yǎng)老保障運營模式信息管理作用的空間還需要進一步向廣度和深度延伸，有效鏈接起營養(yǎng)保健、理療用品、健康食品、康復器械、家政、醫(yī)院、養(yǎng)老機構等社會主體，滿足客戶定制化、多元化的需求。建議養(yǎng)老保障運營模式中的信息管理進程與服務內容標準化進程同時推進，制定養(yǎng)老服務內容劃分的標準，將現(xiàn)實世界中復雜的服務內容拆分成若干個標準的服務模塊，并通過服務模塊之間的組合致力于滿足客戶靈活、多元的需求。如可根據(jù)養(yǎng)老服務所占用資源、服務目標等的不同將服務項目劃分為更貼近公共資源的核心化、標準化服務項目以及處于政府公共供給和市場化供給之間的中間項目（既可以由政府公共供給，又可以由市場化私人供給），以及非核心化、市場化定制的彈性化服務項目（張樂川，2020）。同樣，可根據(jù)服務流程、復雜程度、所需人力資本、服務時效等的不同將服務項目劃分成：健康管理、生活照料、專業(yè)照護、膳飲餐食、社區(qū)文化等不同的標準服務范疇。對于不同的服務項目劃分依據(jù)要建立交叉檢驗規(guī)則，詳細落實到服務保障對象與服務內容清單，以此作為不同服務項目選擇判斷的邊界標準。同時制定不同服務項目服務規(guī)范要求，以使養(yǎng)老服務項目運行在合理、規(guī)范的軌道上。

（二）深化保險機制在養(yǎng)老保障運營模式中的作用

就養(yǎng)老保障的長周期、碎片化服務、小額照護的特點來看，長期護理保險制度是實現(xiàn)對養(yǎng)老服務的有效管理，解決養(yǎng)老保障運營模式中財務可持續(xù)性問題的根本之道。建議未來進一步深化長期護理保險制度在養(yǎng)老保障運營模式中的重要作用，通過相關政策構建能夠激勵、動員各方主體廣泛參與的，責任分擔公平、待遇合理、運行可持續(xù)的長期護理保險制度。具體來說，根據(jù)老年人養(yǎng)老服務水平、目標、效用的差異，建議未來可探索建立兜底型、保障型、提升型的多層次長期護理保險制度。其中兜底型長期護理保險制度完全由政府供給，強調服務的強制性、普惠性和無差別性，作為公民的一項基本權利而被確定下來。如，就養(yǎng)老相關聯(lián)的風險保障基礎功能來說，未來有必要在全國鋪開養(yǎng)老服務機構責任險和老年人意外傷害保險，納入到兜底型長期護理保險制度框架之內，通過政府購買服務或政府補貼的方式推行，有效保障老年人的意外風險，促進養(yǎng)老服務機構建設。而保障型長期護理保險制度則采用政府和公民責任共擔的形式，既合理有效分擔政府責任，又以自主繳費的形式激發(fā)民眾的主動參與感。提升型長期護理保險制度作為民眾獲得更高養(yǎng)老服務消費效用的可行路徑，則采用完全市場化運行，實現(xiàn)民眾自主繳費與享受服務權利、義務的對等。如此，通過三個層次長期護理保險制度建設，將養(yǎng)老責任在政府和社會公眾之間合理分擔，解決政府一方補貼財政壓力過大的問題。

（三）構建完善的養(yǎng)老服務人員管理體系

人員管理方面，在人口老齡化的社會背景下，各地需要進一步加強養(yǎng)老培訓資源建設，除了新建養(yǎng)老培訓學校外，充分利用市場已有的培訓資源和發(fā)展社區(qū)嵌入式小型培訓活動點，是緩解培訓壓力，實現(xiàn)增容、擴容的有效方式。培訓方式上應通過專業(yè)技能人員帶動，社區(qū)群眾互幫互助，技能分享的“干中學”模式有效擴展培訓的內容體系和基層服務隊伍。第一，未來應探索建立養(yǎng)老服務者技能鑒定、評價、記錄的職業(yè)管理體系，建議未來可由行業(yè)協(xié)會統(tǒng)一管理養(yǎng)老服務人員的職業(yè)檔案，統(tǒng)一管理養(yǎng)老服務人員在不同機構的流動和社保遷移等事項，同時為暫時失業(yè)的養(yǎng)老服務人員提供行業(yè)互助共濟的基本生活救助和失業(yè)保障等福利，并基于養(yǎng)老服務人員的生命周期流程制定最佳職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和培訓方案。第二，完善養(yǎng)老服務供給和技能培訓的考核、監(jiān)督和激勵機制，如行業(yè)協(xié)會可通過給培訓績效較好的培訓機構發(fā)放運營補貼，按人頭數(shù)（即已完成培訓的學員數(shù)和優(yōu)秀學員數(shù)）發(fā)放培訓津貼等方式鼓勵培訓機構提升培訓質量，也可從互助基金里面劃分出專門的激勵基金用于激勵服務人員提升服務質量，等等。第三、建立養(yǎng)老服務人員勞動成果的報酬兌換機制，如可建立勞動者統(tǒng)一的信息管理平臺，通過積分養(yǎng)老的形式推進社區(qū)互助養(yǎng)老行為的展開，養(yǎng)老服務者的服務時間、服務次數(shù)、服務成效等數(shù)據(jù)都能在系統(tǒng)中有效地記錄并留有痕跡，相應的服務者的勞動成果可兌換成積分用于服務者日常在超市、醫(yī)院、車站、飯店等單位消費，有力促進居民養(yǎng)老行為與實體經濟增長的良性互動。

（四）構建完善的產權交易市場推動養(yǎng)老保障運營模式向縱深發(fā)展

資產管理方面，產權交易市場發(fā)展滯后是制約養(yǎng)老保障運營模式向縱深發(fā)展的重要阻礙。建議未來可從產權評估、產權交易和產權融資市場的建立等方面破除障礙。第一，未來應大力發(fā)展第三方專業(yè)化的產權評估組織，與養(yǎng)老供給主體合作實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老投資之功能。發(fā)展第三方專業(yè)的產權評估組織，一是從經營目標、業(yè)務范圍、業(yè)務審查等方面健全不同行業(yè)專業(yè)社會組織的管理原則、管理辦法、操作規(guī)則，使其運行在專業(yè)化、規(guī)范化的路線上；二是要賦予這些行業(yè)性專業(yè)社會組織更大的權利，比如資格準入、法律認證、技術認證、咨詢意見、糾紛調解等，支持其從事前評估向事后評估閉環(huán)發(fā)展，從項目評估向個人評估發(fā)展，以在社會經濟事務中發(fā)揮更大的功能作用；三是從信息技術賦能產權評估組織，通過透明化、標準化、模塊化廣泛對接外部市場交易主體。第二，產權評估市場的建立可作為后續(xù)產權交易市場的依據(jù)，相應地政府或行業(yè)協(xié)會需推動建立養(yǎng)老房產、設施設備等資產的產權認證、產權轉讓、交易、租賃、繼承等的實施細則，使產權市場交易運行在合法、合規(guī)的框架內，同時制定違規(guī)交易的認定、干預和處罰細則。第三，發(fā)展完善的產權抵押融資市場，促進更多元主體加入到養(yǎng)老服務供給中來，對于養(yǎng)老服務相關聯(lián)的領域運作結構而言，要提供充分的可抵押資產在很多場合是相當困難的，但是這些領域在運作過程中又存在大量穩(wěn)定現(xiàn)金流，從而可以作為產權抵押獲得貸款的依據(jù)，進一步，這些領域發(fā)行公司債券、進行資產證券化等也可不必以可抵押資產為依據(jù)，而是以穩(wěn)定有保障的現(xiàn)金流為依據(jù)。如此，通過產權抵押融資解決社區(qū)養(yǎng)老事前投入大、事后投資回收困難問題，同時方便群眾參與社區(qū)治理，構建社區(qū)利益共同體。