社區(qū)治理中的“社區(qū)全能”與“社會組織全能”傾向

張 春 葉，朱 宇 馨

(1.湖南師范大學 公共管理學院，長沙 410081；2.中國人民大學 新聞學院，北京 100872)

一、社區(qū)治理創(chuàng)新與三社聯(lián)動

作為國家治理的“最后一公里”，社區(qū)是基層治理下沉的著力點，已然成為基層治理創(chuàng)新的前沿，更是“三社聯(lián)動”治理創(chuàng)新的重要實踐平臺。近年來，社區(qū)不斷創(chuàng)新治理模式，提升治理水平，其中“三社聯(lián)動”就是社區(qū)治理創(chuàng)新的一種有益探索。所謂三社聯(lián)動，是指社區(qū)、社會組織和社會工作者在社區(qū)建設和社區(qū)治理過程中資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進，從而形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局。社區(qū)治理的共同參與和跨部門協(xié)作，是社區(qū)治理中三社聯(lián)動的核心要義。主體聯(lián)動和要素聯(lián)動是理解三社聯(lián)動的兩個面向。主體方面，“三社”中的社區(qū)包含社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織、在地相關企事業(yè)單位、社區(qū)志愿者和社區(qū)居民等眾多力量。至于社會組織，雖然現(xiàn)實中包括社區(qū)自組織、社企型組織、慈善服務組織、社區(qū)樞紐組織等多種類型，但“三社”中的社會組織主要是能夠提供專業(yè)服務的公益慈善類和社區(qū)服務類社會組織，即所謂“新型社會組織”?！叭纭敝械纳鐣ぷ髡邉t是專業(yè)服務提供者、資源鏈接者、專業(yè)指導者、組織協(xié)調者和“聯(lián)動”的倡導者。要素聯(lián)動方面，三社聯(lián)動是社區(qū)議題、社會組織和社工方法的聯(lián)動。

三社聯(lián)動發(fā)展至今，主體已經成形，面臨的關鍵問題是“聯(lián)動”，即三者之間如何協(xié)同聯(lián)動。就“三社”的關系而言，有研究者認為，“社區(qū)為社會組織和社會工作者提供了工作的平臺，社區(qū)組織為社區(qū)服務提供了資源和力量，而社會工作者作為專業(yè)人才為社區(qū)居民提供了專業(yè)服務”。其中，社區(qū)或者說居委會是三社聯(lián)動的核心要素。尤其是在黨建引領三社聯(lián)動的背景下，社區(qū)組織是社區(qū)治理創(chuàng)新中主體性和指導性的角色。社區(qū)還與社會組織保持某種合作性的伙伴關系，并為社會工作者提供服務的平臺。社會組織則在國家與社區(qū)居民之間發(fā)揮重要的媒介作用，是資源整合中的重要資源。而社會工作者則是三社聯(lián)動的實際操作者，是回應和滿足社區(qū)居民日益多樣化、個體化和精細化的服務需求的具體“操盤手”?！叭纭钡穆?lián)動需要處理好主體間的關系，包括不同主體之間邊界如何劃分、角色如何分配、“三社”如何歸位，這是決定社區(qū)治理中三社聯(lián)動最終是否有效、是否具有權威性的關鍵所在。

“三社”不同主體只有邊界清晰、協(xié)同合作、優(yōu)勢互補，才能在社區(qū)治理中達成共生治理狀態(tài)。而在社區(qū)治理實踐中，三社聯(lián)動存在諸多主體協(xié)同問題，集中體現(xiàn)為社區(qū)與社會組織、社會工作者的協(xié)調困境。本文以株洲市T區(qū)三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗項目為例，根據三社聯(lián)動社區(qū)治理中不同主體實際發(fā)揮作用的強弱，即社區(qū)和社會組織、社會工作者的能動性，對社區(qū)和社會組織、社工在三社聯(lián)動社區(qū)治理中存在的主體參與和協(xié)同問題進行類型劃分，進而揭示問題的形成邏輯。

二、案例介紹

株洲市T區(qū)于2019年3月被民政部確認為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。T區(qū)的實驗區(qū)建設于同年5月28日正式啟動，為期兩年。T區(qū)以“黨建領航·三社聯(lián)動”為主題，探索社區(qū)治理和服務創(chuàng)新，目標是至2020年底全區(qū)社區(qū)社會組織達到800個，社會工作專業(yè)人才達到600名，并培育“社區(qū)品牌”示范項目30個，從而全面提升社區(qū)居民參與度、幸福感和社區(qū)治理能力。兩年中，T區(qū)以“1+4+N”的“大黨建”模式推進實驗區(qū)建設，投入資金130萬元建設區(qū)級社會組織孵化基地，舉辦三社聯(lián)動“微項目”供需對接會6次、“全民公益創(chuàng)新論道交流會”24次，打造150個公益項目、34個“黨建領航·三社聯(lián)動”項目，創(chuàng)樹了40個重點社區(qū)治理服務品牌項目。本文將以T區(qū)社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗項目為例，具體說明三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中存在的“社區(qū)全能”“社會組織全能”兩種傾向及其實踐困境。

需要指出的是，本文所討論的T區(qū)三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新模式屬于社工機構服務型，是三社聯(lián)動社區(qū)治理實踐多種模式中的一種。參與社區(qū)治理和服務的社會組織都具有社工機構的特點，入駐社區(qū)具體操作相關項目的社工也都是社區(qū)引入的社工機構的職員。因此，T區(qū)的三社聯(lián)動主體雖仍包括社區(qū)、社會組織和社工，但其中社會組織與社工表現(xiàn)出一體化的特征。大多數的社會工作者是依附具體的社會組織而存在的。社區(qū)通過購買社會工作服務的形式吸納社會工作者參與社區(qū)治理，最終也是通過向具體的社會組織購買服務來實現(xiàn)的。

三、分析框架

如上所述，T區(qū)的三社聯(lián)動主體雖仍包括社區(qū)、社會組織和社工，但因社工大多依附于具體的社會組織，故從獨立主體的角度而言，實際上基本只有“兩社”，即社區(qū)和社會組織。本文根據三社聯(lián)動社區(qū)治理中不同主體實際發(fā)揮作用的強弱，構建社區(qū)主體性強弱與社會組織主體性強弱的分析框架(見表1)，從社區(qū)和社會組織兩個層面討論三社聯(lián)動社區(qū)治理中存在的兩種“全能”傾向。

表1 社區(qū)與社會組織主導三社聯(lián)動社區(qū)治理分析框架

根據社區(qū)和社會組織主體性的強弱，可以將社區(qū)與社會組織主導的三社聯(lián)動社區(qū)治理劃分為四種可能的類型：(1)當社區(qū)和社會組織(社工)在社區(qū)治理中充分體現(xiàn)各自的主體性，即充分發(fā)揮社區(qū)的行政優(yōu)勢和社會組織(社工)的專業(yè)優(yōu)勢時，社區(qū)治理表現(xiàn)出多元主體均衡參與的特點；(2)當社區(qū)和社會組織(社工)在社區(qū)治理中無法充分體現(xiàn)各自的主體性，即社區(qū)的行政優(yōu)勢和社會組織(社工)的專業(yè)優(yōu)勢都無法體現(xiàn)時，就表現(xiàn)出相關主體參與不足、社區(qū)治理水平較低的特點；(3)當社區(qū)在三社聯(lián)動社區(qū)治理中處于主導性地位時，其主體性體現(xiàn)較強，三社聯(lián)動項目主要由社區(qū)主導設計并指導實施，而社會組織、社會工作者在社區(qū)治理和服務中逐漸邊緣化，成為幫社區(qū)解決日常問題、處理行政事務的“助手”，社會組織和社會工作者缺乏獨立性，社區(qū)干預過多，體現(xiàn)出行政消解專業(yè)、行政驅動的特點；(4)當社區(qū)通過購買服務的形式將大部分社區(qū)治理負擔轉移到社會組織(社工)身上，導致社區(qū)在三社聯(lián)動社區(qū)治理中處于“懸浮”狀態(tài)而社會組織(社工)對社區(qū)治理和服務任務“大包大攬”時，就可能造成三社聯(lián)動社區(qū)治理的“專業(yè)化陷阱”，給社工帶來極大的專業(yè)性負擔，此時社會組織(社工)一旦力量不足，就可能陷入“任務驅動”，并弱化專業(yè)服務水平，以敷衍的態(tài)度進行社區(qū)服務、參與社區(qū)治理。下文將對社區(qū)主導和社會組織主導兩種類型的三社聯(lián)動社區(qū)治理問題進行分析。

四、行政消解專業(yè)：“社區(qū)全能”主導下社會工作的行政化

社區(qū)是城市最基本的治理單元。社區(qū)居委會是城市社區(qū)最主要的治理主體，一直在社區(qū)治理中扮演著主導性角色?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》第3條規(guī)定，城市社區(qū)居委會主要有六大職能：宣傳法律、法規(guī)、政策，開展精神文明建設；辦理居民公共事務和公益事業(yè)；調解民間糾紛；協(xié)助維護社會治安；協(xié)助政府機關做好公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等工作；向政府機關反映居民的意見、要求。應該說，社區(qū)居委會的工作涉及社區(qū)居民日常生活、公共服務、社區(qū)建設、社區(qū)發(fā)展、居民自治等各個方面。在體制改革之前，社區(qū)居委會在上述職能方面的大包大攬一度表現(xiàn)出“全能型社區(qū)”的特點。體制改革以來，基層政府實行簡政放權。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的重點是經濟體制改革，而經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系。因此，“市場能辦的多放給市場，社會可以做好的就交給社會”成為基本的簡政放權思路。在涉及社區(qū)公共服務的領域，通過政府購買服務的方式，賦予了市場和社會更多的參與權。

不過，在深化改革的過程中，市場力量和社會主體參與社區(qū)治理和公共服務供給仍然面臨一定的困難，其中主要的問題是專業(yè)性如何與行政進行對接和協(xié)調。實踐中，市場、社會方面主體參與社區(qū)治理和公共服務通常是以居委會主動引入的形式進行的，因而與居委會聯(lián)系緊密。居委會始終扮演著規(guī)劃者、指導者、監(jiān)督者、評價者、驗收者等多重角色，以多種形式參與到社區(qū)治理和公共服務的方方面面，因而出現(xiàn)了行政干預專業(yè)服務或行政消解專業(yè)性的局面。

T區(qū)“黨建領航”之下的三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新模式，主要以構建“1+4+N”的社區(qū)大黨委為目標。所謂“1+4+N”的社區(qū)大黨委，就是以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)黨組織、轄區(qū)內各機關企事業(yè)單位黨組織、社會組織黨支部、社區(qū)居民為4個固定參與方，加上來自社會各界各個方面的參加社區(qū)議事的熱心人士代表，而組建的協(xié)調推進社區(qū)黨建和社區(qū)工作、統(tǒng)籌領導社區(qū)治理的區(qū)域化黨組織實體。同時，為了具體落實社區(qū)大黨委領導社區(qū)治理的機制，T區(qū)還成立了“黨建領航·三社聯(lián)動”城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務領導小組，統(tǒng)一協(xié)調全區(qū)的社區(qū)相關工作。社區(qū)大黨委會議由社區(qū)黨組織牽頭召開，會議參與人一般包括社區(qū)轄區(qū)內企事業(yè)單位黨組織負責人(或者其委派的代表)、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)治理帶頭人等。不僅社區(qū)三社聯(lián)動項目的招標和社會組織的遴選由會議決定，而且三社聯(lián)動項目的具體實施也要在社區(qū)黨組織和居委會的帶領下，由“大黨委”組織的黨員、相關社會組織、社區(qū)熱心居民代表、社區(qū)志愿者等諸方共同參與和推動，從而確保三社聯(lián)動的開展是在“黨建領航”之下進行的。對于三社聯(lián)動項目的實施進度、資金使用情況和項目實施效果等，社區(qū)大黨委有權進行監(jiān)督，并可聘請專業(yè)機構、專業(yè)人士來進行評估。

“黨建領航”之下的三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新，旨在將黨的基層組織建設貫穿于社區(qū)治理中，從而鞏固黨的執(zhí)政基礎，改善干群關系，更好地實現(xiàn)執(zhí)政為民。社區(qū)大黨委領導下的社區(qū)治理格局充分體現(xiàn)了社區(qū)治理參與主體的多元化，為基層黨組織密切聯(lián)系群眾提供了條件，并在很大程度上解決了社會組織和社工在參與社區(qū)治理和服務過程中的正當性問題和權力不足問題。不過，社區(qū)過多地干預社會組織和社工的服務過程，也可能給三社聯(lián)動社區(qū)治理帶來消極影響。在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新過程中，社區(qū)(居委會)過度干預社工在社區(qū)的具體服務過程，甚至將社工納入社區(qū)行政的范疇來協(xié)助社區(qū)日常工作，無疑將導致社工服務的行政化，因而消解社工的專業(yè)性，降低社區(qū)服務的專業(yè)化水平。在“社區(qū)全能”主導下的三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實踐中，“行政消解專業(yè)”至少表現(xiàn)在三個方面：

其一，在項目設計方面，社區(qū)居委會主導社區(qū)規(guī)劃和項目設計，社會組織和社工淪為純粹的任務執(zhí)行者，社工參與的獨立性缺失，自主性不足。以T區(qū)的X社區(qū)為例，該社區(qū)為了營造三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務新模式，計劃打造“紅色治理”品牌，即黨員充分參與下的社區(qū)治理和服務模式。社區(qū)在引入社會組織和購買服務之前就已經制定了詳細的規(guī)劃，甚至在物業(yè)管理、社團活動、社區(qū)大講堂、在線微信群服務、樹立“紅色標兵”等方面已經形成較為清晰的實施思路，但由于社區(qū)居委會人手緊張，為了充分落實項目的設計和規(guī)劃，社區(qū)希望通過購買社會組織服務來具體實施相關計劃。X社區(qū)引入社工類社會組織“志愿者聯(lián)合會”之后，該組織委派1名社工入駐社區(qū)，實施駐點服務。社區(qū)規(guī)劃和項目設計較為具體，社工入駐后，社區(qū)要求社工按照社區(qū)的規(guī)劃和設計來實施具體項目，社工無法發(fā)揮工作的主動性和創(chuàng)造性。同時，由于社區(qū)傾力將這些項目打造成治理的亮點，因而社區(qū)居委會全力參與，并在整個項目實施過程中居于主導地位，僅僅在第三方評估可能涉及的服務規(guī)范性指標方面，例如服務方法、服務過程管理、資料痕跡化管理、服務對象建檔等方面，才交由社工完成。其他諸如制度建設、組織保障、政府資源鏈接、經驗總結推廣、社區(qū)志愿者動員、社會宣傳等等，皆由社區(qū)借助行政資源來達成。在整個項目實施過程中，社工成了被動的配合者，而非項目實施的積極策劃者和引導者。社工服務的自主性嚴重缺失，獨立性不足，弱化了社工服務的專業(yè)性。

其二，項目執(zhí)行過程中黨員廣泛參與，存在作風行政化和過度干預社工服務過程的問題，導致社工服務方法和標準難以把握，社工角色被架空。社會工作服務是一項專業(yè)性較強的工作，在適應社區(qū)具體情況的同時，應當嚴格遵循相關的服務倫理，執(zhí)行相關服務方法，做到服務過程標準化。而在“黨建領航”和“大黨委領導”之下，來自不同基層黨組織的黨員充分參與到社區(qū)服務中，對社工服務的專業(yè)性產生了一定的干預和影響?！包h建領航”之下的黨員參與社區(qū)治理和服務，原本設想是黨員以志愿者身份參與到社區(qū)服務過程中，拉近與群眾的距離，更好地為群眾服務。在實際服務過程中，參與的黨員基本上是社區(qū)內部和周邊熟悉社區(qū)情況的人，比如社區(qū)干部、群眾黨員、社區(qū)周邊企事業(yè)單位黨員代表等。這些熟悉社區(qū)情況的人原本應該為社工服務關系的協(xié)調起到積極作用，但在實踐中，這些黨員普遍存在“以熟悉情況為由試圖更改服務計劃”“以熟悉社區(qū)居民為由試圖替代社工服務”“以是黨員代表為由試圖影響社工決策”等現(xiàn)象，導致社工在具體的服務過程中不是引導黨員志愿者為社區(qū)居民服務，而是配合黨員干部為社區(qū)群眾服務。如此，不僅服務方法和標準會打折扣，服務的專業(yè)化水平也較低。社工在引領服務價值、培育社區(qū)黨員服務能力方面缺乏主導性，很難收到積極效果。同時，部分企事業(yè)單位黨員代表本職工作繁忙，參與社區(qū)服務的時間不足，工作態(tài)度敷衍，社工難以調動他們，導致服務質量較低。

其三，社區(qū)居委會主導下的三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新將社工納入社區(qū)行政范疇，導致社工日常工作行政化，消解了社工角色作用和專業(yè)性價值?！吧鐓^(qū)全能”主導下的三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新表現(xiàn)出明顯的“任務達成”“目標達成”特點。這一狀況的產生是由于社區(qū)居委會在日常工作中經常面臨人手緊張的問題。尤其是在遇到上級檢查、考核和各種評估時，社工經常要協(xié)助社區(qū)完成一些“力所能及”的文書工作和痕跡化管理任務，比如整理資料、起草工作總結和經驗交流材料、撰寫宣傳文稿等等，導致社工“坐辦公室”的時間多于入戶了解情況和為社區(qū)居民提供具體服務的時間。同時，由于政策的多變性和社區(qū)工作的復雜性，社工實際上并不擅長社區(qū)日常工作，其參與社區(qū)日常工作只是被動配合，難以發(fā)揮應有的作用?？傊绻け痪游瘯{到行政工作中，社區(qū)與社工的“聯(lián)動”變成了社工在居委會牽引下圍繞著居委會“轉動”，社工日常工作行政化，服務性不足，社工的價值難以體現(xiàn)。

長期以來，社區(qū)治理在運行機制方面都存在政府控制偏強、社會自主性偏弱的問題。在社區(qū)日常工作日益繁忙和社區(qū)治理要求多元化的今天，社區(qū)治理中的三社聯(lián)動也仍然呈現(xiàn)出明顯的社會組織和社工“陪跑”的局面。社會工作服務的專業(yè)獨立性空間不足，社區(qū)治理和服務中居委會權力的讓渡也還有推進的余地。

五、大包大攬：“社會組織全能”主導下社工的專業(yè)化陷阱

2013年，國務院辦公廳印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。2014年末，財政部、民政部、工商總局共同印發(fā)《政府購買服務管理辦法(暫行)》。上述文件的出臺為進一步推動政府購買社會服務提供了規(guī)范引導。政府購買服務是在市場機制作用下，政府按照一定的方式和程序，將原本由政府直接負責的公共服務事項和相關職能交由具備相關資質和條件的社會力量承擔，并由政府支付其費用。以社區(qū)購買服務為例，社區(qū)購買服務的目的在于提高社區(qū)公共服務供給的質量和水平，滿足公眾日益?zhèn)€性化和多元化的需要，進而提高社區(qū)治理能力和治理水平，不斷滿足社區(qū)居民對美好生活的需要，提升社區(qū)居民的獲得感。

“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”是將市場機制和社會力量引入社區(qū)治理和公共服務領域的初衷。但是，在實踐中，由于當前社會力量發(fā)育遲緩，社會主體要么不具備相應的專業(yè)性，要么成本較高，社區(qū)治理和服務中引入的社會力量相對單一，經常出現(xiàn)一支社會力量承擔社區(qū)治理和公共服務中多方面工作任務的局面，呈現(xiàn)出“一口式受理、全科式服務”的特點。T區(qū)自2018年6月開始，以位于X社區(qū)的區(qū)級社會組織孵化中心為平臺，積極孵化專業(yè)社會組織，為社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗提供社會組織力量保障。截止到2020年9月底，先后共有23個社會組織項目入站，并已經完成15個社會組織的孵化工作。然而，在實際的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗中，社會組織存在著參與社區(qū)過多、開展項目過多、參與內容過雜等問題。首先，從社會組織參與社區(qū)治理和服務創(chuàng)新來看，T區(qū)目前引入社會力量參與三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的24個試點社區(qū)中，參與的主體全部為社會組織，且總共只有5家參與單位，每個社區(qū)只有1家社會組織參與。5個社會組織中，擁有專業(yè)社工數量最多的為28人，最少的只有1人。5個社會組織中最多的參與了7個社區(qū)的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作，最少的參與了1個社區(qū)的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新工作。其次，從社會組織在社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中開展項目的數量來看，社會組織在一個社區(qū)最多同時開展了7個項目，最少的也同時開展了3個項目。最后，從社會組織在社區(qū)開展的項目內容來看，涉及青少年教育、老年人服務、志愿者隊伍建設和培育、兒童服務、社區(qū)黨建、社區(qū)文化再造、社區(qū)公益服務、社區(qū)社會組織培育、傳統(tǒng)節(jié)日活動等。24個社區(qū)中，開展志愿者隊伍建設項目的社區(qū)有20個，開展青少年教育項目的社區(qū)有17個，開展老年人服務項目的社區(qū)有19個，開展兒童服務項目的社區(qū)有19個，開展社區(qū)黨建項目的社區(qū)有12個。社會組織參與社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的領域范圍較廣，涉及的工作內容較多，其中有些甚至不是社會組織所擅長的工作，比如社區(qū)黨建，以及在傳統(tǒng)節(jié)日期間舉辦社區(qū)活動。

從社會組織參與三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的路徑和程序來看，社會組織的大包大攬背后是社區(qū)(居委會)的缺位與“失能”。在T區(qū)24個試點社區(qū)中，有17個社區(qū)在引入社會組織參與社區(qū)治理時缺少自己的社區(qū)治理和服務創(chuàng)新規(guī)劃，對于具體項目缺乏設想，對社區(qū)治理和服務的需求也缺乏前期評估。不僅如此，在社區(qū)跟社會組織簽訂的購買服務合同書中，有18件合同存在對三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的目標定位不清、項目設計模糊(如僅有項目名稱和基本目標，而缺乏具體內容)等問題。在11件合同中，社會組織在設計項目之前對社區(qū)和居民需求缺乏實際的前期評估。從合同表述看，有14個社區(qū)的社區(qū)治理需求內容高度雷同，其中包含不同類型的社區(qū)。此外，半數以上的社會組織是在入駐社區(qū)以后由社會組織派駐社區(qū)的專職社工具體負責設計和撰寫該社區(qū)的項目計劃書。派駐到社區(qū)的專職社工數量最多的為2人(7個社區(qū)如此)，少的僅有1人(17個社區(qū)如此)。在社會組織和社工入駐后，社區(qū)居委會基本上任由社會組織和社工在社區(qū)工作，包括設置專門的辦公桌。雖然社會組織制定了與居委會就項目實施進行定期交流的制度(每月至少1次交流會)，但在項目實施期間實際與社會組織或社工定期就項目實施情況進行會議交流的社區(qū)只有13個，而項目實施半年(到中期評估時)未與社會組織就項目實施情況進行過任何正式交流的社區(qū)有9個。許多社區(qū)在三社聯(lián)動社區(qū)治理中近乎“不在場”，致使“三社”中缺了“社區(qū)”，三社聯(lián)動基本靠社工聯(lián)系所在社會組織來維持項目日常運作。

社會組織在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中的大包大攬，使社會工作陷入了“專業(yè)化的‘陷阱’”，即社區(qū)治理中認為社會組織或者社工是全能的，使社會組織或社工過度地嵌入社區(qū)中，過多地卷入社區(qū)治理的方方面面，成為社區(qū)(居委會)在治理中“減負”的重要“幫手”，因而產生了諸多的問題和不良后果。

一方面，從社會組織和社工的角度看，社會組織和社工無法支撐在三社聯(lián)動社區(qū)治理中的大包大攬。

其一，人力資源方面的緊張使社會組織和社工無法兼顧過多的工作內容和項目運作。T區(qū)24個試點社區(qū)共啟動運作項目108個，平均每個社區(qū)4.5個項目。31名“項目社工”實際負責這些項目的具體操作，人均負責項目約3.5個。由于專業(yè)社會組織數量較少，試點社區(qū)數量較多，社會組織參與三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新任務較重，每個社區(qū)的駐點社工數量較少，加之每個社區(qū)同時開展的項目較多，每個駐點社工要同時負責多個項目的操作，人力資源極其緊張。而每個項目的周期一般又比較短，普遍為1年，社會組織和社工入駐社區(qū)，在經過對接、熟悉、適應、備料等環(huán)節(jié)之后，實際的項目操作時間已然所剩不多。與此同時，項目評估對工作的痕跡化管理和標準化要求卻較嚴苛，各種活動的計劃書、參與人員簽到表、活動過程照片、活動總結報告、群眾反饋信息等痕跡化管理資料的分類歸檔任務較重。這一切，導致社區(qū)內駐點的“項目社工”大部分時間和精力用在了日常工作記錄和資料規(guī)整方面，實際投入項目運作中的時間大大減少，因而降低了項目運作的質量和實際效果。很多項目最終流于舉辦各種形式上的簡單活動，未能體現(xiàn)社會組織和社工的專業(yè)性與價值，在社區(qū)培育和價值引領方面貢獻不大，也很難在實踐中真正滿足社區(qū)居民的需求。

其二，社會組織和社工的資源鏈接能力無法滿足多個社區(qū)多個項目的運作需要。社工本身來自與社區(qū)合作的社會工作機構，故其資源鏈接能力實際上來源于社會組織的資源鏈接能力。而實踐中，大多數社工類社會組織的生存維系都較為困難，資源鏈接能力更加有限。以鏈接外部資金為例，由于T區(qū)的社區(qū)惠民資金緊張，在購買社會組織服務時，每個項目平均資金只有3.7萬元。這些資金除了日常的采買花費、人力支出外，實際用于社區(qū)動員和活動舉辦的經費不多。為了補充項目運作所需資金，社會組織多需要鏈接社區(qū)周邊企事業(yè)單位，獲取贊助和捐助。以社區(qū)為單位，每個社會組織在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中鏈接的外部資金實際平均額度僅為0.51萬元，遠遠不能滿足需要。再如人力資源的鏈接，很多社會組織在邀請相關專家指導社區(qū)三社聯(lián)動項目時都是采取一個人連續(xù)“串場”的形式，比如一位專家在多個社區(qū)輪番舉辦講座。資源鏈接能力弱，極大地限制了社會組織和社工在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新項目中的作用發(fā)揮，致使許多項目難以達到預期效果。資源鏈接能力不足的直接原因正是社會組織的大包大攬。當然，社會組織的大包大攬實際上也反映了當前社會組織的生存困境。項目資金實際上是社會組織創(chuàng)收的為數不多的來源之一，只有提高項目申報率，社會組織才能夠維持基本運營。而提高項目申報率的后果則是人力資源的緊張、項目運作資源的匱乏。這樣就形成了一種惡性循環(huán)。

其三，社會組織和社工的專業(yè)性決定了二者在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中難以覆蓋社區(qū)治理和服務的全部內容，大包大攬的后果便是專業(yè)性的缺失。以社會工作者為主體的社會組織，其主要功能是提供社會服務。社會服務的內容主要是“助人”，服務對象主要是社區(qū)中的弱勢群體。而像社區(qū)黨建、節(jié)日活動舉辦等社區(qū)治理內容，并非社工類社會組織的強項。社會組織在參與社區(qū)治理和服務的過程中將本屬于社區(qū)(居委會)職能的一些工作攬到身上，極大地弱化了自己的專業(yè)性。專業(yè)性的缺失導致社區(qū)居民對社會組織和社工參與的評價不高，最終削弱了社會組織和社工的影響力，不利于三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務項目的有效運作。

另一方面，從社區(qū)(居委會)的角度講，社會組織和社工在社區(qū)治理和服務中的大包大攬也容易使社區(qū)陷入專業(yè)化的“陷阱”。也就是說，社區(qū)服務“普化”與社會組織或社工專業(yè)化之間存在一定的沖突。在三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中，社區(qū)居委會職能的過度讓渡將導致社區(qū)在相關領域的能力發(fā)展停滯不前，同時也將造成居委會在相關領域與群眾的脫離。

其一，社區(qū)治理和服務中社區(qū)(居委會)的參與是聯(lián)系社區(qū)群眾、維系干群關系、化解矛盾糾紛、提升動員能力和水平的重要途徑。當前，隨著國家治理現(xiàn)代化向基層的逐步下沉，越來越多的治理任務集中到社區(qū)層面，居委會的工作普遍“越來越忙”。尤其是公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、基層黨建、文明創(chuàng)建、社區(qū)維穩(wěn)等，成為社區(qū)居委會日常工作的重中之重。與此同時，來自上級(政府)的績效考核的頻次也越來越多，各種迎檢和接待工作壓力較大。在此背景下，通過購買服務的形式將部分社區(qū)公共服務職能外包給市場主體、社會組織，本是為了提高社區(qū)公共服務能力和服務水平，改善公共服務質量。然而，社區(qū)職能的過度外包和“轉嫁”，無疑成為社區(qū)“減負”的一種方式。諸如文明創(chuàng)建、文體活動、社區(qū)慰問等，甚至部分黨建工作也交由社會組織和社工來做，就是一種赤裸裸的“減負”行為。社區(qū)是黨聯(lián)系群眾、服務群眾的“最后一公里”，社區(qū)黨建是城市黨建的重要基礎。社區(qū)居委會和社區(qū)黨組織本職履行不足，必然不利于基層黨組織聯(lián)系和服務群眾，不利于干群關系的改善。

其二，雖然社區(qū)公共服務是社會組織和社工的強項，也是三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新中社會組織和社工的“本職工作”，但社區(qū)居委會在社區(qū)公共服務中的完全“退場”仍然不利于社區(qū)公共服務能力的培育與提升。社區(qū)內新的社會組織的培育和發(fā)展需要一個過程，一旦外部的社會組織和社工在合同到期、服務結束后撤離，社區(qū)內此前培育起來的工作機制就很難及時實現(xiàn)有效的自我運轉，社區(qū)公共服務水平就會下降，因而影響群眾獲得感和滿意度，最終不利于社區(qū)治理能力和治理水平的提升。

六、總結與討論

盡管經歷了從嵌入式到內生式再到融入式的發(fā)展歷程，社區(qū)治理中的三社聯(lián)動仍然存在協(xié)同問題。在“社區(qū)全能”主導下的三社聯(lián)動社區(qū)治理模式中，社區(qū)(居委會)過度干預社工在社區(qū)的服務和項目實踐，導致了社工角色自主性缺失、社工實踐行政化、社工服務質量較低、社工價值引領效果不明顯等“行政消解專業(yè)”的問題。而在“社會組織全能”主導下的三社聯(lián)動社區(qū)治理模式中，社區(qū)參與不足，缺乏社區(qū)規(guī)劃，導致社區(qū)目標需求不明確，項目針對性不強，社會組織大包大攬，社區(qū)試圖通過社會組織和社工解決社區(qū)絕大部分的治理和公共服務問題來為社區(qū)治理和服務“減負”，最終結果是使得社會組織精力分散，人力投入不足，項目實踐效果較差，社工服務敷衍化，社工服務的專業(yè)性弱化，各種社區(qū)治理和服務事項都參與，卻所有事項都得不到妥善處理，社工服務陷入“專業(yè)化陷阱”。

無論是過分強調社區(qū)(居委會)的能動性，還是夸大社會組織或社工的專業(yè)性，都容易把社會組織、社工與社區(qū)對立起來，使得社區(qū)與社會力量之間很難形成真正有效協(xié)作的三社聯(lián)動機制。過分強調“黨建領航”下社區(qū)居委會的能動性和主導作用，容易使社會組織和社工在三社聯(lián)動社區(qū)治理中失去獨立性，社會組織和社工被吸納進社區(qū)行政的范疇，造成“行政消解專業(yè)”的困境。而夸大社會組織和社工的專業(yè)性，則很容易使社區(qū)(居委會)在三社聯(lián)動社區(qū)治理中失去角色，導致社區(qū)自主性和參與性不足，并使社會組織和社工陷入“專業(yè)化陷阱”。

由于三社聯(lián)動社區(qū)治理中存在著“社區(qū)全能”“社會組織全能”兩種傾向和問題，相應地也就存在以下兩種解決問題的思路：

第一，在“黨建領航”之下的三社聯(lián)動社區(qū)治理中，應當向社會組織和專業(yè)社工讓渡適當的空間，使社工在社區(qū)能夠獲得獨立的“社會服務空間”和“社會服務實踐權”。這不僅需要社區(qū)真正轉變治理角色和自身職能，明確居委會在社區(qū)治理中的服務角色，還需要大家清楚地認識到，黨員參與下的“黨建領航”，其目的和性質是通過服務群眾來拉近干群距離，重塑基層黨組織與群眾的血肉關系，故此應當弱化“黨員參與”的領導性，提升黨員的“服務帶頭人”作用。與此同時，還要在引入社會組織及社工參與社區(qū)治理和服務之初，明確社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的需求與目標，充分厘清社區(qū)日常工作、社區(qū)行政與三社聯(lián)動社區(qū)治理和服務的關系，避免因社區(qū)行政吸納社會組織和專業(yè)社工而導致行政對專業(yè)性的消解。

第二，社區(qū)要正視政府購買服務的目的，不能將政府購買社會服務視作社區(qū)“減負”的手段，而應當將其看作進一步提升社區(qū)治理和服務能力的一種方式。同時，更不能將社會組織和社工的專業(yè)性看作能夠解決社區(qū)所有問題的“全能救星”。社會組織和社工也不能為了獲取項目經費而盲目“攬活兒”，將本非自己專長的社區(qū)治理納入服務的范疇。社區(qū)問題的復雜化和社區(qū)居民需求的多樣化并不是社工服務“全能化”的理由。更何況，社區(qū)各項工作的條塊分割和多部門任務的復雜性本身就是對社工個人能力的極大考驗?！叭苌绻ぁ敝皇且环N設想，實踐中很難有能夠勝任者。因此，社區(qū)在通過購買社會服務來讓社會組織和社工參與社區(qū)治理和服務創(chuàng)新時，必須認清社會組織和社工的專業(yè)性體現(xiàn)在哪些方面，并明確社區(qū)有哪些“專業(yè)的事”需要交給社會組織和社工這樣的專業(yè)主體去做。