拜登政府中東政策調(diào)整與中東形勢(shì)新特征

董漫遠(yuǎn)

受美國籌謀“大國競(jìng)爭(zhēng)”并從中東收縮力量、俄烏沖突牽制美國資源聚攏、中東國家自主空間擴(kuò)大等因素影響，當(dāng)前中東形勢(shì)呈現(xiàn)緩和面擴(kuò)大、動(dòng)蕩面收縮的總體特征。一方面，區(qū)域內(nèi)國家著手改善關(guān)系;另一方面，地區(qū)熱點(diǎn)矛盾與沖突逐漸降溫。但這一趨勢(shì)尚存變數(shù)，主要表現(xiàn)為恐怖主義勢(shì)力卷土重來，部分國家內(nèi)部社會(huì)矛盾、教派沖突加劇，國家間不同陣營分野清晰、小摩擦不斷等。

拜登政府上臺(tái)以來，對(duì)內(nèi)將主要精力聚焦在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和彌合社會(huì)撕裂上。這從總體上制約了美國對(duì)外資源投入，迫使美國尋求以低成本來維系全球霸權(quán)。同時(shí)，拜登政府將有限的外部資源大部分用于“大國競(jìng)爭(zhēng)”，因此不得不調(diào)整其中東政策。

在部分沿用特朗普政府中東政策的基礎(chǔ)上，拜登政府也進(jìn)行了一定程度上的“糾偏”，其核心是“求穩(wěn)”，旨在穩(wěn)定地區(qū)熱點(diǎn)、恢復(fù)盟友體系凝聚力，主要政策動(dòng)向包括以下四個(gè)方面：

2021年10月13日，美國國務(wù)卿布林肯在華盛頓與到訪的以色列外長拉皮德和阿聯(lián)酋外長阿卜杜拉舉行會(huì)晤。（IC Photo圖片）

首先，高調(diào)重返伊核協(xié)議履約談判。拜登政府認(rèn)為，中東形勢(shì)穩(wěn)定與否的關(guān)鍵在于伊朗。只要伊朗不激進(jìn)，中東就不會(huì)大亂，美國就能避免被迫投入資源，進(jìn)而更好維護(hù)自身地區(qū)利益。因此，拜登政府自上臺(tái)伊始便開啟與伊朗的間接談判。從伊朗的角度看，其須通過迫使美國解除制裁以改善發(fā)展環(huán)境、擺脫經(jīng)濟(jì)困境，使國家步入良性發(fā)展軌道并正常參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。一年來，伊核問題維也納會(huì)談已經(jīng)進(jìn)行了9輪，各方圍繞美國重返伊核協(xié)議和解除對(duì)伊制裁、美伊同時(shí)履約有望達(dá)成妥協(xié)，形成利益置換。雖然俄羅斯提出履約協(xié)議不能與涉烏問題制裁掛鉤，但美國出于戰(zhàn)略全局考慮，有可能默認(rèn)俄方要求，從而盡快實(shí)現(xiàn)履約。俄烏沖突爆發(fā)以來，美國試圖說服沙特、以色列等盟友，稱恢復(fù)履約便能捆住伊朗手腳，使其無法擁核。

其次，重提解決巴以沖突的“兩國方案”。在巴以問題上，特朗普政府曾推出一系列極端舉措，例如剝奪包括巴勒斯坦獨(dú)立建國權(quán)（擁有完全主權(quán)）在內(nèi)的主要合法權(quán)益;支持以色列在東耶路撒冷和約旦河谷擴(kuò)建定居點(diǎn)并宣示“主權(quán)”;支持以色列將耶路撒冷確立為“永久首都”，將美國駐以使館從特拉維夫遷至耶路撒冷等。拜登政府認(rèn)為，特朗普政府的巴以政策不利于美國聚焦“大國競(jìng)爭(zhēng)”，也不利于美國聚攏阿拉伯世界盟友，故重拾“兩國方案”，并采取“糾偏”舉措。拜登政府上臺(tái)后，先后與以色列內(nèi)塔尼亞胡政府和貝內(nèi)特政府就重啟“兩國方案”多次進(jìn)行溝通，與埃及、約旦、沙特等國交換意見。拜登政府之所以重拾“兩國方案”，目的有三：一是緩解巴以緊張關(guān)系，避免巴以問題被地區(qū)反美國家和勢(shì)力利用，進(jìn)而刺激地區(qū)局勢(shì)再現(xiàn)動(dòng)蕩，迫使美國調(diào)動(dòng)資源應(yīng)對(duì);二是緩解阿拉伯世界親美國家在巴以問題上的“兩難”壓力，使它們能從容配合美國的中東戰(zhàn)略;三是以重拾“兩國方案”為敲門磚，推動(dòng)更多阿拉伯國家與以色列媾和。

再次，主動(dòng)為熱點(diǎn)問題降溫，以策應(yīng)“大國競(jìng)爭(zhēng)”。為配合伊核協(xié)議履約談判取得進(jìn)展，拜登政府終止對(duì)沙特等國在也門軍事行動(dòng)的支持，將胡塞武裝從涉恐名單剔除，敦促沙特提出和平解決也門戰(zhàn)亂的倡議，同時(shí)要求伊朗停止對(duì)胡塞武裝的支持，默認(rèn)韓國、日本“分階段”解凍購買伊朗石油的應(yīng)付款，承諾不為國際機(jī)構(gòu)對(duì)伊提供抗疫援助設(shè)障。在利比亞問題上，拜登政府支持聯(lián)合國主導(dǎo)下的兩派和解談判，支持利比亞過渡政府主持大選。雖然原定大選日期因東西兩派矛盾難解而推遲，但美國的利比亞政策未變。此外，為防止盟友在爭(zhēng)奪東地中海天然氣資源時(shí)內(nèi)訌，同時(shí)為了拉攏土耳其，進(jìn)而疏遠(yuǎn)俄羅斯和伊朗，拜登政府于2022年1月宣布退出希臘—塞浦路斯—以色列三國海底輸氣管道項(xiàng)目。

最后，修補(bǔ)美國在地區(qū)盟友中的“信譽(yù)”。針對(duì)特朗普政府損害美國“信譽(yù)”的現(xiàn)實(shí)，拜登政府采取了一系列“補(bǔ)救”措施，包括不使用“美國優(yōu)先”表述，強(qiáng)調(diào)尊重地區(qū)盟友利益訴求，允諾幫助地區(qū)盟友克服經(jīng)濟(jì)困難，承諾“不再拋棄”敘利亞北部庫爾德武裝，承諾當(dāng)盟友面臨重大安全危機(jī)時(shí)美國將實(shí)施“保護(hù)”等。雖然拜登政府上述承諾虛多實(shí)少，但其動(dòng)機(jī)還是力求穩(wěn)定盟友體系，避免美國中東議程屢遭敷衍。進(jìn)入2022年后，拜登政府將支持?jǐn)⒗麃啽辈繋鞝柕挛溲b“敘利亞民主軍”作為恢復(fù)地區(qū)“信譽(yù)”的樣板工程，多措并舉，包括重申所謂“不拋棄”原則，將在敘油氣收入轉(zhuǎn)交“敘利亞民主軍”，以“反恐”為名幫助“敘利亞民主軍”在代爾祖爾、哈塞克等省擴(kuò)充地盤等，企圖吸引地區(qū)盟友關(guān)注，改變它們對(duì)美國“背信棄義”的看法。俄烏沖突爆發(fā)后，中東盟友對(duì)美國設(shè)套誘俄對(duì)烏動(dòng)武又生疑慮，美國再次解釋“不會(huì)拋棄中東盟友”。

拜登政府調(diào)整中東政策催生三大效應(yīng)：一是削弱了美國在中東事務(wù)中的主導(dǎo)地位與作用。美國在中東事務(wù)中的地位和作用與其投入存在較明顯的正比關(guān)系，即投入多，地位與作用就強(qiáng)。二是加劇了地區(qū)盟友對(duì)美國的不信任感，美國逐漸減少對(duì)中東事務(wù)的資源投入及參與程度，使得其盟友更加憂慮美國在“關(guān)鍵時(shí)刻”靠不住，不愿成為美國自私自利政策的犧牲品，并開始為“安全不測(cè)”未雨綢繆。三是一定程度上改變了地區(qū)格局。美國中東政策的收縮客觀上為地區(qū)國家擴(kuò)大自主空間提供了條件。它們認(rèn)定美國籌謀“大國競(jìng)爭(zhēng)”與掌控地區(qū)局勢(shì)之間構(gòu)成魚和熊掌不能兼得的困境。因此，區(qū)域內(nèi)國家紛紛強(qiáng)化參與地區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性、爭(zhēng)取自身利益。

在美國調(diào)整中東政策的大背景下，不少區(qū)域內(nèi)國家選擇重新評(píng)估地區(qū)形勢(shì)，在許多重大地緣安全問題上彌合分歧，力爭(zhēng)在眾多熱點(diǎn)問題上改善關(guān)系，為地區(qū)形勢(shì)降溫。

首先，主要地區(qū)強(qiáng)國均致力于緩和或改善關(guān)系。其中，伊朗、沙特、土耳其、埃及、阿聯(lián)酋等國間的緩和互動(dòng)引發(fā)廣泛關(guān)注。伊朗與沙特被外界認(rèn)為是宿敵，但自2021年4月以來，雙方在伊拉克、阿曼、科威特等國的撮合下，圍繞緩和雙邊關(guān)系在伊拉克首都巴格達(dá)相繼舉行了4輪談判。此外，伊朗和沙特外長同時(shí)出席“巴格達(dá)合作與伙伴關(guān)系會(huì)議”，并就復(fù)交問題展開探討。土耳其曾因沙特王儲(chǔ)“邪惡三角說”、卡舒吉事件和穆兄會(huì)等問題與沙特、埃及、阿聯(lián)酋等國交惡，但自2021年以來，土方主動(dòng)調(diào)整地區(qū)政策，積極尋求與三國改善關(guān)系，并得到積極回應(yīng)。其中最具標(biāo)志性的事件是阿聯(lián)酋阿布扎比王儲(chǔ)穆罕默德成功訪問土耳其，雙方簽訂了十幾項(xiàng)合作協(xié)議，阿聯(lián)酋還決定出資100億美元幫助土耳其穩(wěn)定里拉匯率。

其次，海合會(huì)分裂基本愈合。2017年6月，沙特因卡塔爾與伊朗和土耳其過從甚密，以卡塔爾“支持恐怖主義”和“危害地區(qū)穩(wěn)定”為由，攜阿聯(lián)酋、巴林、埃及等國與卡塔爾斷交并實(shí)施陸海和部分空域封鎖，造成海合會(huì)深度分裂。沙特等國本以為卡塔爾會(huì)因此屈服，但卡塔爾在土耳其、伊朗全力支持下非但沒有讓步，反而頂住壓力，放手與土伊兩國深化全方位合作。因此，卡塔爾在地區(qū)事務(wù)中的作用不但沒有萎縮，反而增大。海合會(huì)分裂嚴(yán)重影響沙特在阿拉伯世界的號(hào)召力及與美國就地區(qū)事務(wù)進(jìn)行博弈的資本，沙特對(duì)此心知肚明，遂決定主動(dòng)修復(fù)關(guān)系。2021年1月，沙特召集海合會(huì)歐拉峰會(huì)，主動(dòng)放低身段邀請(qǐng)卡塔爾元首與會(huì)，并給予其高規(guī)格禮遇。峰會(huì)期間，沙特、埃及、巴林、阿聯(lián)酋等國宣布與卡塔爾復(fù)交，且不再干涉卡塔爾繼續(xù)與伊土兩國發(fā)展關(guān)系，海合會(huì)分裂由此基本愈合。

2021年1月5日，沙特阿拉伯王儲(chǔ)穆罕默德在歐拉迎接卡塔爾埃米爾塔米姆。（新華社圖片）

再次，阿以關(guān)系孕育更大突破。2021年3月23日，以色列舉行兩年內(nèi)的第4次大選，內(nèi)塔尼亞胡領(lǐng)導(dǎo)的利庫德集團(tuán)雖然在議會(huì)中獲得30席，成為第一大黨，但組閣失敗。同年6月2日，“擁有未來”黨領(lǐng)導(dǎo)人拉皮德與統(tǒng)一右翼聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人貝內(nèi)特達(dá)成協(xié)議，以色列成功組建八黨聯(lián)合政府，由貝內(nèi)特先出任總理，兩年后由拉皮德接任。但由于八黨聯(lián)合政府是左、中、右勢(shì)力和阿拉伯政黨首次同時(shí)加入的“政治大雜燴”，執(zhí)政基礎(chǔ)脆弱，出現(xiàn)內(nèi)訌導(dǎo)致解體的概率較高，因此貝內(nèi)特和拉皮德在政治上小心翼翼，以避免政府垮臺(tái)。為穩(wěn)妥執(zhí)政起見，貝內(nèi)特政府將鞏固“亞伯拉罕協(xié)議”成果、謀求以阿關(guān)系新突破作為外交主攻方向。2021年6—10月，以色列外長拉皮德對(duì)海灣和北非國家展開以“鞏固和拓展和平”為主題的外交攻勢(shì)，出席以色列駐阿聯(lián)酋、巴林、摩洛哥使館開館儀式，與三國簽訂一系列涵蓋經(jīng)貿(mào)、投資、人文交流、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)、智慧城市等領(lǐng)域的合作協(xié)議。其中，以色列與摩洛哥簽訂軍事合作協(xié)議尤其引人矚目。2021年9月，貝內(nèi)特總理出訪埃及，與塞西總統(tǒng)會(huì)談并簽訂包括深化天然氣領(lǐng)域合作在內(nèi)的多項(xiàng)協(xié)議。2021年12月，貝內(nèi)特總理高調(diào)訪問阿聯(lián)酋，將兩國關(guān)系賦予戰(zhàn)略內(nèi)涵。2021年12月和2022年1月，阿聯(lián)酋、巴林與美國和以色列兩度舉行大規(guī)模海上聯(lián)合軍演，這是阿拉伯國家首次與以色列進(jìn)行聯(lián)合軍演。以色列與埃及、約旦等國關(guān)系的新進(jìn)展，引起阿拉伯世界關(guān)注，更多阿拉伯國家開始研究轉(zhuǎn)變對(duì)以政策，與以展開不同渠道接觸。這些國家包括阿曼、卡塔爾、科威特、突尼斯、毛里塔尼亞等。此外，利比亞東西兩派為爭(zhēng)取美國的支持，競(jìng)相派團(tuán)訪問以色列商討建交事宜。未來一段時(shí)期，或?qū)⒂懈喟⒗畤遗c以色列建交，阿以關(guān)系醞釀著更大范圍的改善。

在認(rèn)識(shí)到中東地區(qū)緩和面擴(kuò)大的同時(shí)，也應(yīng)注意到地區(qū)動(dòng)蕩仍未完全消除。

首先，少數(shù)熱點(diǎn)仍有間歇性沖突。例如，2021年5月及2022年4月，以色列與哈馬斯及巴勒斯坦民眾爆發(fā)大規(guī)模沖突，造成大量人員傷亡。這兩大事件有密切政治關(guān)聯(lián)。2022年4月的沖突是2021年5月雙方?jīng)_突的繼續(xù)和深入，嚴(yán)重制約“兩國方案”的談判前景。其邏輯脈絡(luò)是：哈馬斯利用疫情下民眾對(duì)巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)的不滿，繼續(xù)逼迫后者兌現(xiàn)“舉行總統(tǒng)及議會(huì)選舉”的承諾，試圖通過選舉改朝換代;后者則將“大選無法舉行”的責(zé)任推給以色列，并恢復(fù)與美以政治接觸和安全互動(dòng)，美以將加沙重建資金及資源交由巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)掌控，使哈馬斯缺少爭(zhēng)取民心的資本，從而挫敗哈馬斯奪權(quán)企圖;哈馬斯利用2022年齋月再次動(dòng)員民眾在阿克薩清真寺及周邊舉行反以、反阿巴斯示威，在猶太教徒禱告活動(dòng)時(shí)引發(fā)沖突，導(dǎo)致以色列軍警驅(qū)趕并鎮(zhèn)壓巴勒斯坦抗議民眾，哈馬斯借機(jī)指責(zé)巴民族權(quán)力機(jī)構(gòu)“與美以勾結(jié)”，號(hào)召民眾將其推翻。又如，也門胡塞武裝與沙特領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)軍在也門馬里布等省的爭(zhēng)奪戰(zhàn)仍在繼續(xù)。因沙特空襲薩那、荷臺(tái)達(dá)等地，胡塞武裝從2022年2月起多次發(fā)動(dòng)對(duì)沙特、阿聯(lián)酋境內(nèi)目標(biāo)的導(dǎo)彈和無人機(jī)襲擊。

2022年3月27日，以色列北部城市哈代拉發(fā)生槍擊事件，極端組織“伊斯蘭國”聲稱對(duì)此負(fù)責(zé)。（IC Photo圖片）

其次，受駐阿富汗美軍倉皇撤離、塔利班重新奪權(quán)的鼓舞和啟迪，中東地區(qū)恐怖和極端勢(shì)力卷土重來。阿塔經(jīng)20年與美軍、北約聯(lián)軍和阿政府軍較量而再度掌權(quán)，鼓舞了中東地區(qū)恐怖和極端勢(shì)力的斗爭(zhēng)信心，它們企圖繼續(xù)通過“圣戰(zhàn)”實(shí)現(xiàn)自身的政治目標(biāo)。特別是以“伊斯蘭國”為代表的主流恐怖勢(shì)力自2018年以來進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整后，實(shí)力明顯恢復(fù)，在敘利亞、伊拉克發(fā)動(dòng)了多起恐襲或劫獄行動(dòng)，擴(kuò)大了影響。自塔利班在阿富汗重新掌權(quán)以來，“伊斯蘭國呼羅珊分支”在阿富汗境內(nèi)制造了多起恐怖襲擊，不斷煽動(dòng)教派矛盾，使阿富汗本已脆弱的安全環(huán)境雪上加霜。值得注意的是，2022年3月27日，“伊斯蘭國”首次在以色列北部城市哈代拉發(fā)動(dòng)恐襲，開始以實(shí)際行動(dòng)來兌現(xiàn)“滅亡以色列”的政治宣示，意圖在伊斯蘭世界進(jìn)一步擴(kuò)展社會(huì)基礎(chǔ)。

最后，少數(shù)國家內(nèi)部出現(xiàn)政治和社會(huì)動(dòng)蕩。例如，黎巴嫩自2020年8月發(fā)生貝魯特港口大爆炸以來，國家陷入多重危機(jī)，此后的三屆政府始終未能帶領(lǐng)國家走出困境。受美國對(duì)敘利亞制裁“凱撒法案”的連帶影響，黎巴嫩境內(nèi)美元兌換和交易受限，導(dǎo)致黎鎊信用崩潰，物價(jià)飛漲，民眾生活苦不堪言。2021年10月起，黎巴嫩國內(nèi)大規(guī)模停電，導(dǎo)致生產(chǎn)停頓、民怨沸騰，民眾紛紛走上街頭表達(dá)不滿，黎巴嫩國內(nèi)社會(huì)多重危機(jī)面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。在突尼斯，以穆兄會(huì)為基礎(chǔ)的“納哈達(dá)運(yùn)動(dòng)”自2010年底以來一直控制議會(huì)，試圖以伊斯蘭教教義立法，進(jìn)而改變世俗主義國家性質(zhì)。在新冠肺炎疫情沉重打擊突尼斯經(jīng)濟(jì)后，“納哈達(dá)運(yùn)動(dòng)”借民生困境再次策動(dòng)街頭游行示威活動(dòng)，對(duì)以賽義德總統(tǒng)為代表的世俗主義勢(shì)力發(fā)難，要求修憲，進(jìn)而改變國家制度設(shè)計(jì)，這導(dǎo)致世俗主義勢(shì)力進(jìn)行反擊。2021年9月22日，賽義德頒布總統(tǒng)令，延長暫停議會(huì)權(quán)力期限，剝奪議員起訴豁免權(quán)，廢除法律合憲性審查委員會(huì)，解除邁希?？偫砺殑?wù)，并于同年9月29日任命娜杰拉（女）出任總理，對(duì)宗教勢(shì)力發(fā)出強(qiáng)硬信號(hào)。但“納哈達(dá)運(yùn)動(dòng)”仍不放棄策動(dòng)街頭抗議集會(huì)和游行，2022年俄烏沖突爆發(fā)后尤為如此，突尼斯國內(nèi)局勢(shì)短期內(nèi)難趨穩(wěn)定。

觀察當(dāng)前中東地區(qū)力量分化組合和格局現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)陣營劃分基本清晰，美俄兩國主要圍繞敘利亞、伊拉克、利比亞、也門、巴勒斯坦等熱點(diǎn)問題形成兩大集團(tuán)。一方面，美國主導(dǎo)構(gòu)建了“遏伊（朗）防俄”體系，主要成員包括沙特及海合會(huì)、埃及、以色列、約旦等國家和地區(qū)組織。從反美陣營看，伊朗牽頭組建的“什葉派新月地帶”，意在與沙特爭(zhēng)奪伊斯蘭世界領(lǐng)導(dǎo)地位，與敘利亞等國聯(lián)手同美國角逐。但這一格局并不穩(wěn)定，以色列作為美國首要盟友與俄羅斯保持特殊關(guān)系，在當(dāng)前俄烏沖突中拒絕對(duì)俄制裁，并斡旋俄烏?；稹？仆亍⒙?、卡塔爾等國對(duì)伊朗政策溫和。土耳其作為北約國家，利用大國矛盾縱橫捭闔，在某些利益關(guān)切上自詡“美國盟友”，與美國激烈討價(jià)還價(jià)，而在另一些利益關(guān)切上則與俄羅斯、伊朗形成組合。美國多次嘗試拆散俄羅斯—土耳其—伊朗組合，卻屢屢受挫。

中東地區(qū)形勢(shì)總體緩和且趨于長期化有著深刻原因，一方面，美國所謂“大國競(jìng)爭(zhēng)”戰(zhàn)略需中長期投入，因此必須從中東收縮資源。歷史反復(fù)證明，美國在中東投入越大，中東越動(dòng)蕩;投入越少，中東沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)就越少。另一方面，局勢(shì)緩和符合地區(qū)各國中長期利益訴求，而美國戰(zhàn)略收縮客觀上也增大了地區(qū)各國自主空間。各國會(huì)據(jù)此營造與之相適應(yīng)的地區(qū)緩和環(huán)境。更為根本的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生改善，是中東各國維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定的迫切需要，各國共同催生“緩和利發(fā)展”“發(fā)展促和平”氛圍的條件逐步呈現(xiàn)。