融資新規(guī)對新疆隱性債務的影響分析

摘 要：為了解2018年隱性債務清查以來新疆政府隱性債務化解情況，本文組織開展新疆政府融資平臺公司債務情況摸底調查，并結合城投債及地方政府債券情況進行綜合分析。結果顯示：2022年新疆地方政府債務進入償債高峰，受地方財政收入實力有限疊加影響，政府償債能力不足，多通過借新還舊、展期等方式暫時騰挪債務，隱性債務化解成效不理想。展望未來，短期內城投企業(yè)迎來最強監(jiān)管，“保剛兌”難度增加，長期看地方政府“謀發(fā)展”和“控債務”平衡難度仍然很大。

關鍵詞：隱性債務;融資;債務化解

引言

近年來，一系列約束政府融資平臺的相關政策陸續(xù)出臺，對政府性隱性債務管理帶來了較大沖擊。2021年8月銀保監(jiān)會發(fā)布了《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（以下簡稱“15號文”），一時間在平臺債務乃至整個金融圈引發(fā)很大震動，被稱為史上最嚴城投融資新規(guī)，為了解近近期新疆隱性債務情況與問題，本文深入討論融資新規(guī)及相關影響，以為后續(xù)更好開展相關工作提供借鑒。

一、地方政府整體債務水平上升，隱性債務規(guī)模仍然龐大

1.地方政府整體債務凈增加，顯性債務增量明顯

2021年末，新疆政府債務余額合計9248.47億元，較2018年末增加2307.56億元，增長33.27%。其中，政府債券余額5634.67億元，較2018年增加1792.22億元，占整體政府債務的比重從55.4%上升至60.93%;城投債及融資平臺公益性及準公益性項目貸款（簡稱融資平臺貸款，下同）合計的或有債務余額3608.3億元，較2018年年末增加515.34億元，占整體政府債務的比重從44.6%下降至39.04%。

隱性債務上，一是融資平臺貸款規(guī)模仍然龐大。截止2021年末，融資平臺存量貸款（指2020年前發(fā)放）余額1948.37億元，2019年與2020年兩年合計凈減少178.5億元，不足2018年末融資平臺貸款余額的十分之一（8.39%）。2019至2021年間平臺公司新增貸款合計406.55億元，其中，PPP項目貸款91.29億元，公路項目貸款155.6億元，其余為產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市政建設項目貸款，余額為159.66億元。二是城投債券增量顯著。受益于整體信用環(huán)境的寬松，城投債發(fā)行規(guī)模顯著上升，發(fā)行成本下降，在財政吃緊情況下為債務騰挪提供“喘息”空間。截至2021年末，全疆城投債余額為1253.38億元，較2018年增長29.74%，2021年全年凈融資額為203.17億元，較2018年增長79.43%。

2.全區(qū)整體債務風險快速攀升，遠超債務警戒線

從衡量地區(qū)債務風險核心指標的債務率（地方政府債務余額/綜合財力）看，2021年末，新疆債務率水平上升至446.32%，較2018年上升123.6個百分點，遠超100%的警戒線，主要是受到債務絕對量快速上升及財政增收乏力的雙重壓力，不同地州（市）雖略有差異，但呈現(xiàn)相同趨勢。從負債率（地方政府債務余額/GDP）看，2021年末較2018年上升7.08個百分點，突破60%的警戒線，伊犁和阿克蘇因近兩年強勁的經(jīng)濟增長勢頭，受分母效應影響，負債率較2021年分別下降4.75和7.4個百分點，其余地州（市）負債率均呈上升態(tài)勢。

3.債務處置逐步開展，隱性債務漸趨“顯性化”

隱性債務的整改主要包括6種模式，在實際操作中，“借新還舊、展期等”成為了地方政府平滑短期債務風險的常態(tài)化做法。2020年以來，地方政府與金融機構通過債務重組及置換等方式舒緩債務到期壓力，據(jù)不完全統(tǒng)計，共計對341.22億元隱性債務進行了重組、置換或延期。此外，財政部也在嘗試通過法定債務“加杠桿”的方式將部分隱性債務顯性化，例如開展建制縣再融資債券償還政府隱性債務試點。目前新疆有三個區(qū)、縣級區(qū)域由于其債務率超過300%的紅線，于2021年2月發(fā)放兩期額度共計95億元一般債再融資債券進行了隱性債務置換，置換債券周期為5年，票面平均利率低至3.1%。

二、隱性債務化解不及預期的原因

當前各級政府對于償還隱性債務的普遍做法是，除“三保”支出外，債務償還是最高優(yōu)先級，對于到期債務實在難以償還時，通過借新還舊、展期等方式暫時騰挪債務。但從實際操作上來看，隱性債務化解難度大，效果可能難達預期。

1.伴隨政府債務償債高峰到來，償債壓力加劇

2020年以來，政府債務集中到期。2020年新疆地方政府債券及城投債兌付金額合計738.67億元，較2019年增加321.61億元，占全年財政一般預算收入的50%。2021年兌付金額進一步增加至855.4億元，占一般預算收入的54.63%，為有記錄以來兌付峰值。同時，融資平臺公司2016-2018年發(fā)放的貸款余額占平臺整體項目貸款余額的80.72%，按照三年的緩沖期，2017年的貸款已于2020年進入償還高峰期。而近年經(jīng)濟下行財政增收困難，進一步增加了政府的償債壓力。以烏魯木齊市為例，2020年全市全年一般公共預算收入同比減收超五分之一（22.4%），僅2020年四季度到期的各類政府債務達2020年全年一般預算收入的一半（52.24%），市財政因無法償還向自治區(qū)申請協(xié)助，最終通過債務重組、借新還舊及再融資債券置換等方式接續(xù)債務近200億元。

2.借新還舊、展期等以時間換空間的債務化解方式并沒有消解債務，只是暫時緩解債務壓力、延遲債務風險暴露

2019年6月發(fā)布的40號文指出，“對于到期債務暫時難以償還的，允許融資平臺公司和金融機構在協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉”。財政部門表示，隱性債務系統(tǒng)內的債務無論是債務展期或是再融資，債務期限上均不得超過十年化解期（即2028年前必須化解），雖然通過置換、展期等方式緩解了短期債務壓力，但償債壓力向債務期限后期集中后，后期風險更大。例如，烏魯木齊市2021年1月在興業(yè)銀行10.9億元的項目貸款到期，經(jīng)另金融機構置換后，還款期限調整至2028年6月。在華夏銀行新疆分行2021年4月到期的4億元債務則經(jīng)展期后還款期限調整至2028年5月。

3.化債方案難落實，未納入隱性債務系統(tǒng)的政府債務資金接續(xù)問題成為債務風險“痛點”

調查顯示，在2018年自治區(qū)下達要求各地州市清查隱性債務的文件后，除部分債務被認定為政府隱性債務進入財政部隱性債務系統(tǒng)外，大多被要求整改成PPP項目或轉為企業(yè)經(jīng)營性債務，但由于項目主體不合規(guī)、收益率過低等原因，PPP整改項目進度緩慢，加大了債務違約風險。以農發(fā)行巴州分行為例，截至2021年8月末，在2018年末12個擬整改為PPP的項目中仍有7個未整改完成。例如和碩縣融坤土地儲備有限責任公司名下一項目在2018年末擬整改為PPP項目，但因收益率過低等原因一直處于整改之中，5048萬貸款暫由縣財政預算支出。

再比如，新疆芳香植物科技開發(fā)股份有限公司一葡萄酒項目于2017年通過和碩縣人民政府出具回購承諾函獲得農發(fā)重點建設基金公司投資4000萬元，2018年末當?shù)刎斦块T單方面撤函后，目前有1600萬元貸款欠息逾期。

4.隱性債務風險底數(shù)仍然不清，主動防范風險難度大

2018年以來，雖然財政部數(shù)次下文要求地方公開政府性債務信息，但地方財政部門對債務數(shù)據(jù)仍然諱莫如深，金融監(jiān)管部門、金融機構僅被動參與核對被認定為隱性債務的項目及數(shù)據(jù)信息，對于計入隱性債務的標準與口徑不清。國開行新疆分行反映，2020年6月，財政部發(fā)文要求銀保監(jiān)會與金融機構比對融資平臺公司債務信息，其對2020年年末數(shù)據(jù)核對后發(fā)現(xiàn)，被認定為隱性債務的貸款余額僅占全口徑的35.5%。農發(fā)行新疆分行這一比例則為42.8%。債務數(shù)據(jù)的透明度較低一直是債務風險防控的“堵點”，加大了風險防范難度。農發(fā)行新疆分行表示，雖然未納入隱性債務系統(tǒng)的政府類項目的實際償債人仍是政府，但卻非其法律意義上的債務人，導致其在風險防控上缺乏抓手，無法提前預警、防范風險。

三、新疆債務展望與相關建議

1.短期內，城投企業(yè)迎來最強監(jiān)管，“保剛兌”難度增加

2021年4月，國務院發(fā)文進一步要求城投公司剝離政府融資職能，隨后，新疆在交易所“紅黃綠”分檔中被劃為黃檔，區(qū)市級城投可以借新還舊償還交易所債券及其他類型債務，縣級城投只能償還交易所債券，城投發(fā)債受到明顯影響：5月全疆僅發(fā)行8.1億元城投債券，創(chuàng)下2020年以來的新低，雖然6至8月，發(fā)行金額有所恢復，但發(fā)債企業(yè)評級中樞整體上移，發(fā)行9支債券的城投主體均為AA+。7月銀保監(jiān)下發(fā)15號文，并附最新融資平臺監(jiān)管名單，新疆共有292家融資平臺在列。文件要求對名單內融資平臺流貸性質融資進行限制，對部分融資平臺“短貸還長”的流動性貸款產(chǎn)生重大沖擊。以庫爾勒城市建設投資有限公司（縣級）為例，2021年需償還貸款22.98億元，其中約7億元項目貸款原計劃通過流動性貸款來償還，企業(yè)表示，15號文出臺后，短期償債壓力驟增，在融資新政下，不排除通過設立新的融資主體繞道監(jiān)管作為應急手段。

從現(xiàn)實來看，一方面，城投要與政府做完全的切割、完成市場化轉型，并非一日之功;另一方面，在近年產(chǎn)業(yè)類、地產(chǎn)類債券違約頻現(xiàn)的背景下，承銷機構及投資人對城投債熱情難減。有市場人士坦言，城投的實質違約對于區(qū)域金融生態(tài)的沖擊過大，使得地方政府不敢輕易嘗試，市場對“保剛兌”期待仍然較高。然而，在新的融資環(huán)境下，如何“保剛兌”、保持融資鏈的不斷裂，對城投公司乃至地方政府都形成了新的挑戰(zhàn)。

2.長期內，地方政府債務管理趨嚴，“謀發(fā)展”和“控債務”平衡難度仍然很大

隱性債務監(jiān)管的強化使債務驅動的地方政府項目投資急劇縮減。對于以政府主導的基礎設施投資占固定資產(chǎn)投資比重超四成的新疆，政府投資的大幅萎縮對全區(qū)固定資產(chǎn)投資的影響重大：2018年及2019年新疆基礎設施投資增速分別為-36.6%和-0.8%，固定資產(chǎn)投資增速則分別為-25.2%和2.5%。從政府的融資渠道看，發(fā)行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法渠道，且有上限。作為重要資金補充渠道的城投債券，則受制于城投企業(yè)資質偏弱（全疆AAA級城投企業(yè)僅有1家，AA+級13個，AA級及以下占比達到了62%）。同時，作為政府項目融資主力的兩大政策性銀行——國開行及農發(fā)行，目前對政府項目的介入較為謹慎，2019年以來，僅參與少量PPP及公路項目融資，融資額累計不超過200億元。

雖然在問責壓力及強監(jiān)管環(huán)境下，當前地方政府大多聲稱“有多少錢辦多少事”，但維護穩(wěn)定以及脫貧攻堅任務完成后面臨的防“返貧”、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略任務卻對固定資產(chǎn)投資提出了實實在在的增速要求，囿于“偏門被堵，前門過窄”的困境中，仍可能引發(fā)對策與政策新的博弈。

3.強化地方政府隱性債務績效管理

自治區(qū)政府應進一步健全債務資金績效管理機制，實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強債務資金使用監(jiān)控。一是要進一步完善還貸準備金制度，保證隱性地方能夠及時足額償還;要建立地方隱性債務資金績效評價體系，嚴格規(guī)范債務資金使用范圍和支出結構，如地方政府債務資金只能用于公益性支出而不能用于經(jīng)常性支出，以將現(xiàn)存隱性債務存量保持在合理的范圍內，并降低隱性債務增量發(fā)生的可能性;政府部門績效評價中引入地方政府隱性債務規(guī)模指標，以約束政府和規(guī)范政府行為。二是要制定道德風險監(jiān)察制度。從人力資源和責任落實角度，除在法律層面約束平臺公司業(yè)外，還應加強員工道德約束，樹立員工道德風險意識，制定道德風險監(jiān)察制度，比如強化融資平臺資產(chǎn)和負債管理，提升舉債平臺和自身資產(chǎn)和負債管理能力;營造公平競爭的市場環(huán)境，切實規(guī)避可能產(chǎn)生的隱性地方債務風險。

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作者：瞿琿（2002-），女，湖南省張家界人，民族：土家 職稱：學生 學歷：在讀本科生。

研究方向：金融