國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思路

易承

摘? 要：詳細(xì)規(guī)劃在城市和農(nóng)村建設(shè)、規(guī)劃和管理方面具有很高的效率，并得到廣泛承認(rèn)。為了提高人民的生活質(zhì)量和可持續(xù)管理城市和農(nóng)村地區(qū)，詳細(xì)規(guī)劃和技術(shù)重建至關(guān)重要。必須改變平臺(tái)的功能，以便科學(xué)界定土地使用/領(lǐng)土規(guī)劃系統(tǒng)下水平和垂直管理的權(quán)利和義務(wù)，并有助于有效實(shí)施詳細(xì)的技術(shù)改革計(jì)劃。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃體系;規(guī)劃技術(shù);

引言：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和城市規(guī)劃進(jìn)程的逐步發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)不僅吸引了廣泛的關(guān)注，而且在政府的議程上占有重要地位。特別是，我國(guó)致力于可持續(xù)發(fā)展，與環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼容，可以說，生態(tài)文明的建設(shè)與國(guó)家使用規(guī)劃密切相關(guān)。因此，環(huán)境文化中的國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)正逐漸成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革的主要問題

現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃體系中各級(jí)各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進(jìn)國(guó)土空間合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用，但也存在規(guī)劃類型過多、內(nèi)容重疊沖突，審批流程復(fù)雜、周期過長(zhǎng)，地方規(guī)劃朝令夕改等問題?？臻g規(guī)劃體系改革需要明確各部門規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容，如何界定發(fā)展與空間歸屬關(guān)系，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系梳理尤為重要，我國(guó)通過建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是探索發(fā)展與空間規(guī)劃關(guān)系的過程?！蛾P(guān)于多規(guī)合一試點(diǎn)工作的通知》要求推動(dòng)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃等規(guī)劃多規(guī)合一，對(duì)象包括發(fā)展類與空間類規(guī)劃。隨著試點(diǎn)實(shí)踐深入，各方面傾向于先進(jìn)空間規(guī)劃，發(fā)布的中央文件明確提出統(tǒng)籌空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。今后我國(guó)發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃體系并行，國(guó)土空間規(guī)劃以發(fā)展為依據(jù)，國(guó)土空間規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)確定目標(biāo)要求，發(fā)展規(guī)劃制定結(jié)合空間規(guī)劃資源環(huán)境承載力，及空間要素配置等內(nèi)容，科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)。國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)是政府協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具，體系層級(jí)設(shè)置與政府行政管理體制相關(guān)，借鑒國(guó)外空間規(guī)劃管理體系，體系層級(jí)設(shè)置與行政體制對(duì)應(yīng)?；诮梃b我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系存在的主要問題，圍繞全國(guó)統(tǒng)一，分級(jí)管理的國(guó)土空間規(guī)劃體系目標(biāo)，借鑒國(guó)外空間規(guī)劃體系經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)要采用垂直型空間規(guī)劃體系，在省市縣編制統(tǒng)一空間規(guī)劃，統(tǒng)領(lǐng)本層級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施詳細(xì)規(guī)劃方案，形成上下關(guān)聯(lián)的垂直型空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃以底線控制為主要原則，需要依據(jù)國(guó)家級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制，落實(shí)國(guó)家空間戰(zhàn)略與統(tǒng)籌升級(jí)宏觀管理的規(guī)劃平臺(tái)，是市縣及以下部門編制詳細(xì)規(guī)劃的重要依據(jù)。

二、國(guó)土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革思路

1.主要任務(wù)。按照國(guó)家深化改革的要求，按建設(shè)與非建設(shè)的主線，圍

繞國(guó)土空間用途管制的實(shí)施，構(gòu)建空間規(guī)劃體系。劃定部門統(tǒng)一空間格局，制定配套措施，實(shí)現(xiàn)空間觀看體系優(yōu)化，空間規(guī)劃是國(guó)土空間用途管制的依據(jù)，應(yīng)確定各類空間的管控部門。空間規(guī)劃體系構(gòu)建首先從標(biāo)準(zhǔn)入手，針對(duì)空間規(guī)劃交叉，包括確定上位規(guī)劃傳導(dǎo)下位規(guī)劃的管控重點(diǎn)，如空間發(fā)展底線等，確定下位空間規(guī)劃編制后需反饋內(nèi)容，如國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度等。確定規(guī)劃銜接工作方式，確定銜接時(shí)間段等，通過接口體系方式保障國(guó)家省市空間規(guī)劃統(tǒng)一性。我國(guó)現(xiàn)有空間分區(qū)管制體系各有側(cè)重，功能區(qū)空間管制核心是定政策，城規(guī)空間管制核心是定空間，是對(duì)建設(shè)用地空間開發(fā)進(jìn)行規(guī)制。土規(guī)空間管制核心是定底線，是綜合協(xié)調(diào)土地總供需。環(huán)保規(guī)劃核心是定措施，是強(qiáng)調(diào)環(huán)保生態(tài)的單一功能區(qū)劃。國(guó)土空間規(guī)劃包括城鎮(zhèn)化土地，生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間，城鎮(zhèn)化土地包括生產(chǎn)生活空間，如餐飲娛樂用地等，生產(chǎn)空間中的標(biāo)準(zhǔn)廠房等。生態(tài)空間有森林等。農(nóng)業(yè)空間主要是耕地等，國(guó)土空間規(guī)劃要明確空間接線，劃定空間格局。構(gòu)建綜合性空間分區(qū)管制，基于發(fā)展保護(hù)要求，以管制城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)主體空間為基礎(chǔ)，界定發(fā)展與保護(hù)底線，強(qiáng)制守住空間底線。包括生態(tài)保護(hù)紅線，城市開發(fā)邊界線，是綜合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的，是國(guó)土空間規(guī)劃的核心，對(duì)空間進(jìn)行指導(dǎo)強(qiáng)制管控，進(jìn)行空間分區(qū)制定。

2.創(chuàng)新鼓勵(lì)區(qū)域政策和機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。許多因素可以提高效率，沉積只會(huì)使效率變得不活躍和浪費(fèi)。土地和空間資源的最佳分配不僅需要領(lǐng)土規(guī)劃，還需要政策和制度。首先，城市和農(nóng)村地區(qū)土地資源增加和減少之間的聯(lián)系必須超越地理界限。目前，除了幾個(gè)試飛區(qū)外，在大多數(shù)縣，擴(kuò)大和減少土地資源的關(guān)系仍然局限于地區(qū)。這嚴(yán)重限制了土地改善價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，阻礙了城市化進(jìn)程的推進(jìn)。區(qū)域邊界必須逐步自由化，在不久的將來，可以通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更緊密的城市區(qū)域來擴(kuò)大，以便在更廣泛的背景下協(xié)調(diào)和優(yōu)化資源分配。其次，對(duì)城市商業(yè)土地的控制必須更加靈活?？紤]到公平和效率，應(yīng)區(qū)分城市土地使用的不同屬性。

3.實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理體系的多級(jí)聯(lián)動(dòng)。首先，做好要素甄選。國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門都在不同程度上設(shè)置了規(guī)劃許可相關(guān)制度，在此情況下，針對(duì)國(guó)土空間方面的管控要素逐漸增多，而規(guī)劃審批也在實(shí)施時(shí)變的越發(fā)復(fù)雜，在規(guī)劃過程中，加強(qiáng)管控與簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)系有待進(jìn)一步進(jìn)行梳理。在此過程中，先要對(duì)市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，可以將市場(chǎng)作為主導(dǎo)，促進(jìn)其調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，盡量減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，只對(duì)外部效應(yīng)的管控要素進(jìn)行管理，使公共利益與社會(huì)公平得到充分保證。對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃層面來講，管控要素比較復(fù)雜，因此需做好對(duì)管控要素的甄別。除此之外，需對(duì)社會(huì)和政府之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)變政府將社會(huì)事務(wù)全部包攬的現(xiàn)狀，使權(quán)利下放在基層中，減少政府在進(jìn)行審批時(shí)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其工作效率的提高。其次，從橫向上對(duì)各個(gè)層級(jí)在規(guī)劃管理中的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行界定?？傮w來講，自上而下的國(guó)家、省市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理體系已經(jīng)得到了較為廣泛的接受。最后，需將詳細(xì)規(guī)劃的具體管控體系理清。管理體制方面的問題已經(jīng)得到了較為有效的緩和，但是生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門等具體權(quán)責(zé)需進(jìn)行逐步界定，在此過程中，需實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型空間性規(guī)劃管控要素的整合。

三、結(jié)語(yǔ)

詳細(xì)規(guī)劃系統(tǒng)已成為城鄉(xiāng)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度的核心要素。詳細(xì)規(guī)劃系統(tǒng)的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間管理系統(tǒng)改進(jìn)的綜合方法的一部分。

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