我國危險化學(xué)品安全管理法律問題及改善措施研究

徐滔

摘? 要：在人類社會發(fā)展歷史上所出現(xiàn)過的那些驚天動地的危險化學(xué)品安全事故，其所帶來的環(huán)境危害，不僅導(dǎo)致了周邊生物的高致畸、致癌率，而環(huán)境中這些危險化學(xué)品殘留的高擴(kuò)散性、持久性和生物富集性等，更是對整個生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的威脅。很顯然，危險化學(xué)品是把雙刃劍，在給人類帶了無盡好處的同時，也隱藏著帶來苦難的風(fēng)險。強(qiáng)化危化品領(lǐng)域安全監(jiān)管體系，提出可靠安全監(jiān)管政策，防范?；钒踩a(chǎn)事故，對于踐行“人民至上，生命至上”的安全發(fā)展理念，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：化學(xué)品;管理 ;改善 ;

一、危險化學(xué)品概述

危險化學(xué)品作為化學(xué)品中重要組成部分，其廣泛合理的應(yīng)用已為人類生產(chǎn)、生活作出了重大貢獻(xiàn)，同時由于其本身理化性質(zhì)決定的不穩(wěn)定性和危害性，加上在危險化學(xué)品的運輸和倉儲環(huán)節(jié)更容易出現(xiàn)操作不合規(guī)、制度未落實，進(jìn)而引發(fā)危險化學(xué)品事故。而生態(tài)系統(tǒng)是一個互相關(guān)聯(lián)的有機(jī)統(tǒng)一的整體，任何一個地方一個時間點發(fā)生的危險化學(xué)品事故，不只是在當(dāng)下對周圍的人類或是生態(tài)產(chǎn)生危害，由于危險化學(xué)品特有的持久性以及生物富集性，更會對整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定健康產(chǎn)生危害，進(jìn)而影響人類社會以及生態(tài)系統(tǒng)中所有生物的生存和發(fā)展。故國際社會早已將危險化學(xué)品管理列為重要的安全及環(huán)境問題。

二、我國危險化學(xué)品管理法律體系存在的問題

由于我國化工行業(yè)發(fā)展較遲，因此危險化學(xué)品的監(jiān)管制度以及監(jiān)管體系的建立也相對較晚，危險化學(xué)品的監(jiān)管模式和管理方法還處于不斷探索、不斷學(xué)習(xí)的時期，各個主體、各個方面都還存在著不同程度的問題，需要我們將他們一一發(fā)掘出來，并且對癥下藥予以解決。

1.立法存在的問題

（1）法律更新滯后。雖然當(dāng)前我國危險化學(xué)品建立了一些法律法規(guī)及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，但在實際運用中，仍然存在一些漏洞和障礙。例如，《安全生產(chǎn)法》沒有具體的實施條例，部分法律條文較為籠統(tǒng)，處罰的裁量空間太大，“可罰”條款多，不同部門不同執(zhí)法人員在以其作為執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法時，存在理解上的差異;一些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在理解上的分歧，即使?；I(lǐng)域的專家也常常出現(xiàn)相悖的解釋。

（2）標(biāo)準(zhǔn)升級形成“遺留問題”。19年頒布的《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存裝置外部安全防護(hù)距離確定方法》增加了特定情況的安全間距計算方法，使相關(guān)企業(yè)外部安全間距進(jìn)一步提高，一些以前符合規(guī)范的構(gòu)建筑物的空間布局現(xiàn)在變得不符合規(guī)定。

（3）一些考核要求與行政處罰自由裁量原則相悖。《行政處罰法》規(guī)定，國家行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)有選擇余地的處置權(quán)利?！缎姓幜P法》要求執(zhí)法人員在進(jìn)行行政執(zhí)法的時候，按照自由裁量的相關(guān)要求，對于違法行為在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，依據(jù)違法程度和危害后果對違法單位進(jìn)行處罰，原則上處罰輕重應(yīng)該與違法的程度和危害后果相匹配。但是上級部門通常要求基層監(jiān)管部門嚴(yán)格處罰，一度要求“首查必罰”、“頂格處罰”，而且注重對罰款金額的考核，這也使得區(qū)縣監(jiān)管部門的行政執(zhí)法一定程度上走樣。

2.執(zhí)法存在的問題

（1）部門監(jiān)管“九龍治水”。危險化學(xué)品安全監(jiān)管部門存在職能交叉、權(quán)責(zé)不清的情況，履行“三個必須”不積極。按照相關(guān)規(guī)定，多個監(jiān)管部門在不同領(lǐng)域、不同環(huán)節(jié)都對危險化學(xué)品有監(jiān)管責(zé)任。實際上，各部門對于安全生產(chǎn)法中“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”認(rèn)識不到位，在職責(zé)交叉部分往往不愿主動履職，管業(yè)務(wù)不管安全。除此之外，缺少信息共享和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，監(jiān)管工作難以形成合力。

（2）危險化學(xué)品運輸監(jiān)管不到位。危險貨物道路交通運輸涉及裝卸、運輸、停車、修車等多個環(huán)節(jié)和資質(zhì)資格審批、道路執(zhí)法、企業(yè)監(jiān)管等多個層面。由于城區(qū)交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)直屬于市級以上部門，區(qū)縣基層交通行政管理部門只有審批權(quán)、無執(zhí)法權(quán)，存在管審批不管非法的狀況。外來危貨運輸車輛隨意停放、違規(guī)裝卸、超載，小客車改裝、偽裝后裝載運輸?；?，摩托車運送危險貨物等問題較為常見。

（3）安全監(jiān)管執(zhí)法不嚴(yán)。一些部門執(zhí)法安全檢查多、發(fā)現(xiàn)隱患少、行政處罰為零的現(xiàn)象已經(jīng)成為安全監(jiān)管的頑疾，擺不正監(jiān)管執(zhí)法的位置，執(zhí)法不嚴(yán)或不執(zhí)法，在日常監(jiān)督檢查中要求整改多，行政處罰少，“不愿執(zhí)法”、“不會執(zhí)法”、“不敢執(zhí)法”的問題一定程度上存在。

（4）使用領(lǐng)域危險化學(xué)品安全監(jiān)管存在空白。學(xué)校、醫(yī)院、研發(fā)機(jī)構(gòu)、工業(yè)企業(yè)普遍存在著使用并儲存著一定數(shù)量危險化學(xué)品的情況，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰審批誰負(fù)責(zé)”原則，應(yīng)由相應(yīng)的行業(yè)主管部門納入安全監(jiān)管范圍。但是在實際的工作中，相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門對于這類單位的?；钒踩O(jiān)管一直存在空白，對其危化品的使用及儲存安全底數(shù)不清、情況不明，沒有真正的落實一崗雙責(zé)。

3.守法存在的問題。

《安全生產(chǎn)法》和《危險化學(xué)品安全管理條例》都對企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任提出了具體、明確的要求。政府安全監(jiān)管的出發(fā)點和落腳點都是推動企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。企業(yè)落實其主體責(zé)任，需要“軟硬”兩手抓，“軟”的要建立和完善安全生產(chǎn)管理制度和加強(qiáng)從業(yè)人員安全教育和技能培訓(xùn)，“硬”的要購置安全生產(chǎn)設(shè)備和應(yīng)急物資。一些企業(yè)面對激烈競爭的市場，為了降低企業(yè)成本，追求利益最大化，削減安全投入，安全管理不到位。

三、結(jié)語

我國危險化學(xué)品管理法律體系改善的對策建議由此可見，危險化學(xué)品安全監(jiān)管在企業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)管和法律法規(guī)方面還存在著諸多問題，需要從區(qū)縣級甚至市級以上的層面采取措施，針對存在的問題漏洞，從各方面查缺補漏，進(jìn)一步加強(qiáng)危險化學(xué)品安全監(jiān)管。

一是建立危險化學(xué)品全過程監(jiān)管體系。鑒于危險化學(xué)品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)多、鏈條長，多頭管理難以避免，關(guān)鍵是按照“三個必須”的原則、結(jié)合各部門職能職責(zé)，明確部門?；钒踩O(jiān)管職責(zé)，并加強(qiáng)部門間協(xié)同配合。建立從?；樊a(chǎn)生、經(jīng)營、儲存、運輸、使用到廢棄物處置全生命周期的安全監(jiān)管體系。充分發(fā)揮安委會危險化學(xué)品安全辦公室的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步完善危險化學(xué)品安全監(jiān)管部門聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，增強(qiáng)部門合作提升監(jiān)管合力。

二是建設(shè)項目合理規(guī)劃布局。對新建?；飞a(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格把關(guān)、嚴(yán)格審批;新建?；方?jīng)營儲存項目，應(yīng)充分考慮外部安全防護(hù)距離，在企業(yè)自有用地范圍解決防護(hù)距離;在原有?；菲髽I(yè)周邊建設(shè)其他項目，也應(yīng)按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范留足安全防護(hù)距離;對于使用危化品的企業(yè)，應(yīng)合理布局其自身配套的產(chǎn)生和儲存危化品的設(shè)施和裝置，確保安全防護(hù)距離符合規(guī)范。隨著城市建設(shè)的推進(jìn)，應(yīng)根據(jù)實際情況研究制定原有危化品企業(yè)搬遷計劃，促進(jìn)位置不合時宜的危險化學(xué)品企業(yè)的搬遷。

三是督促企業(yè)認(rèn)真落實安全培訓(xùn)主體責(zé)任。企業(yè)承擔(dān)從業(yè)人員安全培訓(xùn)的主體責(zé)任。必須把全員安全培訓(xùn)工作納入日常管理，健全落實安全培訓(xùn)責(zé)任體系，完善安全培訓(xùn)制度，保障培訓(xùn)經(jīng)費，確保培訓(xùn)時間和培訓(xùn)質(zhì)量，建立培訓(xùn)檔案。嚴(yán)格按照《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求開展安全培訓(xùn)。嚴(yán)格落實“三項崗位”人員持證上崗和從業(yè)人員先培訓(xùn)后上崗制度，嚴(yán)禁未經(jīng)安全培訓(xùn)合格的人員上崗作業(yè)。新進(jìn)員工和新任特定崗位人員，應(yīng)符合有關(guān)文件對學(xué)歷和專業(yè)的要求，逐步提高員工整體的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

四是加強(qiáng)對企業(yè)的法律意識和事故警示教育。隨著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，?；钒踩⒎?、刑法修正案修訂、相關(guān)部門規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不斷修訂完善，應(yīng)定期組織企業(yè)負(fù)責(zé)人開展專題培訓(xùn)教育，結(jié)合事故案例，講解法律法規(guī)，強(qiáng)化企業(yè)相關(guān)人員法律意識，普及法律知識，強(qiáng)化守法意識。建立評先獎優(yōu)和嚴(yán)管重罰相結(jié)合的安全生產(chǎn)管理機(jī)制，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力，選樹典型標(biāo)桿，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，推動?；菲髽I(yè)依法落實主體責(zé)任。

五是深化安全生產(chǎn)“日周月”隱患排查治理。負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門要把企業(yè)務(wù)實開展隱患排查治理作為事故預(yù)防的根本途徑，督促企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行班組日排查、部門周排查、廠長月排查的“日周月”隱患排查制度。要緊盯企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的關(guān)鍵作用，督促企業(yè)把隱患排查整治責(zé)任落實到各個層級的所有員工，根據(jù)崗位職責(zé)，組織制定修訂排查清單，落實排查制度，實施分級分類的全員隱患排查;嚴(yán)格執(zhí)行重大隱患掛牌督辦制度，確保排查到位、整治有效、嚴(yán)格考核。

六是加大力度嚴(yán)格執(zhí)法。在幫扶企業(yè)、樹立標(biāo)桿、正面引導(dǎo)的同時，進(jìn)一步探索對危險化學(xué)品行業(yè)進(jìn)行分級分類的監(jiān)管，對風(fēng)險大的企業(yè)，要加大檢查頻次，加強(qiáng)檢查力度。各監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步加大執(zhí)法檢查的力度，提高執(zhí)法檢查的專業(yè)性、精準(zhǔn)性、有效性，依法處罰危險化學(xué)品企業(yè)違法違規(guī)行為，加大對違法違規(guī)企業(yè)的曝光力度，落實企業(yè)安全生產(chǎn)誠信管理，加大對發(fā)生事故的危險化學(xué)品企業(yè)及相關(guān)人員的責(zé)任追究力度，推動企業(yè)自覺履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

七是加強(qiáng)危險化學(xué)品道路運輸監(jiān)管。嚴(yán)格落實危化品車輛運輸禁限行規(guī)定，嚴(yán)查對不按規(guī)定時間、線路行駛的?；愤\輸車輛。加大路檢路查力度，對于違章停車、違規(guī)裝卸、違法改裝等行為嚴(yán)格執(zhí)法。對于客車改裝、偽裝運輸?；?，不具備資質(zhì)、資格從事?；愤\輸?shù)姆欠ㄟ`法行為嚴(yán)厲打擊。政企協(xié)同，建立黑名單制度，限制有違法行為的車輛人員承攬業(yè)務(wù)。探索建立部門聯(lián)動和區(qū)域協(xié)作的工作機(jī)制，建立危化品跨路段、跨區(qū)域運輸聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化車輛實際運行過程的安全監(jiān)管。