中央部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展演變、違規(guī)特征與整改

吳勛 陳宣潔 陳俊亞

【摘要】以2011 ～ 2020年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果整改公告為研究樣本， 分析中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展演變趨勢、違規(guī)特征與審計整改情況。 研究發(fā)現(xiàn)： 預(yù)算執(zhí)行審計對象從本級單位向下級單位延伸， 審計重點(diǎn)從違法違規(guī)違紀(jì)、部門預(yù)算管理等持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域向重大政策落實(shí)、民生保障等改革重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移， 審計類型從財務(wù)合規(guī)審計過渡到績效審計， 審計方式從傳統(tǒng)審計逐漸向大數(shù)據(jù)審計轉(zhuǎn)變; 預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范及代編預(yù)算等屢審屢犯現(xiàn)象， 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)涉及問題（主要問題集中在未執(zhí)行預(yù)算、“小金庫”及外賬、“三公”經(jīng)費(fèi)和違規(guī)政府采購方面）金額比重較高; 預(yù)算決算環(huán)節(jié)也存在部門管理制度缺失、財務(wù)人員素質(zhì)有待提升和部門預(yù)算準(zhǔn)確性有待提高等問題; 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計問責(zé)效果顯著提高， 但整改方式過少。 基于此， 提出借助大數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督智能化、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域以突出績效管理以及通過公開監(jiān)督工作以完善審計管理機(jī)制等對策建議。

【關(guān)鍵詞】中央部門;預(yù)算執(zhí)行審計;發(fā)展演變;違規(guī)特征;審計整改

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）10-0108-7

一、問題的提出

自我國部門預(yù)算改革以來， 預(yù)算審計監(jiān)督在現(xiàn)代財政制度建設(shè)、保障發(fā)展改革措施、發(fā)揮監(jiān)督效能、增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效的過程中， 持續(xù)推進(jìn)財政提質(zhì)增效。 十九大確定了預(yù)算審計監(jiān)督的發(fā)展方向， 要求“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”， 十九屆四中全會確立了規(guī)范透明的預(yù)算制度， 明確了“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”的基本要求。 為強(qiáng)化績效管理和預(yù)算約束， 保證財政支出標(biāo)準(zhǔn)化， 十九屆五中全會提出建立現(xiàn)代財稅體制， 旨在加強(qiáng)對預(yù)算編制的指導(dǎo)監(jiān)督， 提高資金使用效益和財政資源配置效率。 預(yù)算管理體制改革以收支兩條線、部門預(yù)算、國庫集中收付和政府統(tǒng)一采購為主線， 近年來預(yù)算管理體制改革不斷深入， 中央部門預(yù)算管理日趨規(guī)范， 向著預(yù)算編制科學(xué)化、財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、財政效益擴(kuò)大化方向持續(xù)拓展， 績效目標(biāo)公開透明的工作要求進(jìn)展顯著， 基本實(shí)現(xiàn)了中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理全覆蓋。

國家審計從本質(zhì)上來說是一個“免疫系統(tǒng)”， 其使得國家治理具有預(yù)防、揭示和抵御功能， 核心是推動民主法治， 實(shí)現(xiàn)國家長治久安[1] 。 預(yù)算審計是國家審計的重點(diǎn)組成部分， 在履行監(jiān)督職責(zé)、保證預(yù)算工作效率、提升審計監(jiān)督透明度和促進(jìn)民主法治四個方為國家治理打下扎實(shí)基礎(chǔ)[2] 。 國務(wù)院于2014年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》， 明確提出要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)、國有資源、公共資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面審計監(jiān)督的全覆蓋。 中共中央于2018年印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》， 同年組建中央審計委員會。 這些都體現(xiàn)了黨對審計工作的高度重視與全面領(lǐng)導(dǎo)， 有助于健全黨和國家監(jiān)督體系， 推動全面從嚴(yán)治黨范圍性延伸， 是推進(jìn)依法治國的重要制度保障。 拓展審計監(jiān)督的廣度與深度， 消除監(jiān)管盲區(qū)成為新時代國家審計工作的主旋律。 同年， 中央一級預(yù)算單位初步實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋， 延伸審計256家所屬單位。 同時， 注重預(yù)算績效， 預(yù)算管理整體向好， 2019年中央部門財政撥款預(yù)算執(zhí)行率達(dá)到87.2%。 有效開展預(yù)算執(zhí)行工作、保障公共資金流向精確透明、確保資金“投而有用”是未來財政可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)。 高水平、高效率地開展中央部門預(yù)算審計工作， 對于加強(qiáng)社會監(jiān)督、改進(jìn)預(yù)算管理、推進(jìn)財稅體制改革、實(shí)現(xiàn)治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。

審計署從2003年開始發(fā)布中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告， 圍繞審計基本情況、審計評價意見、審計發(fā)現(xiàn)問題和整改情況等內(nèi)容進(jìn)行披露。 本文選取國家審計署2011 ～ 2020年發(fā)布的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告（簡稱“審計結(jié)果公告”）和中央部門預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果整改公告（簡稱“審計整改公告”）為研究樣本， 結(jié)合部門預(yù)算管理流程， 圍繞中央部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政決算基本環(huán)節(jié)， 分析我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計實(shí)施現(xiàn)狀、梳理中央部門預(yù)算審計實(shí)踐演變趨勢、歸納中央部門預(yù)算執(zhí)行過程中的違規(guī)特征、總結(jié)中央部門預(yù)算審計監(jiān)督后的審計整改情況， 進(jìn)而為中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作提出對策建議。

二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)展演變

（一）審計對象： 從本級單位向下級單位延伸

2011 ～ 2020年審計結(jié)果公告披露的被審計部門數(shù)量及違規(guī)金額見表1。

歷經(jīng)十年審計實(shí)踐， 審計工作已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)中央本級部門預(yù)算審計全覆蓋， 同時延伸至二、三級預(yù)算單位， 總體上問題資金數(shù)額呈現(xiàn)顯著增長態(tài)勢。 2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》， 以習(xí)近平總書記為核心的黨中央要求審計機(jī)關(guān)工作開展達(dá)到審計全覆蓋， 強(qiáng)化部門所屬二、三級預(yù)算單位審計質(zhì)量， 彌補(bǔ)京外所屬單位監(jiān)管缺失。 基于政策要求， 二、三級預(yù)算單位審計數(shù)量在2017年達(dá)到新高， 十九大召開后， 中央本級部門監(jiān)管范圍基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。 除了開展常規(guī)項(xiàng)目審計， 審計部門也開始主動出擊， 發(fā)現(xiàn)了一些潛藏風(fēng)險項(xiàng)目， 并嚴(yán)格按照審計職責(zé)開展監(jiān)督工作， 查處違規(guī)金額不斷增加。 2019 ～ 2020年查處違規(guī)金額呈現(xiàn)下降趨勢， 主要是因?yàn)閷徲嫻ぷ髑袑?shí)發(fā)揮了警示性作用， 保障并促進(jìn)了各項(xiàng)發(fā)展改革任務(wù)的落實(shí)。

（二）審計重點(diǎn)： 從違法違規(guī)違紀(jì)、部門預(yù)算管理等持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域向重大政策落實(shí)、民生保障等改革重點(diǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移

本文通過2011 ～ 2020年審計結(jié)果公告中披露的各項(xiàng)審計內(nèi)容出現(xiàn)的頻次（見圖1）， 分析不同歷史性節(jié)點(diǎn)審計的重點(diǎn)內(nèi)容及特點(diǎn)。

圖1中的持續(xù)關(guān)注領(lǐng)域指的是審計結(jié)果公告中的“違法違紀(jì)違規(guī)”“部門預(yù)算管理”“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”等內(nèi)容， 這些關(guān)鍵詞在歷年公告中出現(xiàn)的頻次較為均勻， 是歷年審計的重點(diǎn)對象， 也是審計結(jié)果公告反映的主要信息， 體現(xiàn)了預(yù)算審計監(jiān)督持續(xù)關(guān)注的內(nèi)容[3] 。 自2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》以來， 預(yù)算審計監(jiān)督逐漸向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、民生等改革重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜。

圖1中的改革重點(diǎn)領(lǐng)域包含“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“重大政策落實(shí)”“國有資本經(jīng)營預(yù)算”“績效目標(biāo)”“扶貧資金”“追責(zé)問責(zé)”“民生保障”等近幾年審計結(jié)果公告多次披露的內(nèi)容。 2015年審計署《進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)的意見》出臺后， 這些內(nèi)容逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和各項(xiàng)改革的方向與重點(diǎn)。 十九大順利召開后， 預(yù)算審計監(jiān)督的領(lǐng)域隨著改革的深化逐漸拓展， “扶貧資金”“追責(zé)問責(zé)”“民生保障”等改革重點(diǎn)內(nèi)容在公告中出現(xiàn)的頻次于2018年達(dá)到極大值， 可見民生領(lǐng)域成為預(yù)算審計監(jiān)督工作的重點(diǎn)。

圖1中的專項(xiàng)資金包含“環(huán)境資源專項(xiàng)資金”“涉農(nóng)專項(xiàng)資金”“管理不規(guī)范”等內(nèi)容， 這類關(guān)鍵詞會在審計結(jié)果公告中不定時出現(xiàn)， 其涉及的主要是審計部門持續(xù)關(guān)注但不定時作為重大專項(xiàng)審計的內(nèi)容。

（三）審計類型： 從財務(wù)合規(guī)審計向績效審計過渡

根據(jù)近十年審計重點(diǎn)內(nèi)容的演變趨勢， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計分為財務(wù)合規(guī)審計與績效審計兩種類型， 如表2所示。

2011 ～ 2014年， 財務(wù)合規(guī)審計是中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容， 包括項(xiàng)目支出、部門預(yù)算編制管理、非稅收入收繳、財務(wù)管理等， 自2015年財政部出臺《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》以來， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計類型從財務(wù)合規(guī)審計逐漸向績效審計轉(zhuǎn)變， 審計工作開始持續(xù)關(guān)注預(yù)算績效管理情況。

黨的十九大要求全面開展績效管理工作， 加快建立現(xiàn)代財政制度以及全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算體系。 2014年《預(yù)算法》重新修訂， 國家在戰(zhàn)略層面第一次提出預(yù)算工作應(yīng)該遵循績效原則， 對傳統(tǒng)預(yù)算觀念產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。 2018年我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理， 中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》的發(fā)布促使人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)從赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡向政策和支出預(yù)算轉(zhuǎn)變[4] 。 這次革新是建立和完善預(yù)算監(jiān)督制度的重要舉措， 也是提高政策落實(shí)效果和財政資金使用績效的客觀需要。 同年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺， 加速了全過程、全方位、高覆蓋的預(yù)算績效管理體系目標(biāo)的建成和具體措施的實(shí)施， 重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理全覆蓋的重要作用。 這一文件的出臺標(biāo)志著績效審計同審計全覆蓋理念相融合的審計階段的到來， 審計工作在促進(jìn)國家預(yù)算績效管理及決策部署等方面起到保障和推動作用。

（四）審計方式： 從傳統(tǒng)審計向大數(shù)據(jù)審計轉(zhuǎn)變

2016年6月審計署發(fā)布的《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中指出， 以大數(shù)據(jù)為核心， 以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)的審計時代即將到來， 到2020年基本實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)社會各類主要信息數(shù)據(jù)的全部歸納。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計方式的發(fā)展歷程見表3。

審計署在《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出， 要“拓展大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用， 探索多維度、智能化大數(shù)據(jù)的審計分析方法”， 自此中央部門預(yù)算執(zhí)行審計方式從最初傳統(tǒng)的人工審計過渡到大數(shù)據(jù)審計平臺智能審計， 審計工作由人工評估風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)自動識別異常數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)趨勢， 為中央部門預(yù)算執(zhí)行審計擴(kuò)大覆蓋范圍與提高審計效率提供了支持。 2015年12月， 劉家義審計長在全國審計工作大會上提出， 審計工作應(yīng)“推進(jìn)以大數(shù)據(jù)為核心的審計信息化建設(shè)”， 這是應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的重要法寶; 2017年10月， 習(xí)近平總書記在十九大報告中也提出了“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合”“改革審計管理體制”等論斷與要求。 由此可見， 在智能信息處理時代， 大數(shù)據(jù)審計作為新時代的必然產(chǎn)物， 是實(shí)現(xiàn)國家審計全覆蓋的基本要求。

人工智能與大數(shù)據(jù)挖掘、云計算相結(jié)合將在審計的風(fēng)險預(yù)警、持續(xù)性審計、精確審計中發(fā)揮巨大的效能， 改變以往的審計方式、審計流程、審計對象、審計的人才結(jié)構(gòu)等。 審計署初步實(shí)現(xiàn)審計管理系統(tǒng)與被審計單位及部門財務(wù)信息管理系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)， 在50多個中央部門安裝前置采集系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)實(shí)時聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督， 其中30多個中央部門將聯(lián)網(wǎng)審計技術(shù)覆蓋到二、三級所屬單位， 審計署專門成立國家審計數(shù)據(jù)中心， 依靠專業(yè)審計數(shù)據(jù)庫的建設(shè)， 摸索多途徑的大數(shù)據(jù)審計方法， 實(shí)現(xiàn)對不同部門的數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析以及宏觀決策分析。 同時， 審計署調(diào)整增加了電子數(shù)據(jù)審計司這一內(nèi)設(shè)部門， 主要負(fù)責(zé)管理審計電子數(shù)據(jù)， 如挖掘、篩選和整理審計電子數(shù)據(jù)， 組織開展多層次的審計電子數(shù)據(jù)分析以及綜合利用工作。

三、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題與違規(guī)特征

（一）中央部門預(yù)算編制階段

從2011 ～ 2020年的審計結(jié)果公告來看， 中央部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)主要涉及預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范、代編預(yù)算等三類問題， 違規(guī)金額匯總見表4。

從表4可以看出， 在預(yù)算編制階段， 問題資金主要集中在預(yù)算編制不實(shí)及預(yù)算編制不規(guī)范兩方面， 其中以預(yù)算編制不規(guī)范為主， 所涉及金額在違規(guī)資金總額中占比較高， 有八個年份超過50%。 同時， 預(yù)算編制不實(shí)、代編預(yù)算等違規(guī)問題發(fā)生頻率較高， 具體包括虛列多計支出、違規(guī)收入、收入未納入預(yù)算編報范圍等。 預(yù)算編制不實(shí)同樣是審計工作關(guān)注的重點(diǎn)， 在2014年和2016年兩個年份中違規(guī)資金占比也已超過50%。 雖然披露預(yù)算編制問題屬于預(yù)算合規(guī)范疇， 但是預(yù)算編制不實(shí)、預(yù)算編制不規(guī)范和代編預(yù)算問題屢審屢犯， 整體并沒有呈現(xiàn)下降趨勢， 這會對中央部門樹立依法行政、依法理財和依法治國的理念產(chǎn)生不利影響。

（二）中央部門預(yù)算執(zhí)行階段

中央部門預(yù)算執(zhí)行階段存在的問題主要涉及變動資金用途、提前支付資金、未執(zhí)行預(yù)算、超出規(guī)定范圍支出、應(yīng)繳未繳收入、“小金庫”及外賬、違規(guī)政府采購、“三公”經(jīng)費(fèi)等八類， 違規(guī)金額匯總見表5。

從表5可以看出， 在中央部門預(yù)算執(zhí)行階段， 變動資金用途、未執(zhí)行預(yù)算、超出規(guī)定范圍支出、應(yīng)繳未繳收入、“小金庫”及外賬這五類問題每年都會出現(xiàn)， 提前支付資金、違規(guī)政府采購和“三公”經(jīng)費(fèi)三類問題只在部分年份出現(xiàn)， 其中違規(guī)政府采購的問題資金規(guī)模整體有上升趨勢， 其他違規(guī)問題由于偶然因素較多， 其金額變化的規(guī)律不明顯。 據(jù)本文統(tǒng)計， 2011～2020年中央部門預(yù)算編制階段、執(zhí)行階段和決算階段的違規(guī)金額總數(shù)為1676.4億元， 而預(yù)算執(zhí)行階段八類問題涉及資金總額達(dá)到828.17億元， 占總違規(guī)金額的49.40%， 說明預(yù)算執(zhí)行過程中違規(guī)問題發(fā)生頻率較高且涉及金額較大。 其中， 涉及金額較多的集中在未執(zhí)行預(yù)算、“小金庫”及外賬、“三公”經(jīng)費(fèi)和違規(guī)政府采購四類問題上， 涉及金額占預(yù)算執(zhí)行階段問題資金總額的53.06%。 結(jié)合審計結(jié)果公告內(nèi)容， 上述四類問題的主要表現(xiàn)形式為： 一是多報基本支出預(yù)算， 多領(lǐng)域騙取財政資金; 二是用基本支出擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi); 三是采取向所屬單位攤派、亂收費(fèi)等手段發(fā)放工資性收入。 從歷年審計結(jié)果公告來看， 雖然中央部門本級的問題呈明顯下降趨勢， 但部門所屬二、三級單位的問題表現(xiàn)出不斷增多的趨勢。

基于公共受托責(zé)任， 中央部門預(yù)算在執(zhí)行過程中會產(chǎn)生機(jī)會主義行為， 這一違規(guī)特征側(cè)面反映出部門預(yù)算執(zhí)行過程缺乏制度約束， 存在信息不對稱、環(huán)境不確定和目標(biāo)利益不兼容問題。 這導(dǎo)致財務(wù)報告存在信息虛假的情況， 也引發(fā)了違規(guī)行為。

（三）中央部門預(yù)算決算階段

1. 部門管理制度缺失， 財務(wù)人員素質(zhì)有待提升。 從2014年起， 審計結(jié)果公告開始披露中央部門預(yù)算決算階段存在的問題， 本文對其進(jìn)行了匯總， 如表6所示。

從表6可以看出， 預(yù)算決算階段主要涉及資金資產(chǎn)管理不規(guī)范、會計核算不規(guī)范、預(yù)算編制不完整、預(yù)算資金使用效率低、改變預(yù)算資金用途、預(yù)算違規(guī)越權(quán)六類問題， 其中以會計核算不規(guī)范、資金資產(chǎn)管理不規(guī)范為主。 查閱審計結(jié)果公告后發(fā)現(xiàn)， 上述問題的具體表現(xiàn)是違規(guī)從余額賬戶劃撥資金、私存私放財政資金或者其他公款資產(chǎn)等， 反映出中央預(yù)算單位管理制度缺失、財務(wù)管理水平和財務(wù)人員素質(zhì)能力有待提升等問題。

2. 部門預(yù)算準(zhǔn)確性有待提高。 本文對十年來審計結(jié)果公告中披露的預(yù)算總額數(shù)據(jù)與決算總額數(shù)據(jù)進(jìn)行了對比， 結(jié)果如表7所示。

審計預(yù)算偏差率為部門年度預(yù)算執(zhí)行過程中的實(shí)際發(fā)生額（年度收支決策總額）與年初預(yù)算金額（年度收支預(yù)算總額）之差占年初預(yù)算金額的比率， 可直觀地反映部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和部門預(yù)算執(zhí)行審計工作開展的效果。 審計預(yù)算偏差率越小， 部門預(yù)算越準(zhǔn)確， 預(yù)算編制過程水分越少， 部門預(yù)算執(zhí)行審計的監(jiān)督作用越明顯。 表7中的數(shù)據(jù)顯示， 審計預(yù)算偏差率整體偏高， 無明顯規(guī)律， 且并未呈現(xiàn)下降趨勢， 證明部門預(yù)算與實(shí)際資金使用量偏差較大， 預(yù)算執(zhí)行審計的監(jiān)督工作對提高預(yù)算準(zhǔn)確率的效果不明顯， 審計公開透明度較低， 不利于后續(xù)預(yù)算執(zhí)行問題的整改。

四、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計整改情況

（一）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計整改反饋

從審計署每年披露的審計整改公告中可以查詢被審計單位審計整改的情況， 描述整改反饋效果時用“高度重視”“非常重視”“十分重視”“重視”“均已整改”等術(shù)語披露被審計單位對于審計結(jié)果的重視程度[5] ， 見表8。

從表8可以看出， 十八大召開以后， 審計意見整改反饋多以“高度重視”為主要回復(fù)方式， 審計發(fā)現(xiàn)問題整改效果不得而知。 自2014年《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》出臺后， 國家審計服務(wù)于國家治理的理念成為共識。 2017年十九大順利召開后， 國家進(jìn)入效能性監(jiān)督階段， “均已整改”成為主要回復(fù)方式， 審計威懾力逐漸增強(qiáng)， 審計問責(zé)效果顯著提高。

（二）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計整改內(nèi)容

1. 審計問責(zé)對象。 自2008年開始， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計開始發(fā)布審計整改公告， 每年會計結(jié)算時會披露審計問題整改內(nèi)容。 針對審計結(jié)果公告披露的問題， 在要求整改的基礎(chǔ)上， 還會對責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)問責(zé)， 審計問責(zé)對象如表9所示。

2. 審計整改方式。 審計整改公告披露的整改方式包括完善制度、具體措施、內(nèi)部糾正、正在解決、長遠(yuǎn)規(guī)劃， 其中具體措施的整改力度最大。 審計發(fā)現(xiàn)的大多數(shù)問題僅采用少量整改方式， 只有部分問題綜合運(yùn)用多項(xiàng)整改方式。 各部門在整改時缺乏“多管齊下”的意識， 導(dǎo)致審計問題無法得到徹底整改， 大量問題存在復(fù)現(xiàn)隱患。 本文梳理了2011 ～ 2020年審計整改公告中披露的整改方式， 類別匯總?cè)绫?0所示。

（三）中央部門預(yù)算執(zhí)行審計整改效果

2011 ～ 2020年， 被審計單位通過上繳國庫、收回貸（借）款、補(bǔ)征稅款、調(diào)整賬目等方式， 共整改問題涉及金額777.76億元， 被審計單位根據(jù)審計建議共完善規(guī)章制度1131項(xiàng)， 如表11所示。

從表11可以看出， 審計發(fā)現(xiàn)問題整改率持續(xù)增高， 審計整改制度逐步完善， 為國家挽回了大量損失。 2014年， 中央部門在審計整改公告中首次披露“追究了有關(guān)人員責(zé)任”等內(nèi)容。 有34個部門存在賬外設(shè)立“小金庫”問題， 采取將結(jié)余資金退回、轉(zhuǎn)回合法賬簿等措施整改， 追究相關(guān)人員責(zé)任; 有23個部門超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍或虛列會議費(fèi)1355.85萬元， 也已經(jīng)追究了有關(guān)人員的責(zé)任。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計將問題追責(zé)到個人， 加大了問責(zé)力度， 發(fā)揮了問責(zé)機(jī)制的作用， 整改效果良好。

五、研究結(jié)論及對策建議

（一）研究結(jié)論

本文選擇2011 ～ 2020年度審計結(jié)果公告與審計整改公告為研究樣本， 梳理中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的發(fā)展演變趨勢， 總結(jié)中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的問題特征與整改效果。 研究發(fā)現(xiàn)， 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計范圍趨于廣泛化， 審計深度不斷提高， 由本級單位向下級單位延伸。 預(yù)算審計監(jiān)督側(cè)重于發(fā)揮職能作用， 審計內(nèi)容重點(diǎn)反映制度漏洞與民生問題， 不斷彰顯出對民主性和公平性的重視， 已形成大數(shù)據(jù)審計、績效審計、財務(wù)合規(guī)審計相融合的實(shí)踐現(xiàn)狀。 國家時刻圍繞改革發(fā)展的脈絡(luò)不斷推進(jìn)預(yù)算審計監(jiān)督工作， 各部門越來越重視審計后續(xù)整改情況， 審計工作整改效果顯著， 預(yù)算審計監(jiān)督的效能不斷增強(qiáng)。 近年來， 預(yù)算審計監(jiān)督逐步向國家治理轉(zhuǎn)化， 審計內(nèi)容從部分領(lǐng)域向全面深化改革延伸， 審計目標(biāo)從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重民生輻射， 審計監(jiān)督作用從合法合規(guī)向質(zhì)量效能邁進(jìn)。 然而， 從違規(guī)資金的角度分析， 中央部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算三個階段依然存在問題， 部門預(yù)算的準(zhǔn)確性和工作人員的素質(zhì)有待提高， 預(yù)算執(zhí)行過程中存在機(jī)會主義行為， 缺乏相應(yīng)的制度約束。

（二）對策建議

基于上述分析， 本文提出以下建議：

1. 全面借助大數(shù)據(jù)審計， 實(shí)現(xiàn)審計監(jiān)督智能化。 我國大數(shù)據(jù)審計研究還處于初級階段， 研究理論和實(shí)踐相比于澳大利亞等有經(jīng)驗(yàn)的國家并不成熟， 研究內(nèi)容獨(dú)立且分散。 隨著云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的不斷完善， 現(xiàn)代審計過程必將與人工智能模塊深度融合， 審計模式也將迎來根本性的創(chuàng)新和變革。 因此， 中央部門應(yīng)該不斷加深基礎(chǔ)資源服務(wù)平臺構(gòu)建研究， 加強(qiáng)人工智能公共服務(wù)能力， 拓展審計工作在識別精準(zhǔn)大數(shù)據(jù)等方面的研究， 如圖像和視頻的處理、語音的識別等領(lǐng)域。 同時， 中央部門應(yīng)該加速完善人工智能審計的相關(guān)政策制度、創(chuàng)新組織方式、制定和規(guī)范審計標(biāo)準(zhǔn)、提升審計人員素質(zhì)， 進(jìn)一步探索中國特色的大數(shù)據(jù)審計實(shí)現(xiàn)路徑。 此外， 通過加強(qiáng)與人工智能審計研究前沿國家和地區(qū)的合作交流， 合理借鑒國際經(jīng)驗(yàn)， 結(jié)合我國具體國情進(jìn)行大數(shù)據(jù)審計實(shí)踐。

2. 全方位聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域， 突出績效管理。 中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作要緊密結(jié)合黨和國家機(jī)構(gòu)的改革情況， 關(guān)注國家財政撥款情況， 把握時代審計工作重點(diǎn)與重點(diǎn)審計部門， 專項(xiàng)制定與重點(diǎn)審計內(nèi)容相匹配的審計方法， 對癥下藥地開展連續(xù)審計工作， 并制定完整的連續(xù)審計機(jī)制， 開發(fā)配套的連續(xù)審計軟件， 實(shí)現(xiàn)高效率審計， 向連續(xù)審計部門全覆蓋的目標(biāo)邁進(jìn)。 同時， 完善對審計署網(wǎng)站及中央預(yù)決算公開平臺的管理， 及時公布審計結(jié)果及后續(xù)整改情況， 充分發(fā)揮審計結(jié)果公告的信號傳遞作用， 從而實(shí)現(xiàn)審計過程中的即整即改和持續(xù)性的整改， 進(jìn)一步提高國家審計工作的監(jiān)督效能， 做到凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。 此外， 需要轉(zhuǎn)變中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的理念， 改善工作思路， 樹立牢固的績效管理理念， 認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》文件精神， 將審計監(jiān)督的內(nèi)容從合法合規(guī)地使用和管理財政資金向政策實(shí)施的效果性和績效管理拓展， 構(gòu)建全方位、全過程和全覆蓋的預(yù)算績效管理體系[6] ， 著眼于績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的進(jìn)展情況， 保障預(yù)算績效管理程序的規(guī)范性、方法的合理性以及結(jié)果的真實(shí)性， 做到“花錢問效， 無效低效問責(zé)”。

3. 全過程公開監(jiān)督工作， 完善預(yù)算執(zhí)行審計管理機(jī)制。 審計工作需要持續(xù)加大追責(zé)問責(zé)與整改力度， 保證工作過程公開透明。 審計結(jié)果公告通過揭露問題， 促進(jìn)被審計單位整改與強(qiáng)化責(zé)任， 有效防范問題數(shù)量、違規(guī)類型與金額的增長， 從而保證各中央部門在預(yù)算執(zhí)行過程中降低審計預(yù)算偏差率。 應(yīng)加強(qiáng)審計人員的專業(yè)培訓(xùn)， 提升工作人員的個人素質(zhì)和中央預(yù)算單位的財務(wù)管理水平。 為了更好地抑制預(yù)算執(zhí)行過程中的機(jī)會主義行為， 中央部門在使用預(yù)算資金時應(yīng)盡可能降低自身的代理成本， 或者為使用預(yù)算資金創(chuàng)造更好的環(huán)境。 審計人員在對中央部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計時， 應(yīng)根據(jù)不同單位的不同特點(diǎn)開展審計工作， 以達(dá)到節(jié)約審計資源、提高審計效率的目標(biāo)。 同時， 對各部門關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行細(xì)化強(qiáng)審， 促進(jìn)各部門高效地進(jìn)行審計整改， 對改善“再審再犯”現(xiàn)象也將起到更好的作用。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 劉家義.論國家治理與國家審計[ J].中國社會科學(xué)，2012 （6）：60 ～ 72.

[2] 譚勁松，宋順林.國家審計與國家治理：理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑[ J].審計研究，2012（2）：3 ～ 8.

[3] 姜愛華，楊瓊.部門預(yù)算改革以來中國特色預(yù)算審計監(jiān)督變遷與走向[ J].財政研究，2020（7）：53 ～ 66.

[4] 山東省審計學(xué)會課題組.預(yù)算績效管理審計探索[ J].審計研究，2019（5）：20 ～ 26.

[5] 吳勛，孫萌.部門預(yù)算執(zhí)行審計特征研究——基于2003-2015年審計結(jié)果公告的分析[ J].管理現(xiàn)代化，2016（6）：12 ～ 14.

[6] 鄭朝陽，朱飛.關(guān)于進(jìn)一步深化中央部門預(yù)算執(zhí)行審計的思考——基于黨的十八大以來5年審計結(jié)果公告分析[ J].審計研究，2019（1）：10 ～ 15.

（責(zé)任編輯·校對： 陳晶? 喻晨）