居住空間分異背景下的基層公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略研究——以北京市為例

張鑫穎 | Zhang Xinying王 卉 | Wang Hui王 雷 | Wang Lei

城市的重要功能是為居民提供各種類型的公共服務(wù)設(shè)施，其中基層公共服務(wù)設(shè)施與居民日常生活關(guān)系最為緊密，也是我國目前大城市空間品質(zhì)的短板。因此，優(yōu)化基層公共服務(wù)設(shè)施的配置和空間布局是建構(gòu)高質(zhì)量城市生活空間的重點。我國傳統(tǒng)的基層公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃主要根據(jù)人口規(guī)模進行分級配建，并以千人指標(biāo)、服務(wù)半徑等方法進行公共服務(wù)設(shè)施的地域空間分配。20世紀(jì)以來，我國大城市的城市化水平不斷提升，城市居住空間日趨復(fù)雜，并在社會構(gòu)成和建成環(huán)境上呈現(xiàn)出明顯的空間分異現(xiàn)象[1]，年齡結(jié)構(gòu)、文化背景、價值取向、經(jīng)濟收入等方面的差異也導(dǎo)致了居民對公共服務(wù)設(shè)施需求的分化。因此進一步研究各類居住空間的特點、社會屬性以及與基層公共服務(wù)設(shè)施需求的關(guān)聯(lián)具有重要的現(xiàn)實意義。

本文在此背景下，以北京中心城區(qū)為研究范圍，以空間屬性和社會屬性對居住空間進行劃分，其中空間屬性包括區(qū)位、建筑密度、建筑形態(tài)等土地利用特征；社會特征包括人口密度、年齡結(jié)構(gòu)、教育程度等。最終，本文選擇石景山區(qū)八角街道、西城區(qū)月壇街道、昌平區(qū)天通苑街道、海淀區(qū)萬壽路街道為典型案例進行實證調(diào)研，梳理和比較基層公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、配置密度和布局模式，并對各類居民對公共服務(wù)設(shè)施的使用情況進行研究，包括對居民進行滿意度評價和需求意向分析等。

1 典型街道的空間特點和社會屬性分析

1.1 空間特點

根據(jù)北京城市總體規(guī)劃，中心城區(qū)城市空間結(jié)構(gòu)分為核心區(qū)、中心地區(qū)、邊緣集團等。其中，八角街道位于北京市西五環(huán)外，屬于石景山區(qū)，建設(shè)于1983年，流動人口較少，轄內(nèi)23個社區(qū)，社區(qū)建筑風(fēng)貌較好。萬壽路街道位于中心地區(qū)，轄內(nèi)35個社區(qū)，街道內(nèi)單位大院或軍隊大院較多，建筑密度最低。月壇街道屬于核心地區(qū)，轄內(nèi)26個社區(qū)，歷史文化較為久遠(yuǎn)，建成于1963年，居住人群多為老北京居民，人口密度與建筑密度較大。天通苑南街道和北街道位于邊緣集團，共涵蓋24個社區(qū)和4個村。整個街道于2012年建成，性質(zhì)是為緩解北京中心城區(qū)住房緊張而建設(shè)的經(jīng)濟適用房，流動人口較多，人戶分離現(xiàn)象明顯[2]。住宅以高層建筑為主，人口密度及建筑密度最高（圖1、表1）。

圖1 四個街道區(qū)位圖

表1 案例街道的空間特點和社會屬性分析

1.2 居民社會屬性分析

本文通過北京市發(fā)布的“七普”人口數(shù)據(jù)，對各街道的居民社會屬性進行初步的梳理與分析，并與調(diào)查問卷相結(jié)合判斷各典型街道的社會屬性。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，北京市常住人口年齡結(jié)構(gòu)為0～14歲占比11.9%，15～59歲占比68.5%，60歲及以上占比19.64%，通過4個街道人口數(shù)據(jù)與全市數(shù)據(jù)對比，可以看出月壇街道與八角街道中60歲以上老年人口數(shù)量高于平均水平，其中月壇街道老齡化水平已經(jīng)超出全市6.36%；而15～59歲人群則低于平均水平。萬壽路街道與全市人口數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)比較接近。天通苑街道60歲以上老人占比14.9%，15～59歲居民占比74.66%，與其他街道相比人口結(jié)構(gòu)比較年輕。對比四個街道0～14歲年齡段的人口，月壇街道占比最高，為14.3%，而天通苑街道最低。

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計與問卷調(diào)查，對比4個街道居民收入水平與學(xué)歷構(gòu)成，萬壽路街道高學(xué)歷人數(shù)比例最高，其次為月壇街道，比例最低的是天通苑街道，為44.4%。家庭年收入中高收入人群比例由高到低的順序為月壇街道、萬壽路街道、八角街道、天通苑街道（圖2）。

圖2 案例街道社區(qū)居民年收入對比情況

2 公共服務(wù)設(shè)施空間配置特征

2.1 公共服務(wù)設(shè)施空間覆蓋情況

首先，本文利用數(shù)據(jù)抓取軟件識取街道區(qū)域內(nèi)部及周邊的公共服務(wù)設(shè)施POI點，得出4個街道的公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量。經(jīng)統(tǒng)計，八角街道區(qū)域內(nèi)以及周邊臨近公共服務(wù)設(shè)施點共有325個，萬壽路街道公共服務(wù)設(shè)施點共有308個，月壇街道共有154個，天通苑街道共有240個。其次，通過公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量與街道行政區(qū)劃面積相比可以得出密度值[3]，進而分析不同街道內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的聚集程度。通過比較，八角街道公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率最高，密度為為52.42個/km2；天通苑街道公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率最低，配置密度是23.3個/km2。

4個街道不同類別的公共服務(wù)設(shè)施配置差異也比較明顯，其中教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施以及文化設(shè)施配置密度差距最大。在教育設(shè)施配置方面，天通苑街道密度最低，每平方千米配置3.69個，其余三街道配置密度在5～7個。在醫(yī)療設(shè)施配置方面，月壇街道配置密度最高，為5.37個/km2；天通苑街道最低，為1.65個/km2。八角街道的文化設(shè)施配置密度最高，為7.09個/km2；天通苑街道最低，為0.97個/km2（表2）。

表2 案例公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量及配置密度對比

2.2 公共服務(wù)設(shè)施空間布局特征

在對街道特征及公共服務(wù)設(shè)施覆蓋情況分析的基礎(chǔ)上，本文進一步結(jié)合核密度法研究典型街道公共服務(wù)設(shè)施的空間布局及建設(shè)特征。其中，八角街道公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)較為全面（除南部地區(qū)處于建設(shè)中），各類設(shè)施點相對集中于中部地區(qū)，以八角北路社區(qū)為中心形成顯著的聚集點，在公園北社區(qū)附近形成次要聚集點。街道北部2個社區(qū)例如楊莊北區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施比較分散且單一，主要為商業(yè)設(shè)施等，養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施等相對缺乏（圖3）。月壇街道總體公共服務(wù)設(shè)施的布局特征為覆蓋全面、高度聚集點較多，且分布較為均勻（圖4），如月壇社區(qū)周邊、三里河二區(qū)社區(qū)、周武廟社區(qū)等。從類別上看，醫(yī)療設(shè)施分布廣泛、服務(wù)水平較高，但公園、綠地及體育設(shè)施數(shù)量較少、規(guī)模小，尚不能滿足居民的使用需求。萬壽路街道主要以永定路西里社區(qū)中心為核心形成高密度聚集點，其他設(shè)施點與單位大院相結(jié)合，均勻分布于不同社區(qū)內(nèi)（圖5）。除養(yǎng)老設(shè)施最為缺乏外，其他服務(wù)設(shè)施大體滿足居民的日常使用需求。天通苑街道分為南北部分，其中北街道公共服務(wù)設(shè)施的聚集程度高于南街道，內(nèi)部公共服務(wù)設(shè)施呈帶狀的布局形態(tài)分布于街道邊緣處，中間社區(qū)設(shè)施點較少（圖6）。相比其他3個街道，天通苑街道建筑密度最大、人口密度最大，但街道的設(shè)施點配置密度最低，其中教育設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、文化設(shè)施的覆蓋率和服務(wù)質(zhì)量均有待提升。

圖3 八角街道核密度分析

圖4 月壇街道核密度分析

圖5 萬壽路街道核密度分析

圖6 天通苑街道核密度分析

3 公共服務(wù)設(shè)施使用情況比較分析

3.1 公共服務(wù)設(shè)施的滿意度

本文通過問卷和深度訪談的方式對4個街道的居民使用公共服務(wù)設(shè)施的情況進行調(diào)查，包括日常使用公共服務(wù)設(shè)施的類型、滿意度和需求意向等。每個街道發(fā)放100份問卷，共回收有效問卷398份。問卷結(jié)果顯示，居民對公共服務(wù)設(shè)施的總體滿意度較高，其中滿意度最高的是萬壽路街道，為74.26%；其次是八角街道，滿意度為66.99%，天通苑街道的滿意度最低（圖7）。滿意度差異的原因主要有兩方面：一是公共服務(wù)設(shè)施類型不夠全面；二是公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)品質(zhì)欠佳。經(jīng)統(tǒng)計，不同街道居民認(rèn)為需要改進的公共服務(wù)設(shè)施并不相同，其中普遍關(guān)注的是教育設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施以及公園綠地（表3）。

表3 案例街道短缺設(shè)施統(tǒng)計表

圖7 居民對公共服務(wù)設(shè)施配置的滿意度評價

3.2 公共服務(wù)設(shè)施的使用需求

在問卷調(diào)研中，居民最關(guān)注的公共服務(wù)設(shè)施是教育、養(yǎng)老和公園綠地設(shè)施，本文對此進行重點研究。首先，隨著城市化水平的不斷提升及國家“三胎政策”的推行，居民對教育設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量的關(guān)注逐步增加，但不同街道居民關(guān)注的側(cè)重點有所不同（圖8）。如月壇街道的居民普遍認(rèn)為教育設(shè)施存在數(shù)量少、規(guī)模小的問題，而天通苑居民則希望進一步提升教育品質(zhì)和水平。八角街道由于老年人數(shù)量較多，出于步行接送兒童的便利性，因此提出在近距離范圍內(nèi)增設(shè)教育設(shè)施數(shù)量與規(guī)模的需求意向。

圖8 目前教育設(shè)施存在的問題

目前，城市社區(qū)對養(yǎng)老設(shè)施的需求程度逐漸增加，居民普遍反映養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量與規(guī)模存在不足，這與養(yǎng)老設(shè)施的空間布局相吻合。此外，各街道養(yǎng)老設(shè)施的使用率和使用意愿差異明顯。其中，八角街道的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量最多，使用頻率較高，老年人更希望服務(wù)質(zhì)量的提升；而月壇街道作為老年人口比重最高的地區(qū)，養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量卻最少，養(yǎng)老舉措還有待摸索。萬壽路街道主要以單位型社區(qū)為主，老年人長期在大院里生活和工作，強化了社區(qū)的紐帶，養(yǎng)老則以居家養(yǎng)老為主。天通苑街道的老人幾乎不使用養(yǎng)老設(shè)施，一方面與養(yǎng)老設(shè)施的品質(zhì)和運營不佳有關(guān)；另一方面是很多外來的老年人主要與家人居住，承擔(dān)照顧家庭的責(zé)任，因為經(jīng)濟或時間等問題沒有得到相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)。

各街道居民對公園綠地的需求明顯，均提出現(xiàn)有的公園數(shù)量較少，活動場地較少等問題。對于老年人口數(shù)量較多的八角和月壇街道，公園綠地的出行距離遠(yuǎn)、出行不便也是比較明顯的問題，這也與公園綠地現(xiàn)狀的空間分布有一定的對應(yīng)關(guān)系。

結(jié)語

通過數(shù)據(jù)分析與實證調(diào)查，從空間配置來看，基層公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)體系以及空間布局已形成較好的架構(gòu)，能夠為街道居民提供較為全面的服務(wù)，但公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋密度仍存在比較明顯的差異，空間分布形式也各具特色。居民對公共服務(wù)設(shè)施總體的滿意度較高，但對各類設(shè)施的使用率、滿意度、需求情況以及預(yù)期的服務(wù)質(zhì)量還存在一定的差異。通過對比居民問卷和公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，居民的心理感受與公共服務(wù)設(shè)施的數(shù)量值和覆蓋率有明顯的對應(yīng)關(guān)系，此外還受到居民的社會屬性、社區(qū)管理方式、建成環(huán)境質(zhì)量等方面的影響。如居住在以天通苑為代表的城市邊緣地區(qū)的居民和以月壇為代表的城市核心區(qū)的居民在提升教育設(shè)施的質(zhì)量和規(guī)模需求上各有側(cè)重；而對養(yǎng)老設(shè)施的需求則與社區(qū)管理模式、家庭結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老設(shè)施的品質(zhì)有重要的關(guān)聯(lián)。總體而言，居住空間的分異特征需要在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃中加以關(guān)注[4]，本文對此提出以下建議：

首先，對公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃配置應(yīng)順勢而就，增加配置標(biāo)準(zhǔn)的彈性，體現(xiàn)差異性配置。規(guī)劃可以根據(jù)區(qū)位屬性設(shè)置彈性標(biāo)準(zhǔn)，如月壇街道用地緊張、土地價格高，對于公共服務(wù)設(shè)施的短缺首先滿足設(shè)施數(shù)量的要求；對于邊緣地區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施更加注重?！百|(zhì)”?！傲俊钡姆?wù)[5]。同時，增加配置彈性也意味著規(guī)劃要保證設(shè)施配置的前瞻性，可以為未來的功能留有改造的余地。特別是對老城區(qū)來說，更要注重功能的置換與復(fù)合。

其次，城市規(guī)劃可以劃定社區(qū)類型，滿足特定群體的使用需求[6]。目前公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的重點在于品質(zhì)的提升，對于北京這樣的特大城市，每個街道社區(qū)均有各自的特色，單純進行個案性研究具有一定的復(fù)雜性和難度，因此可以通過類型化的方式將城市居住空間進行分類，研究在相似的區(qū)位、土地利用特征和人口屬性的基礎(chǔ)下是否具有共性的問題。以養(yǎng)老設(shè)施為例，通過調(diào)研，本文歸納出不同的養(yǎng)老模式，并針對性的提出改善措施。如萬壽路作為單位型社區(qū)，居家養(yǎng)老模式是一種適宜的形式。八角街道除可以進一步豐富養(yǎng)老機構(gòu)的類型外，還需要融合文化娛樂設(shè)施進而提升老年人的精神需求。月壇作為城市核心地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模的增設(shè)存在一定困難，因此可以創(chuàng)新養(yǎng)老模式，提供微小型養(yǎng)老服務(wù)社來解決空巢老人用餐、吃藥等生活問題[7]。對于人口密度大且外來人口較多的天通苑街道，可以分級設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)來滿足不同需求的老年人，并加強后期養(yǎng)老設(shè)施的運營與管理。

最后，由于社區(qū)居住的人群復(fù)雜，各類屬性的居民對公共服務(wù)設(shè)施的需求和預(yù)期不同，因此應(yīng)關(guān)注居民心理和日常生活，重視居民的共同參與。在此次調(diào)查訪談中，居民都能夠積極地對自己所在社區(qū)的問題以及需求進行細(xì)致描述，規(guī)劃師通過這種方式可以發(fā)掘數(shù)據(jù)與圖紙所不能表達的問題，更有助于將公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃從物質(zhì)空間布局轉(zhuǎn)化為對美好生活環(huán)境的營造。

資料來源：

文中圖表均為作者自繪。