借調(diào)流變

│文 本刊全媒體記者 劉蘭

“要不是父親生重病需要照顧，我可能回不了原單位?！蔽鞑磕晨h機關(guān)單位副科級干部付偉告訴廉政瞭望·官察室記者，他之前被某省級機關(guān)借調(diào)了兩年，直到這次家人生病，他才結(jié)束借調(diào)回到原單位。

從中央到地方的各級黨政機關(guān)單位里，像付偉這樣的借調(diào)干部是一個特殊的群體，他們從各自的單位被“借”過來，幫助上級機關(guān)單位工作，但人事關(guān)系和工資待遇等依舊在原單位，工作結(jié)束后再回原單位?！斑@種借入和調(diào)回都稍顯隨意的方式，讓被借調(diào)人頗為尷尬，他們甚至被戲稱為‘機關(guān)漂移族’，工作處置不當還會兩頭不討好?！蹦呈惺形M織部副部長張彥告訴記者。

借調(diào)溯源

2006 年1 月，《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱“公務(wù)員法”）正式施行，這是我國干部人事管理中第一部基礎(chǔ)性法律，是公務(wù)員管理的基本依據(jù)。2019 年6 月，新修訂的公務(wù)員法施行。記者對照了兩個版本，對“借調(diào)”二字均未提及?！霸跈C關(guān)單位，干部流動的方式有多種，有正式的，有章可循；也有非正式的，隨意性較大，‘借調(diào)’就屬于非正式的自選動作。”張彥說。

兩相對比，調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職這幾種干部任用方式都比借調(diào)規(guī)范。公務(wù)員法中提到，公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)和符合條件的事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員交流，交流方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任。公務(wù)員法對掛職也提出了明確要求，機關(guān)可以采取掛職方式選派公務(wù)員承擔重大工程、重大項目、重點任務(wù)或者其他專項工作。作為一種非正式的人才交流和公務(wù)協(xié)作方式，借調(diào)沒有相關(guān)法律法規(guī)支撐。

與借調(diào)類似的還有抽調(diào)，被借調(diào)、抽調(diào)者的人事關(guān)系在原單位，工資及各項補貼福利待遇等由原單位發(fā)放，都游離于公務(wù)員法之外。相較于借調(diào)，抽調(diào)更具臨時性，通常是在一個單位、一個系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)，抽調(diào)人數(shù)多；而借調(diào)一般需要明確時間，可以跨部門、跨行業(yè)借調(diào)，借調(diào)人數(shù)可多可少?！把惨曆膊旃ぷ饕话銜捎贸檎{(diào)的方式。比如省委巡視組，組長加副組長總共就兩三個人，這就需要臨時抽調(diào)熟悉業(yè)務(wù)的干部組成巡視組，一般會抽調(diào)一二十人?！睎|部某省省委組織部一名干部告訴記者。

從客觀上看，借調(diào)有其合理性，通過借調(diào)，能夠幫助被借調(diào)單位完成一些突發(fā)的或者臨時性重大工作，也能夠鍛煉被借調(diào)者，提高他們的能力素質(zhì)。同時，相比調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職等方式，借調(diào)不需要經(jīng)過復(fù)雜的審批流程，操作起來更簡便。

“借調(diào)的流程比較簡單，通常由借調(diào)單位和被借調(diào)單位協(xié)商借調(diào)人選，經(jīng)組織人事部門審批同意后出具借調(diào)函。借調(diào)函通常會明確被借調(diào)者的基本情況，比如借調(diào)人數(shù)、借調(diào)事由、借調(diào)期限等。借調(diào)結(jié)束后，借調(diào)單位會提供一份借調(diào)表現(xiàn)鑒定?！敝胁磕呈∈∥M織部一名干部告訴記者，在借調(diào)期間表現(xiàn)優(yōu)異的，可以寫入個人檔案，作為以后評先評優(yōu)的依據(jù)。

五花八門的借調(diào)

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，借調(diào)衍生出多種類型。有以選拔人才為主的適崗性考察借調(diào)，也有以幫助工作為目的的常規(guī)性借調(diào)，還有以爭取政策和資源為考量的主動輸送人才型借調(diào)，甚至還有以解決個人需求為主的關(guān)系借調(diào)。

“上級機關(guān)有時也希望通過借調(diào)考察干部?！蹦呈形M織部干部孫海濤告訴記者，被借調(diào)人一般是原單位業(yè)務(wù)骨干，借調(diào)單位也想通過借調(diào)補充新鮮血液?！斑@種類型的借調(diào)一般是在專業(yè)性強，或者保密性強的系統(tǒng)。”孫海濤介紹，像政法系統(tǒng)，因其專業(yè)性較強，直接從下級單位借調(diào)人員的現(xiàn)象比較普遍，另外像組織部、紀委監(jiān)委機關(guān)等，紀律意識強，工作保密性要求高，在借調(diào)過程中也會有意識地發(fā)掘優(yōu)秀人才。

這種適崗性考察借調(diào)也能給借調(diào)單位提供選人過渡期，考察借調(diào)對象是否與工作崗位匹配，如果人崗不適則可返回原單位，避免直接調(diào)入后才發(fā)現(xiàn)人員不合適又無法流動的問題。在借調(diào)期間表現(xiàn)優(yōu)異的干部一般可通過其內(nèi)部遴選考試擇優(yōu)錄取，但他們的借調(diào)時間較長，一兩年甚至更長。

也有純粹出于工作需要的借調(diào)?！皺C關(guān)單位中的工作借調(diào)又可分為三種情況，幫助中心工作、突發(fā)情況的；幫助單位里相關(guān)處室日常工作的；還有協(xié)助內(nèi)勤工作的。”上述中部某省省委組織部干部告訴記者，中心工作包括去年的換屆工作、今年的黨代會等，突發(fā)應(yīng)急型工作包括疫情防控等，這就需要成立專項工作小組，協(xié)同合作，任務(wù)完成后，專項工作小組自行解散。相關(guān)處室的日常工作和內(nèi)勤工作都是常規(guī)性借調(diào)，每年都會從不同地方借調(diào)，不僅包括行政單位和事業(yè)單位，有時也會從高校、企業(yè)借調(diào)人員。

2020 年3 月，河北邢臺任縣（今任澤區(qū)）發(fā)布了一條公開選拔縣委辦公室借調(diào)人員的公告。這是一次常規(guī)性工作的借調(diào)，公告顯示，任縣縣委辦公室常規(guī)借調(diào)工作人員10 名，其中行政崗位5 名，事業(yè)崗位5 名。但這次選拔不同于其他借調(diào)，還前置了筆試、面試等環(huán)節(jié)，程序上更為正規(guī)，很多人競相報名。

一般情況下，借調(diào)往往是由上到下，但也有些基層單位主動向上級單位輸送人才?！拔覀兛h的項目資金任務(wù)很重，為了爭取項目、政策和資源，縣上相關(guān)部門會主動借調(diào)干部到省發(fā)改委幫助工作，做什么無所謂，主要是建立溝通渠道。我們輸送的是骨干人才，是用合規(guī)方式爭取地方發(fā)展?！蹦晨h縣委組織部副部長向記者分析，基層經(jīng)濟發(fā)展有其局限性，需要借助外力，這種方式是地方與相關(guān)部門建立聯(lián)系的一種有效途徑。

還有些基層干部通過借調(diào)解決個人實際問題。“公務(wù)員招考，越到基層越容易考。對于一些想進入體制內(nèi)的年輕人，他們會報考縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公務(wù)員，進入體制之后再想其他辦法調(diào)動到上級單位，比如借調(diào)。”上述縣委組織部副部長說，除了年輕干部，分居兩地的家庭也會采取借調(diào)方式“曲線救國”。

對于這部分借調(diào)干部，能正式“調(diào)”到上級單位固然很好，但即使不能“調(diào)”只能“借”，他們也希望能長期借用，不想再回原單位。借而不還，這直接造成基層干部流失，也是清理違規(guī)借調(diào)行為的重點內(nèi)容。

“新變種”的負面效應(yīng)

專家表示，在一些地方，違規(guī)借調(diào)現(xiàn)象愈演愈烈，出現(xiàn)一些“潛規(guī)則”，帶來一系列負面效應(yīng)。比如，借調(diào)單位容易助長懶政風(fēng)氣，甚至滋生腐敗。對于上級部門和主管單位來說，從下級單位借調(diào)人員，無疑是獲得了“免費勞動力”，不用白不用。部分借調(diào)單位工作人員甚至以“領(lǐng)導(dǎo)”自居，把本該由自己做的工作推給借調(diào)干部，自己無事可做，助長了懶政、怠政的不良風(fēng)氣。

“雖然每個單位借調(diào)數(shù)量不一樣，但一般情況下是由借調(diào)單位編制數(shù)決定的?！睆垙└嬖V記者，比如某地財政局共有20 個編制，在編職工有16 名，就可以從其他單位借調(diào)4 名干部幫助工作。怎么分配這些可供借調(diào)的名額，借調(diào)決策者說了算。于是，借調(diào)有時成為個別領(lǐng)導(dǎo)幫助他人實現(xiàn)一些目的的方式。在調(diào)查中確實發(fā)現(xiàn)，部分借調(diào)單位根本無需借調(diào)人員，原有工作人員就能勝任工作，借調(diào)人員去也無事可做。這就說明這里面存在關(guān)系借調(diào)、親情借調(diào)，容易滋生權(quán)錢交易等腐敗問題。

對于被借調(diào)單位而言，過多過頻的借調(diào)使基層單位面臨“空心化”的窘境。上級機關(guān)借調(diào)的普遍做法是，本系統(tǒng)無人可借時，就向基層黨委政府借調(diào)人員?！斑@在無形之中加重了被借調(diào)單位的負擔，業(yè)務(wù)骨干流失，為彌補人員損失繼續(xù)向下級單位借人，造成層層借調(diào)，基層被抽空的困境。”一名副縣級干部對這種現(xiàn)狀頗為無奈。

“借”而不“調(diào)”也是大部分被借調(diào)人員面臨的共同問題?！敖枵{(diào)期間，活兒沒少干，班沒少加，責任推不了，但相應(yīng)的待遇卻享受不了，也留不下來。而且脫離原單位，一些機會便就此錯過了?！币颜{(diào)回縣機關(guān)單位工作的付偉回憶起兩年的借調(diào)經(jīng)歷，連連搖頭。

違規(guī)借調(diào)越來越多，清退行動全面展開。從各地清理行動來看，記者發(fā)現(xiàn)違規(guī)借調(diào)主要集中于超審批權(quán)限借調(diào)，比如沒有正式的借調(diào)函，隨意借調(diào)；借調(diào)對象不符合要求，比如選調(diào)生在最低基層服務(wù)年限（最低兩年）內(nèi)借調(diào)；超編制數(shù)、超期借調(diào)等。面對自上而下的清理行動，一些地方仍在繼續(xù)違規(guī)借調(diào)，只不過更加低調(diào)謹慎，甚至出現(xiàn)借調(diào)的新變種。

“現(xiàn)在不是很流行跟班學(xué)習(xí)嗎？一些基層單位也在搞‘跟班學(xué)習(xí)’，但這種方式和那種跨省取經(jīng)的跟班學(xué)習(xí)不同，實際上是一種變相借調(diào)?！币幻h委辦主任告訴記者，因為對借調(diào)查得比較嚴，不少地方用洋氣的名字替代了借調(diào)的說法，類似的稱呼還有“上派鍛煉”“頂崗學(xué)習(xí)”“跟班鍛煉”等等?！爸徊贿^換了個‘馬甲’而已，其實質(zhì)還是借調(diào)?！?/p>