經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)下老舊小區(qū)改造的路徑創(chuàng)新與實(shí)施策略*
——以重慶市南橋苑小區(qū)為例

周 鼎 譚文勇

0 引言

隨著“十四五”時(shí)期我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，老舊小區(qū)改造成為新的歷史時(shí)期推動(dòng)城市建設(shè)存量提升和擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要政策工具。習(xí)近平總書記于2015年在中共中央城市工作會(huì)議上提出“加快老舊小區(qū)改造”。在此之后，中共中央在2016—2019年間陸續(xù)召開相關(guān)會(huì)議和印發(fā)相應(yīng)文件部署工作（表1），老舊小區(qū)改造處于持續(xù)有序的推進(jìn)狀態(tài)之中。

表1 2016年至2019年間老舊小區(qū)改造相關(guān)會(huì)議及文件Tab.1 meetings and documents related to the reconstruction of old residential areas from 2016 to 2019

老舊小區(qū)改造是指對(duì)城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)進(jìn)行改造提升[1]。老舊小區(qū)改造屬于城市更新的范疇，是針對(duì)中國(guó)實(shí)際問(wèn)題的本土化重構(gòu)，在1989年由吳良鏞[2]對(duì)北京舊城居住區(qū)的“有機(jī)更新”揭開序幕，并在后續(xù)二十多年存在于“舊城居住區(qū)”[3]、“舊住宅區(qū)”[4]和“舊住區(qū)”[5]的討論中。2007年，李倢[6]首次提出了老舊小區(qū)改造的相關(guān)概念和評(píng)估方法。隨后，蔡淑頻[7]、仇保興[8]、蔡云楠[9]等眾多國(guó)內(nèi)學(xué)者在理論層面對(duì)老舊小區(qū)改造進(jìn)行了討論，成都、廣州和上海等試點(diǎn)城市[10]也各自進(jìn)行了一系列項(xiàng)目實(shí)踐，均取得了較多的成果。

2020年后，由于新冠肺炎疫情沖擊和國(guó)際外部環(huán)境變化，中央在對(duì)國(guó)內(nèi)供需結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行重新定位和思考后，作出“加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的重大戰(zhàn)略部署①。面對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)下的新環(huán)境，老舊小區(qū)改造亟需在理論研究和項(xiàng)目實(shí)踐上做出對(duì)應(yīng)的調(diào)整以適應(yīng)形勢(shì)變化。

1 內(nèi)循環(huán)下老舊小區(qū)改造的題中之義

經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，是指依據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的基本原則，依靠國(guó)內(nèi)一切社會(huì)組織和個(gè)人通過(guò)參與生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的不斷提升，以驅(qū)動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)步前行的過(guò)程[11]。其中，投資是經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的源動(dòng)力，消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的最主要力量，要維持經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)并不斷擴(kuò)大其規(guī)模，首要是確保政府、社會(huì)組織和個(gè)人在投資消費(fèi)領(lǐng)域的積極性，以及在新發(fā)展格局下不斷提升投資與消費(fèi)的效費(fèi)比②。

老舊小區(qū)改造是經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)中的重要課題。2020年7月，《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確指出：老舊小區(qū)改造“對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義?！边@意味著老舊小區(qū)改造在中央統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個(gè)大局的重要節(jié)點(diǎn)上，被賦予了成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與增長(zhǎng)“助推器”的歷史使命。

通過(guò)老舊小區(qū)改造將驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)之流形成首尾相接的閉環(huán)（圖1）。老舊小區(qū)改造的資金投入將直接推動(dòng)生產(chǎn)端的運(yùn)作，生產(chǎn)端影響分配端，分配端指導(dǎo)交換端，交換端創(chuàng)造消費(fèi)端，消費(fèi)端刺激生產(chǎn)端③，從而實(shí)現(xiàn)第一層閉環(huán)。生產(chǎn)端將推動(dòng)建材、家具、設(shè)備和社區(qū)服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)效益增加促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大，內(nèi)需擴(kuò)大得以緩解過(guò)剩產(chǎn)能進(jìn)而影響要素流動(dòng)，要素流動(dòng)進(jìn)一步刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)第二層閉環(huán)。目前國(guó)內(nèi)存量老舊小區(qū)合計(jì)有32.7萬(wàn)個(gè)，改造涉及居民7 323.3萬(wàn)戶，總建筑面積達(dá)65億平方米④。巨量的改造面積結(jié)合投資周期短、邊際效益高、資金周轉(zhuǎn)快、消費(fèi)潛力大等特點(diǎn)，老舊小區(qū)改造預(yù)計(jì)可以每年拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2.5個(gè)百分點(diǎn)[12]，這對(duì)于穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、應(yīng)對(duì)內(nèi)循環(huán)下的經(jīng)濟(jì)下行壓力將起到重要作用。

圖1 老舊小區(qū)改造驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)流動(dòng)Fig.1 economic circulation driven by the transformation of old residential area

2 舊范式下老舊小區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)困境

總的來(lái)看，在舊范式下基于中央推動(dòng)，由各地方政府主導(dǎo)的老舊小區(qū)改造實(shí)踐，盡管在一些維度上考慮較為單一，但是相較于改造前取得了不錯(cuò)的效果。然而，基于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力持續(xù)加大的客觀情況以及對(duì)各個(gè)試點(diǎn)城市的改造實(shí)踐問(wèn)題總結(jié)，單一性的老舊小區(qū)改造總體上呈現(xiàn)出以下困境（圖2）。

圖2 舊范式下老舊小區(qū)改造的現(xiàn)實(shí)困境Fig.2 the practical dilemma of the transformation of old residential areas under the old paradigm

2.1 財(cái)政支出難以為繼

2017年住建部在廈門召開老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會(huì)，確定了老舊小區(qū)改造的出資原則，主要是由原產(chǎn)權(quán)單位和住戶出資結(jié)合政府補(bǔ)助來(lái)籌措[13]，但不少老舊小區(qū)原所屬企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，有的則屬于政府事業(yè)單位，不具備出資能力。因此，在實(shí)際操作層面上，老舊小區(qū)改造主要是以當(dāng)?shù)氐呢?cái)政出資為主，如廣州要求市、區(qū)財(cái)政每年安排不少于10億元資金專項(xiàng)用于老舊小區(qū)改造[14]。單一的融資途徑給地方政府帶來(lái)了債務(wù)壓力，增加了潛在的財(cái)政危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于管理成本和大規(guī)模財(cái)政投入難以得到持續(xù)保證，影響了老舊小區(qū)改造的實(shí)際效果。

2.2 改造內(nèi)容較為單一

北京西城區(qū)黑窯廠西里老舊小區(qū)綜合改造[15]的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示出，老舊小區(qū)改造的對(duì)象主要面臨“房屋年代久遠(yuǎn)，樓梯破舊”“綠化景觀環(huán)境質(zhì)量差”“道路交通混雜，停車位匱乏”“基礎(chǔ)設(shè)施老化，破損嚴(yán)重”等物質(zhì)空間領(lǐng)域的問(wèn)題，從而使得老舊小區(qū)改造在較大程度上僅關(guān)注到物質(zhì)環(huán)境設(shè)施的更新完善，對(duì)于老舊小區(qū)社會(huì)性和整體性的關(guān)注不足，從商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的角度考慮居民需求較少，也忽視了老舊小區(qū)因見證單位制度變遷所具備的歷史價(jià)值，造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和城市精神文化兩個(gè)層面的缺憾。

2.3 自上而下存在缺口

老舊小區(qū)改造從重點(diǎn)提出到全面推進(jìn)的過(guò)程時(shí)間尚短，基于統(tǒng)籌惠民的政策目標(biāo)以及簡(jiǎn)便高效、避免權(quán)利交易問(wèn)題滋生的工作追求，盡管在推進(jìn)過(guò)程中政府有意識(shí)地從主導(dǎo)角色向引導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變，不過(guò)總的來(lái)看政府仍然承擔(dān)著自上而下的主要推進(jìn)力量。自上而下確保了效率，技術(shù)人員可以直接在上級(jí)指揮下實(shí)施改造方案，但就成都機(jī)車車輛公司家屬區(qū)[16]的改造過(guò)程來(lái)看，單純自上而下的推進(jìn)機(jī)制存在一定缺口，較易激發(fā)群眾矛盾，影響工作推進(jìn)。

2.4 產(chǎn)業(yè)欠缺后續(xù)乏力

老舊小區(qū)改造通常陷入“就改造論改造”的結(jié)果之中，物質(zhì)空間環(huán)境得到了更新提升，但是有關(guān)管理機(jī)制和與之相適應(yīng)的商業(yè)服務(wù)機(jī)制沒(méi)有得到建立。盡管有少量老舊小區(qū)改造——如北京勁松北社區(qū)改造[17]引入了物業(yè)機(jī)構(gòu)以改善之前無(wú)人管理的狀況，但由于缺乏其他盈利產(chǎn)業(yè)，投資運(yùn)營(yíng)效費(fèi)比低，對(duì)于后期的運(yùn)營(yíng)管理造成了較大成本壓力。

3 內(nèi)循環(huán)下老舊小區(qū)改造的路徑創(chuàng)新

由于舊范式下的現(xiàn)實(shí)困境，老舊小區(qū)改造亟需適應(yīng)內(nèi)循環(huán)下新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。結(jié)合《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中提出的新要求，在融資模式、改造清單、推進(jìn)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理等四個(gè)維度，探索內(nèi)循環(huán)下老舊小區(qū)改造的新路徑（圖3）。

圖3 經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)下老舊小區(qū)改造的路徑創(chuàng)新Fig.3 path innovation of old residential district transformation under economic internal circulation

3.1 從財(cái)政支撐到多方籌資

籌資模式創(chuàng)新是窗口。在經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的客觀條件下，要提升社會(huì)組織、政府和個(gè)人的投資消費(fèi)的積極性與效費(fèi)比，則需要處理好主體需求、有效投資和融資服務(wù)之間的關(guān)系[18]。對(duì)于老舊小區(qū)改造，中央、地方、企業(yè)和居民四方分別存在宏觀政策統(tǒng)籌、行政績(jī)效達(dá)成、經(jīng)濟(jì)回報(bào)獲取和生活品質(zhì)改善四種不同的需求[19]，但僅依靠政府財(cái)政支撐難以使這些需求獲得滿足，市場(chǎng)化運(yùn)作是老舊小區(qū)改造的必由之路。企業(yè)具有充沛的社會(huì)資金和技術(shù)資源，有必要促進(jìn)融資渠道多元化，依托企業(yè)資本資金杠桿，一方面緩解政府財(cái)政壓力，另一方面找到新的贏利點(diǎn)以拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的生產(chǎn)、流通與消費(fèi)。同時(shí)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)出資”的原則，老舊小區(qū)居民可以在承擔(dān)一小部分資金責(zé)任的條件下，使老舊小區(qū)改造取得更具針對(duì)性的成果。因此，老舊小區(qū)改造的籌資模式應(yīng)從政府財(cái)政的單一支撐轉(zhuǎn)向“企業(yè)主導(dǎo)、政府居民兩方補(bǔ)充”的多方合作。

3.2 從舊房改造到社區(qū)營(yíng)造

改造清單創(chuàng)新是主體。舊范式下老舊小區(qū)改造往往以房屋主體更新為主，較難兼顧空間效能和社會(huì)民生。居民不僅期待具備良好物質(zhì)環(huán)境的宜居空間，而且希望擁有一定社交屬性的公共空間[20]。因此，從提高群眾幸福感、獲得感與歸屬感的角度出發(fā)，老舊小區(qū)改造需要對(duì)小區(qū)范圍內(nèi)以及周邊的商業(yè)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行配置，在滿足居民日常生活需求的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展社區(qū)商業(yè)與公共服務(wù)供給，培育相應(yīng)的社區(qū)自組織，創(chuàng)造環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的三重疊加，從較為單一的舊房改造轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)營(yíng)造。

3.3 從技術(shù)主體到公眾參與

推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新是助力。老舊小區(qū)改造是中央意志與基層訴求的共同體現(xiàn)，具有“上下聯(lián)動(dòng)”的特征，不應(yīng)僅僅看作設(shè)計(jì)人員在行政指導(dǎo)下的技術(shù)工作。在改造過(guò)程中，有效的公眾參與可以明確改造意愿、凝聚改造共識(shí)，對(duì)于密切政府與企業(yè)同社區(qū)之間的聯(lián)系合作、保障技術(shù)部門單位與改造住戶之間的溝通渠道、提高改造內(nèi)容的精準(zhǔn)性與合理性等方面具有十分迫切的必要性[21]。因此，需要由技術(shù)主體轉(zhuǎn)向公眾參與，搭建“多層次聯(lián)動(dòng)、設(shè)計(jì)師協(xié)調(diào)”的推進(jìn)機(jī)制。

3.4 從突擊運(yùn)動(dòng)到持續(xù)經(jīng)營(yíng)

運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新是保障。政績(jī)沖動(dòng)所引發(fā)的“運(yùn)動(dòng)式改造”，必然導(dǎo)致老舊小區(qū)改造變成資金利用率低下的“形象工程”，同時(shí)使得改造后續(xù)乏力。究其根本，是因?yàn)椤斑\(yùn)動(dòng)式改造”缺乏戰(zhàn)略性、整體性和長(zhǎng)期性[22]。老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)持續(xù)性的工程，通過(guò)制定和執(zhí)行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以社區(qū)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)收入供給與前期大規(guī)模資金投入形成一定程度的對(duì)沖，從而實(shí)現(xiàn)改造的成效閉環(huán)。因此，需要由“突擊運(yùn)動(dòng)”向持續(xù)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)老舊小區(qū)的有序發(fā)展。

4 適應(yīng)內(nèi)循環(huán)的老舊小區(qū)改造實(shí)施策略

通過(guò)路徑創(chuàng)新的推導(dǎo)過(guò)程可以看到，由單一性邁向多元化的老舊小區(qū)改造對(duì)于迎接經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)下的新形勢(shì)具有重要意義。因此，以重慶市本輪重點(diǎn)改造項(xiàng)目——南橋苑小區(qū)為樣本，詳細(xì)論述老舊小區(qū)改造在籌資模式、改造清單、推進(jìn)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理等四個(gè)維度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的具體實(shí)施策略。

4.1 完善“企業(yè)主導(dǎo)、政府居民補(bǔ)充”的籌資模式

南橋苑小區(qū)，位于重慶江北區(qū)石馬河街道，建于20世紀(jì)90年代左右，屬于單位還遷房住區(qū)，老化問(wèn)題嚴(yán)重，改造余地較大。規(guī)劃紅線面積約4.1 ha，總建筑面積約7.4萬(wàn)平方米，共14棟，51個(gè)單元，總居住戶數(shù)為902戶（圖4）。作為重慶市本輪重點(diǎn)改造項(xiàng)目，南橋苑老舊小區(qū)改造完善了面向市場(chǎng)化運(yùn)作的“企業(yè)主導(dǎo)、政府居民兩方補(bǔ)充”籌資模式（圖5）。南橋苑老舊小區(qū)改造計(jì)劃總投資約1.5億元，其中社會(huì)企業(yè)資金是資金投入主體，中央補(bǔ)助資金、地方財(cái)政資金以及居民自籌資金作為有效補(bǔ)充加以支持。

圖4 南橋苑小區(qū)總平面圖Fig.4 general layout of Nanqiaoyuan Residential Areas

圖5 “企業(yè)主導(dǎo)、政府居民兩方補(bǔ)充”的籌資模式Fig.5 the financing mode of “enterprise leading, government and residents supplementing”

社會(huì)企業(yè)資金作為資金投入主體是南橋苑老舊小區(qū)改造面向市場(chǎng)化運(yùn)作最重要的部分，積極引入社會(huì)企業(yè)資金承擔(dān)老舊小區(qū)改造主體責(zé)任，可以挖掘改造過(guò)程中的市場(chǎng)化要素以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)梳理老舊小區(qū)改造提升項(xiàng)目列表⑤發(fā)現(xiàn)大致有14類可撬動(dòng)社會(huì)資本的增值項(xiàng)目（表2），改造此類項(xiàng)目既能充分活用社會(huì)企業(yè)資金，又能覆蓋老舊小區(qū)的配套功能和空間環(huán)境品質(zhì)提升。此外，可以引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)資金進(jìn)入老舊小區(qū)的社區(qū)商業(yè)。社區(qū)商業(yè)作為具有公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)雙重特性的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，既承擔(dān)了社區(qū)基本生活服務(wù)保障功能，也是提升社區(qū)生活品質(zhì)和區(qū)位溢價(jià)的重要因素[23]。借由將商業(yè)功能植入閑置土地獲取盈利，并通過(guò)改造后專營(yíng)設(shè)施設(shè)備產(chǎn)權(quán)移交等方式鼓勵(lì)企業(yè)參與，積極創(chuàng)新資金使用和管理方式，可以提高資金使用效費(fèi)比，從而減少政策資源的過(guò)度傾斜，打通老舊小區(qū)改造中的要素流動(dòng)和資本循環(huán)。

表2 老舊小區(qū)改造中可撬動(dòng)社會(huì)資本的增值項(xiàng)目Tab.2 value added projects that can leverage social capital in the transformation of old residential areas

在通過(guò)“看不見的手”提升效費(fèi)比的同時(shí)，仍然需要“看得見的手”保駕護(hù)航，政府和居民兩方資金將作為有效補(bǔ)充加以支持。首先，充分發(fā)揮中央補(bǔ)助資金的引導(dǎo)作用，對(duì)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等難以實(shí)現(xiàn)盈利的項(xiàng)目提供資金支持，加大相關(guān)資金整合力度。其次，將地方財(cái)政資金作為有效補(bǔ)充，通過(guò)市區(qū)兩級(jí)人民政府財(cái)政撥款以及納入國(guó)有住房出售收入存量資金使用等方式推動(dòng)資金籌措。最后，按照居民受益居民出資的原則，通過(guò)直接出資、使用住房公積金、讓渡小區(qū)公共收益等方式，落實(shí)居民出資責(zé)任。基于“企業(yè)主導(dǎo)、政府居民兩方補(bǔ)充”籌資模式，推動(dòng)老舊小區(qū)改造的市場(chǎng)化運(yùn)作。

4.2 形成“統(tǒng)籌物質(zhì)環(huán)境與精神建設(shè)”的改造清單

按照“先民生再提升”的改造方針，南橋苑小區(qū)確定改造內(nèi)容涵蓋3大類、4中類、14小類和58個(gè)改造項(xiàng)目。優(yōu)先滿足基礎(chǔ)類和完善類改造，而后進(jìn)行提升類改造，形成“統(tǒng)籌物質(zhì)環(huán)境與精神建設(shè)”的改造清單（表3）。

表3 統(tǒng)籌物質(zhì)環(huán)境與精神建設(shè)的改造清單Tab.3 transformation list of overall planning material environment and spiritual construction

首先是重點(diǎn)改善基礎(chǔ)類和完善類等物質(zhì)環(huán)境，從“臟亂差”的生活環(huán)境和“急難愁”的生活配套等問(wèn)題著手，解決基本民生問(wèn)題。第一，房屋本體方面，在維持20世紀(jì)90年代還遷房建筑風(fēng)格的前提下，進(jìn)行外墻涂料、貼面的改造或修復(fù)，拆除替換破損防盜網(wǎng)和外窗雨棚，增設(shè)空調(diào)機(jī)位；對(duì)于屋頂防水，拆除違建構(gòu)筑物和菜地，采用SBS卷材鋪設(shè)兩道防水層；對(duì)于住宅公共區(qū)域，在單元入口位置增設(shè)可視對(duì)講單元門，增設(shè)無(wú)障礙坡道和電梯，在樓梯間及公共走道鋪設(shè)防滑地磚，及時(shí)更換欄桿扶手，對(duì)破敗的墻面刷涂料，同時(shí)完善照明設(shè)施；對(duì)于住宅設(shè)備，梳理居民水電氣表，完善一戶一表，增設(shè)廚房排煙道。第二，基礎(chǔ)配套設(shè)施方面，對(duì)于穿管、穿墻、外露的小區(qū)管線采用遮蔽措施；對(duì)于消防設(shè)施，保障消防通道的暢通和消防撲救面的完整，增設(shè)室內(nèi)消防栓、應(yīng)急照明及疏散指示燈；對(duì)于環(huán)衛(wèi)設(shè)施，將小區(qū)邊緣廢棄綠地改造為垃圾站，并增設(shè)公共廁所。第三，室外環(huán)境方面，為市民提供各種公共性、服務(wù)性設(shè)施，安放宣傳欄、凳子、健身設(shè)施等；對(duì)于公共空間，將圍合感較差、質(zhì)量欠佳的廣場(chǎng)和院壩空間進(jìn)行整治優(yōu)化；對(duì)于道路空間，分別進(jìn)行人行道、小區(qū)車行道和市政道路的更新改善，修繕地面停車位；對(duì)于綠地景觀，規(guī)整布置景觀植物，修繕破損花壇護(hù)墻，利用現(xiàn)狀綠地進(jìn)行城市海綿建設(shè)，以達(dá)到補(bǔ)齊短板、補(bǔ)長(zhǎng)短腿的效果（圖6）。

圖6 老舊小區(qū)物質(zhì)環(huán)境改造具體內(nèi)容Fig.6 the concrete content of material space transformation in old residential area

之后是以社區(qū)營(yíng)造為目標(biāo)，在滿足基本需求基礎(chǔ)上完成提升類的改造項(xiàng)目。在統(tǒng)籌小區(qū)周邊設(shè)施情況后，完善小區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施和社區(qū)管理兩個(gè)方面的改造項(xiàng)目（圖7）。南橋苑小區(qū)曾作為“八大隊(duì)”“九大隊(duì)”而存在，“隊(duì)為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，在改革開放前是典型的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，過(guò)去的農(nóng)村“生產(chǎn)隊(duì)”即現(xiàn)在的“村民組”，在老舊小區(qū)改造過(guò)程中恢復(fù)了這樣的大院生活文化。通過(guò)整治小區(qū)廣場(chǎng)和院壩空間，進(jìn)一步完善了良好的鄰里交往場(chǎng)所，形成不同群體彼此和諧共融的“熟人社區(qū)”氛圍。通過(guò)增加與精神文化生活有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施，以及培育相應(yīng)的社區(qū)自組織，將居民自治和改造提升同步，豐富老舊小區(qū)內(nèi)外兼修的成果，滿足小區(qū)居民的參與感、歸屬感和幸福感，最終實(shí)現(xiàn)變“變住區(qū)為鄰里”的社區(qū)營(yíng)造[24]。

圖7 老舊小區(qū)公共服務(wù)提升具體內(nèi)容Fig.7 specific contents of public service improvement in old residential area

4.3 搭建“多層次聯(lián)動(dòng)、設(shè)計(jì)師協(xié)調(diào)”的推進(jìn)機(jī)制

在南橋苑老舊小區(qū)改造的工作推進(jìn)中，建立政府引領(lǐng)、企業(yè)介入、居民主體、設(shè)計(jì)師參與全過(guò)程的多方合作機(jī)制，為老舊小區(qū)改造的多視角參與和多方權(quán)益保駕護(hù)航（圖8）。

圖8 “多層次聯(lián)動(dòng)、設(shè)計(jì)師協(xié)調(diào)”的推進(jìn)機(jī)制Fig.8 promotion mechanism of “multi level linkage and designer coordination”

首先，在江北區(qū)城市提升行動(dòng)計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)小組中設(shè)立老舊小區(qū)改造提升工作組，由分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，統(tǒng)籌全區(qū)老舊小區(qū)相關(guān)工作，工作組辦公室設(shè)在江北區(qū)住建委，由江北區(qū)住建委牽頭定期調(diào)度各項(xiàng)目進(jìn)度，協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)卡點(diǎn)問(wèn)題。其次，積極引導(dǎo)江北區(qū)城建發(fā)展公司、重慶宏融集團(tuán)、建融住房重慶公司等社會(huì)力量介入老舊小區(qū)改造，進(jìn)一步探索打通老舊小區(qū)改造和老舊房屋升值后買賣交易的通道，讓企業(yè)“放心進(jìn)來(lái)，用心改造”。再次，以南橋苑居民為改造主體，在改造過(guò)程中搭建溝通議事平臺(tái)，形成“社區(qū)—業(yè)委會(huì)—居民”溝通機(jī)制，主動(dòng)積極回應(yīng)居民訴求，發(fā)動(dòng)居民參與改造方案制定、修改、監(jiān)督、評(píng)價(jià)反饋等全過(guò)程。最后，作為協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和住戶三方的技術(shù)力量，設(shè)計(jì)師在項(xiàng)目啟動(dòng)之初就參與進(jìn)來(lái)，積極與政府溝通、回應(yīng)企業(yè)訴求和輔導(dǎo)居民有效參與改造，并在改造過(guò)程中選擇適用、經(jīng)濟(jì)和綠色的工藝技術(shù)和材料。

4.4 深化“1+N”引入社區(qū)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)體系

在老舊小區(qū)改造規(guī)劃階段制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并在落實(shí)過(guò)程中執(zhí)行以老舊小區(qū)改造本體“1”為改造重點(diǎn)，引入其他產(chǎn)業(yè)的“1+N”可持續(xù)運(yùn)營(yíng)體系，同時(shí)注重盤活閑置房屋及土地資源，最大化改造效費(fèi)比。

首先，在南橋苑改造項(xiàng)目啟動(dòng)之初，重慶市住建委與中國(guó)建設(shè)銀行重慶分行建立會(huì)商協(xié)調(diào)工作小組，創(chuàng)新開展“存房”業(yè)務(wù)，以租賃方式收存老舊小區(qū)閑置房源，投入資金裝修改造后委托第三方專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)外出租，建成重慶市首個(gè)老舊小區(qū)改造集中式長(zhǎng)租公寓“CCB建融家園·南橋苑”（圖9）。

圖9 CCB建融家園·南橋苑Fig.9 CCB Jianrong home·Nanqiaoyuan

“CCB建融家園·南橋苑”項(xiàng)目實(shí)施為老舊小區(qū)改造提供了較好的市場(chǎng)化參與樣本。一是項(xiàng)目全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目裝修改造及租金支出均由市場(chǎng)主體投資，政府僅需按現(xiàn)行規(guī)定給予電梯加裝及住房租賃財(cái)政補(bǔ)貼，后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)均由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)。二是閑置資產(chǎn)保值增值。租賃期間，項(xiàng)目業(yè)主可獲得租金250萬(wàn)元，并根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況可額外獲得利潤(rùn)分成；項(xiàng)目加固改造、加裝電梯及室內(nèi)外裝修后，資產(chǎn)增值達(dá)到約260萬(wàn)元。三是社會(huì)責(zé)任有效履行。項(xiàng)目將老舊小區(qū)改造、住房租賃市場(chǎng)發(fā)展和扶貧助殘相結(jié)合，租金較周邊低約5%—10%；免費(fèi)提供場(chǎng)地給社區(qū)內(nèi)兩名占道經(jīng)營(yíng)的殘疾人員和裁縫使用，人均收入提升50%—80%；疫情期間，免費(fèi)為石馬河街道疫情防控工作人員提供48間房源。

之后是充分挖掘閑置土地資源。一方面，由于居民活動(dòng)集中、可達(dá)性越好的區(qū)域商業(yè)運(yùn)營(yíng)條件越佳，因此通過(guò)將有盤活價(jià)值但尚未賦能的住宅臨街一層統(tǒng)一租賃下來(lái)，改造成便民商店出租以滿足社區(qū)商業(yè)服務(wù)功能并獲得持續(xù)收益。另一方面，經(jīng)由新建社區(qū)產(chǎn)業(yè)設(shè)施（圖10）獲得銷售收益，通過(guò)整合小區(qū)閑置土地3.96 ha，置入社區(qū)服務(wù)、老人之家、長(zhǎng)租公寓、臨街商店、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)和地下車庫(kù)等功能業(yè)態(tài)，并利用地形形成兩個(gè)標(biāo)高的接地層，以最大化商業(yè)價(jià)值，預(yù)計(jì)銷售收入扣除建安成本和運(yùn)營(yíng)成本，將得到可觀的銷售稅前利潤(rùn)。借由植入業(yè)態(tài)功能運(yùn)營(yíng)持續(xù)獲得收益，不僅可以實(shí)現(xiàn)與老舊小區(qū)改造初始投入資金之間的自我平衡，與此同時(shí)也提升了老舊小區(qū)的空間品質(zhì)。

圖10 南橋苑新建社區(qū)產(chǎn)業(yè)設(shè)施Fig.10 new community industrial facilities in Nanqiaoyuan

5 結(jié)論與展望

隨著我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)的全新格局，提升投資與消費(fèi)的效費(fèi)比變得尤為重要。通過(guò)老舊小區(qū)改造在籌資模式、改造清單、推進(jìn)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理等四個(gè)維度的路徑創(chuàng)新和策略實(shí)施，可以在前期成本與后期收益之間基本實(shí)現(xiàn)自我平衡，撬動(dòng)社會(huì)、政府和居民三個(gè)層面投資，帶動(dòng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)提升，擴(kuò)大內(nèi)需，從而驅(qū)動(dòng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)步前行。但老舊小區(qū)改造沒(méi)有“完成時(shí)”，只有“進(jìn)行時(shí)”，仍需要通過(guò)實(shí)施評(píng)價(jià)和問(wèn)題檢討不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)技術(shù)方法和政策措施，以實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)改造更加科學(xué)地持續(xù)推進(jìn)。

致謝：感謝重慶市江北區(qū)城市建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司對(duì)本文項(xiàng)目的大力支持！本文項(xiàng)目組的成員如下：譚文勇、周鼎、韓梓依、孟芙曉、胡妍霖、唐繼淳、蔡思源、范星碧。

圖表來(lái)源:

表1：作者根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作的通知》《2019年政府工作報(bào)告》等文件繪制

表2-3：作者根據(jù)重慶市城鄉(xiāng)和住房建設(shè)委員會(huì).老舊小區(qū)改造提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn):DBJ50/T-376-2020[S].重慶: 重慶市城鄉(xiāng)和住房建設(shè)委員會(huì), 2020: 12.繪制

圖1-8：作者繪制

圖9：作者拍攝

圖10：摘自《重慶市江北區(qū)大石壩組團(tuán)E標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)E15-1-2地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整及論證（文體服務(wù)中心）》項(xiàng)目文件

注釋：

① 2020年5月兩會(huì)期間，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”；2020年6月第十二屆陸家嘴論壇開幕式上，劉鶴副總理表示“一個(gè)以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主、國(guó)際國(guó)內(nèi)互促的雙循環(huán)發(fā)展的新格局正在形成”；2020年7月企業(yè)家座談會(huì)上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)了以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)發(fā)展格局；2020年10月黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

② 效費(fèi)比：見于2006年國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》，指的是“建設(shè)項(xiàng)目方案預(yù)期效益與所支付費(fèi)用的比例”，可用于判斷項(xiàng)目方案的費(fèi)用有效性或經(jīng)濟(jì)合理性，既而確定項(xiàng)目方案的可行性。

③ 生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)：見于2012年人民出版社出版的《馬克思恩格斯選集第二卷》中的《<政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判>導(dǎo)言》，是社會(huì)生產(chǎn)總過(guò)程內(nèi)部的四個(gè)環(huán)節(jié)，它們之間存在著相互聯(lián)系和相互制約的辯證關(guān)系。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源于2019年住建部會(huì)同21個(gè)部門單位對(duì)全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的老舊小區(qū)調(diào)研摸底。

⑤ 見于重慶市《老舊小區(qū)改造提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》附錄。