城市更新增值分配方式下的空間容量生成探討*

黃 鶴 王若冰 張 璐

0 背景：快速城市化進程后的城市空間增長約束

改革開放后，我國城鎮(zhèn)化進程、工業(yè)化進程中土地制度、財稅制度與城市規(guī)劃的實施，使得城市建設領域呈現出了跨越四十年的超大規(guī)?？臻g生產。2020年11月中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議明確提出實施城市更新行動，2021年3月“實施城市更新行動”首次列入國務院政府工作報告和五年規(guī)劃，這標志著中國城市的發(fā)展總體上從擴張發(fā)展階段轉向存量提質階段。

由于空間容量是城市建設中利益生成和分配的重要要素，仍主要依托原有發(fā)展路徑和體制機制的城市更新，從經濟可行性的角度，客觀上無法回避空間容量的增長，但另一方面，在人口增長減速和城市化進程趨緩的背景下，既有的城市建成空間總量已經在相當程度上滿足了城市未來發(fā)展的需求，一些城市甚至已經出現了較為嚴重的超量供給狀況，原有的大規(guī)?？臻g生產模式不可持續(xù)。住建部2021年8月年發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出“原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%、拆建比不應大于2”的要求，明確了對更新中空間容量生成的限制。

1 空間生產理論視角下的容量生成

對容量生成的研究，空間生產理論是最具深刻洞見的。作為新馬克思主義城市學派和馬克思主義地理學領域中的一個重要理論，空間生產理論剖析空間本身作為一種生產資料和生產力，參與資本、權力和階級等政治經濟要素對城市的塑造?？臻g生產理論揭示了空間的政治經濟制度屬性，有別于以往將空間視作為空間形態(tài)或空間容器的傳統觀念?？臻g生產理論關注資本、權力、社會公平問題與空間的相互交織，具有深厚的理論根基與龐大的理論架構，為空間提供了廣博而深邃的視角。

空間生產理論自20世紀70年代亨利·列斐伏爾（Henri Lefebvre）提出以來[1-2]，由于其與激進主義（包括馬克思主義）、新自由主義與管治、后現代的語言哲學和政治分析等領域的密切關系，呈現出經久不衰的生命力。以亨利·列斐伏爾的空間三元辯證法、大衛(wèi)·哈維（David Harvey）的資本三次循環(huán)，以及曼紐爾·卡斯特爾（Manuel Castells）、尼爾·布倫納（Neil Brenner）、哈維·莫洛奇（Harvey Molotch）等學者的理論及實證研究為典型代表，從政治經濟學、社會學等角度，以及宏觀與微觀層面開展了深刻的分析[3]。

西方地理學界和城市學界的空間生產理論，自20世紀90年代開始持續(xù)受到中國學界關注。西方理論的核心關注點在于資本流動對空間的塑造，在中國城市快速城市化進程的語境下，急速變化的城市建成環(huán)境及其承載的社會經濟要素成為空間生產理論的關注點。從早期對空間生產理論的介紹，到分析中國城市化進程中空間生產的主導力量及其作用機制[4-5]，消費文化等領域與空間生產[6-7]，對城市規(guī)劃的影響[8]等等。中國學者對空間生產的研究脈絡一方面隨著中國城市發(fā)展的不同階段而呈現出研究熱點的變遷，同時在研究持續(xù)演進中也形成了面向更多細分領域的空間生產關注點，從哲學和馬克思主義、社會學、地理學、城市文化的角度展開。空間生產理論對空間本體的關注落在功能、容量及視覺特征等方面，但可以看到過去40年的大規(guī)模建設，毫無疑義的將空間容量生成及其制度設置、增值分配等問題置于了研究的中心[5,9-10]。

2 既有制度路徑下的城市更新空間容量生成

2.1 土地開發(fā)運營增值分配制度中的容量生成

城市土地空間增值是城市開發(fā)建設或城市更新發(fā)生的重要前提，其中城市公共投資項目的成本與收益分擔問題以及土地增值收益分配問題，已成為經濟學、規(guī)劃學、行政學和法學等學科領域共同關注的政策課題。開發(fā)利益公共還原理論指導了西方國家近現代城市規(guī)劃制度[11]，也成為我國土地開發(fā)運營相關管理制度中的核心要義[10,12]。

隨著我國土地有償使用制度的確立，城市土地開發(fā)建設運營的增值在參與各方與實施各階段中予以分配，相應的土地制度在發(fā)展過程中逐步確立起來以保障其實施①。土地供應以招拍掛、協議和劃撥出讓方式，對應經營性用地、非經營性用地和公益性用地，推動城市開發(fā)建設運營，在過程中形成開發(fā)環(huán)節(jié)和運營環(huán)節(jié)的增值分配，以建成房屋、開放空間、基礎設施等空間類要素和資金稅費類收益等要素進行（圖1）。其中增值的部分歸公以保障公共利益成為制度設置的關鍵，政府通過國有土地使用權轉讓出讓金、公益性設施或用地、稅收等方式獲取增值收益，提供公共產品，維護城市運行。

圖1 不同土地開發(fā)建設運營路徑的重點增值環(huán)節(jié)Fig.1 key value-added links of different land development, construction and operation paths

商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地，通過土地收儲和招拍掛方式，市場競爭推高的土地出讓金，以及原產權主體的補償、開發(fā)企業(yè)的利潤和各項建設成本，以空間容量生成形成增值得以平衡。非經營性用地，多為科研等生產類用地，空間運營形成就業(yè)和稅收成為此類用地增值的主導方向。通過政府與產權主體間、或者產權主體之間的土地協議出讓，以相對較低的土地成本以鼓勵持續(xù)運營?？臻g容量建設用以承載功能，一般不直接銷售形成增值。公益性劃撥用地主要用于承載公共功能，容量生成較生產性用地更不敏感。因政府對土地開發(fā)運營增值回收的環(huán)節(jié)和程度不同，在實際操作中也形成一些介于三種方式之間的土地供應方式，如定向掛牌、帶條件招拍掛等。

城市更新中，當涉及到土地所有權轉移，依托上述三種方式進行，如果不涉及土地所有權轉移，則通過自主更新的方式進行。如果自主更新中涉及從非經營性轉向經營性使用的，也涉及運營增值的回收。

2.2 城市更新中空間容量生成的困境

既往的城市化進程中伴隨著大規(guī)模土地開發(fā)，空間建設增值成為土地開發(fā)運營增值中的主要構成。進入存量更新為主的階段后，城市土地開發(fā)建設運營及其增值分配面臨著動力阻力條件的變化[13]，空間容量的生成位于增長限制和經濟可行的雙重約束之中。

從總體層面上看，倚重空間建設增值的方式難以為繼。首先，過去40年的快速城市化進程形成了規(guī)模巨大的建成空間。國家統計局公布的全國房屋竣工面積數據顯示自20世紀80年代以來，竣工房屋超過700億平方米（圖2）。住建部《城市建設統計年鑒》的數據呈現出相當一部分城市已經面臨人均建成空間規(guī)模超量的問題。其二，中國人口增長峰值已近，未來不少城市將不得不面臨人口減少的狀況。超量空間供給將引發(fā)嚴重的社會經濟問題。其三，城市產業(yè)功能在發(fā)生深刻的演變。網絡經濟對城市商業(yè)模式的沖擊、共享經濟的興起以及疫情的影響等，引發(fā)了規(guī)模性的城市空間低效閑置。因而，空間容量的增長約束日益明確。

圖2 1981—2017年全國房屋竣工面積Fig.2 statistics of completed housing area in China

從中微觀項目實施的角度看，空間建設增值的慣性顯著。首先，既有制度路徑依賴使得空間容量生成的動力更為明確?？臻g建設增值較空間運營增值有著更高的利潤和更快的資金周轉。原有產權方通過現金、房屋等獲得補償，政府通過土地批租一次性獲得高額土地出讓金，開發(fā)企業(yè)通過土地摘牌盡快進入開發(fā)建設銷售環(huán)節(jié)，實現資金的快速周轉。相對而言，空間運營增值則相對周期長、不確定性高。此外，空間建設增值的制度路徑和工作流程已經成熟穩(wěn)定，從制度和機構設置，到金融財稅和企業(yè)運作，整體上能夠高效運轉。

其次，通過設置更新中向政府移交的用地或建筑面積以保障公共利益的做法較為常見。由于以往的城市開發(fā)建設常先實施了利潤豐厚的部分，少實施甚至未實施公益性項目，因此在城市更新中一方面需要補以往的欠賬，另一方面又需要面對提供未來公共產品的需求。政府通過在更新中回收部分用地或空間，用于基礎設施、公共服務設施和保障性住房等建設（表1）。從深圳城市更新實施的總體統計，全市拆除重建類更新土地移交率平均為30%左右[14]。此類做法具有流程短、操作性強的特點。這些移交的用地或者空間成為了更新成本，通過更新中的容量生成、或者通過更新后的運營收益加以平衡。

表1 各地城市更新政策中向政府移交用地或建筑面積的規(guī)定Tab.1 provisions on heading part of the land or the construction to the local government in urban renewal policies

其三，通過空間運營增值使得城市更新得以實施的途徑，目前還需在協議出讓、存量空間利用等政策制度上進一步完善，而制度實施需要不斷實踐反饋，尚需時日。在土地協議出讓方式中，如何有效保障公共利益獲??；在存量低效空間利用中，允許哪些超出原許可功能的運營以及如何有效回收運營增值等，這些問題都在更新過程中呈現出來。增值分配的多方博弈協商等也相當程度上增加了運營增值的難度。此外，即便在不以空間建設增值為主導的協議出讓更新或產權方自主更新的模式中，也多伴隨著對空間容量增長的渴望。畢竟空間容量自身的資產屬性和功能載體屬性廣受青睞。

由此可見，一方面，在宏觀層面城市空間容量的增長限制成為共識。以北京為代表，國內城市開始提出約束空間增長、提高空間運行效能的政策，倒逼城市發(fā)展轉型。另一方面，在中微觀層面，由于城市更新得以實施所依托的增值收益，更易傾向于空間建設增值，因而使得容量生成在相當程度上客觀存在。因此，定量分析更新個案中增值分配對空間容量生成的影響，有助于建立從微觀到宏觀的觀察路徑。

3 既有制度路徑下不同增值分配的容量生成測算

在城市更新中，土地招拍掛的空間建設增值對空間容量最為敏感，不同參與方的增值分配和相關成本是容量生成的基礎條件。其中，由于增值收益歸公是相關制度設置的關鍵點，也成為影響容量生成的核心因素。相對而言，協議出讓和自主更新由于相對低的成本，空間容量生成上一般較招拍掛方式低。本文選取北京的更新案例，定量分析在不同增值分配方式下，經濟可行的最小空間容量增長。

3.1 更新項目選取

案例一是現狀物流倉儲用地，用地15.21 ha，既有總建筑面積5.11萬平方米。依據控規(guī)將主要調整成為公共服務中心，規(guī)劃范圍內還有少量臨街商業(yè)用地。案例二是現狀工業(yè)用地，用地25.6 ha，既有總建筑面積約28.8萬平方米。依據規(guī)劃為戰(zhàn)略留白用地。

3.2 前提假設與測算方法

案例一分析遵循既有控規(guī)的用地規(guī)劃，案例二的戰(zhàn)略留白用地設想幾種情景：第一，全部為居?。坏诙?，全部為商業(yè)辦公；第三，商業(yè)辦公居住混合。測算涉及土地招拍掛模式和協議出讓兩種模式（自主更新中若涉及從非經營性轉向經營性功能，視為協議；若不涉及性能轉變，則不涉及經濟測算），以經濟可行為前提。土地收儲、招拍掛方式下，在不移交空間、移交30%用地面積和移交30%建筑面積給政府的不同情形下，測算更新后的最小空間容量。協議出讓模式下，視作原產權人持有運營，出租承接創(chuàng)新創(chuàng)意產業(yè)，空間容量不變，在此前提下驗證經濟可行性。

成本部分包含土地成本、建安成本、管理費用、銷售費用、運營費用、不可預見費等，依據更新實施模式和更新后物業(yè)持有方式有所差異②。收入部分參考周邊實際成交情況③。經濟可行的評價采用靜態(tài)財務指標。通過招拍掛方式進行開發(fā)銷售的更新項目，選取銷售的毛利潤率、銷售的凈利潤率、投資回報率作為衡量經濟效益的評價指標，測算需均滿足上述指標要求。最小容量生成通過所有成本除以周邊地區(qū)同等水平商品房銷售均價得到。對于持有運營的城市更新項目，選取成本收益率（YOC）作為衡量經濟效益的評價指標。其中涉及的成本、收入、稅費等指標均與空間容量相關。

3.3 測算結果

案例一依據控規(guī)規(guī)劃為公共服務中心，采用拆除重建的方式實現更新，經營性用地采用招拍掛出讓模式，不考慮政府額外切分土地或建筑空間，按照規(guī)劃的新功能測算更新后的空間容量。

經過測算，滿足經濟可行的更新后容積率為0.83，拆建比約為1:2.14。由于公共服務設施的建設，該更新地區(qū)內政府獲得約67%的土地空間及73%的建筑空間（表2），同時，通過經營性用地的招拍掛出讓獲得約5.3億元的土地出讓金。

表2 案例一更新容量測算Tab.2 spatial capacity calculation on urban renewal case 1

案例二討論采用招拍掛出讓模式，更新后分別用作居住、產業(yè)（自持出租）或混合功能（一半物業(yè)銷售、一半物業(yè)自持出租）的多種可能性，以及采用協議出讓或自主更新模式進行功能置換的情況，計算在不移交空間、移交30%用地面積和移交30%建筑面積不同情形下的容量變化。

若采用招拍掛出讓模式，更新后的空間容量如表3。從測算結果可知，銷售型物業(yè)比自持型物業(yè)所形成的容量增長低，移交政府土地和空間均會以新的空間增量來平衡，移交同等比例的建筑空間比土地形成的容量增長更顯著。

表3 案例二更新容量測算Tab.3 Spatial capacity calculation on urban renewal case 2

若采用協議出讓或自主更新的模式，在保留原建筑的基礎上，進行改造整治，之后用于承接文創(chuàng)科創(chuàng)等產業(yè)，并依據北京市規(guī)定，可有15%的空間用于配套商業(yè)服務。由于缺少協議出讓更新項目的實際交易情況支撐，政府的土地出讓金收益依據訪談的經驗數據得出。通過計算，以出租進行持有運營，約十年可收回成本。若考慮回收年限增長，現有的建筑空間規(guī)?？蓽p少。

比較之下，招拍掛出讓模式政府所獲得的土地出讓金較高，且產生較大的空間增量；協議出讓模式或自主更新模式下，政府所得的土地出讓金收益相對較少，空間容量可不出現增長（表4）。

表4 案例二不同更新模式績效對比Tab.4 comparison of results of different renewal modes in case 2

4 結論與討論

上述更新案例是僅覆蓋成本的簡化測算，從中可看到不同增值方式所帶來的不同空間容量增長。在實際過程中，參與各方對利益最大化的爭取，特別是開發(fā)運營方的利潤以及過程中若干環(huán)節(jié)上的不確定性將提升成本，因而進一步提升空間容量生成。

更新案例測算表明，協議出讓/自主更新模式相較于土地收儲招拍掛模式對應著較低的空間增量和出讓金。土地收儲招拍掛模式下，空間容量生成的規(guī)模與各項更新前成本緊密關聯，其中經營性物業(yè)（商品房、商辦）的銷售或自持方式對空間增量的影響較大——出租型物業(yè)需要更大的空間容量來平衡成本。倉儲物流、工業(yè)等低建筑規(guī)模、低土地成本的用地通過招拍掛方式更新，空間容量的生成尚在合理范圍內，面對高存量高成本的用地，如果再加之公益性用地或空間的移交，將顯著推高空間容量。隨著工業(yè)倉儲物流等低成本用地的減少，空間建設增值方式將因更大的空間增量而面臨更為顯著的增長約束。以空間運營增值為主的更新轉向是必然。

在該轉向過程中，各途徑下不同環(huán)節(jié)的動力阻力識別，及其相關政策的完善值得進一步討論（圖3）。

圖3 城市面臨從擴張發(fā)展的開發(fā)運營增值方式（a）到存量更新的開發(fā)運營增值方式（b）Fig.3 the development and operation value adding mode of expansion (a)to stock renewal (b) faced by Chinese cities

第一，盡管在宏觀層面上城市更新的空間容量面臨日益急迫的增長約束，一些有持續(xù)發(fā)展動力的城市地區(qū)，空間建設增值方式和空間容量增長將長期客觀存在，人口、功能的聚集帶來土地和空間利用效能的提升，合理約束空間增量、積極提升空間效能是相關政策制定的重要關注點。

第二，城市更新增值從空間建設轉向空間運營，增值分配制度的統籌勢在必行[15]。其中，通過土地、財稅和規(guī)劃制度的統籌，釋放更新動力和保障公共利益是關鍵點，目前仍然有很多規(guī)劃管理與相應的土地財稅制度需要進一步銜接。例如，在城市功能日益融合和空間利用日益混合的趨勢下，如何合理設置管理要求適應混合利用的要求以助于更新發(fā)生，同時又需確保更新實施后公共利益不損失？此外，對于發(fā)展乏力、空間低效閑置顯著的地區(qū)，宜通過存量空間利用的功能許可，降低更新成本、注入活力。

第三，通過移交用地或者空間補足原有發(fā)展中的公共設施短板是當前城市更新中的常見做法，通常會形成既有更新項目的成本，但這些公共設施項目對周邊地區(qū)的正外部性卻難以在既有的方式下有效回收，因此需積極探索公共設施項目建設對周邊發(fā)展增值的回收途徑，從而形成完善的開發(fā)運營增值回收模式，促進持續(xù)發(fā)展。另一方面，也應積極探索利用存量空間資源運營公共服務，提高空間利用效率。

圖表來源：

圖1、3：作者繪制

圖2：源自國家統計局

表1-4：作者繪制

注釋：

① 以1990年頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》為標志，我國建立了土地有償使用制度，在轉軌過程中允許協議出讓用地使用權流轉、允許以協議出讓方式獲取普通住宅建設用地。由于在過程中面臨國有資產流失的問題，2001年《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》發(fā)布，明確對原劃撥用地，因發(fā)生土地轉讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應依法實行出讓等有償使用方式。2002年確立了商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地的招拍掛出讓方式。2004年，國土資源部與監(jiān)察部發(fā)出《關于繼續(xù)開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求各省市在8月31日之前將歷史遺留問題加以界定并處理完畢，此后不得再以歷史遺留問題為由，采用協議方式出讓經營性國有土地使用權，俗稱“831大限”。此后，經營性用地的土地招拍掛方式明確化，2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》進一步規(guī)定工業(yè)用地采用招拍掛方式出讓。

② 本文計算中，收儲招拍掛模式下土地成本參考項目所在地區(qū)的基準地價水平、地塊周邊成交價格及專家咨詢，以地面價格20 000元/m2計，其中除去征地補償等成本外，政府獲益約占土地成交價格的20%。劃撥用地協議出讓土地成本參考《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規(guī)范》的相關規(guī)定，采用新建建筑面積×新用途樓面地價－劃撥土地使用權價格計。重建項目的建安成本折算到地上以平均9 000元/m2計，更新改造項目的改造成本以平均4 000元/m2計。前期工程費用取建造成本的3%，管理費用取建造成本的3%，不可預見費用取建造成本的5%，銷售費用取銷售收入的3%。運營成本取物業(yè)費的70%。由于保障性住房政府回購收入按最多3%利潤計且土地成本相對較低，保障性住房收入按建安成本103%計取。稅費發(fā)生在土地使用權的取得環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和流轉環(huán)節(jié)。本文中開發(fā)銷售模式的兩稅兩費總額按照不含稅的銷售總收入的5.6%計取，持有運營模式的兩稅兩費總額按照折算到當前的運營總收入的12%計取。

③ 住宅售價以47 000元/m2計，租金以2元/m2/天計；商辦的售價以30 000元/m2計，租金以5.3元/m2/天計。

④ 本文開展經濟測算的計算方法為：銷售毛利潤率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加）/銷售總收入；銷售凈利潤率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加－企業(yè)所得稅）/銷售總收入；投資回報率＝（銷售總收入－總成本－增值稅及附加－企業(yè)所得稅）/總成本；成本收益率（YOC）=（年運營收入－年運營成本）/（總成本＋年應繳稅額）。財務指標的經驗值來自專家咨詢，毛利潤率下限取12%、凈利潤率下限取9%、投資回報率下限取9.13%，成本收益率下限取6%，更新可行需滿足上述所有指標要求。