財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)及機(jī)制完善問題研究

文/劉暢（天津科技大學(xué)）

一、緒論

（一）研究背景

2016 年8 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布與中央和地方有關(guān)的財(cái)政改革意見。該意見是理順我國(guó)財(cái)政體系的根本政策，第一次全面地提出有關(guān)支出參與權(quán)的問題，被稱為我國(guó)財(cái)稅體制改革的根本基礎(chǔ)之一，同時(shí)也將支出責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格分配。這一改革不僅取得了成功，而且從那時(shí)起，我國(guó)逐步建立了現(xiàn)代財(cái)政投入體系，為進(jìn)一步完善現(xiàn)代政府制度打下了良好的基礎(chǔ)。

2019 年5 月22 日，國(guó)務(wù)院在教育、住房、養(yǎng)老金、衛(wèi)生等領(lǐng)域的基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)重要民生領(lǐng)域財(cái)政權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分；其重要性體現(xiàn)在民生、國(guó)人素質(zhì)、國(guó)家發(fā)展等多方面，對(duì)加快科技創(chuàng)新發(fā)展腳步和應(yīng)對(duì)國(guó)際錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展環(huán)境都有著深遠(yuǎn)影響。這象征著相關(guān)領(lǐng)域改革又向前跨出了實(shí)質(zhì)性、關(guān)鍵性的一步。

雖然我國(guó)財(cái)政科技投入的發(fā)展呈現(xiàn)出良好的趨勢(shì)，但相應(yīng)的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)起步較晚。1986 年，我國(guó)開始引入同行評(píng)議機(jī)制，這是我國(guó)科技績(jī)效考核體系發(fā)展的第一步。幾年之后，國(guó)家科學(xué)和技術(shù)評(píng)估中心成立。

（二）研究意義

對(duì)每個(gè)國(guó)家來說，科技投入都是衡量一個(gè)國(guó)家創(chuàng)新能力的關(guān)鍵指標(biāo)，此外，以科技投入為基礎(chǔ)而計(jì)算出來的創(chuàng)新指數(shù)也是一個(gè)重要參考。因此，科技投入預(yù)算對(duì)于政府、企業(yè)以及社會(huì)各界都至關(guān)重要。近年來，我國(guó)科技投入增長(zhǎng)迅速，居世界第二位。盡管中美之間還有差距，但差距正在縮小。對(duì)企業(yè)來說，工業(yè)化階段投入的早期研發(fā)成本是企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餮邪l(fā)的基礎(chǔ)，政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和自主研發(fā)的財(cái)政支持，可以幫助企業(yè)獲得豐富的資金和資源，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、我國(guó)財(cái)政科技投入現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出

通過收集和分析2016-2018 年期間的相關(guān)數(shù)據(jù)（見表1），可以推斷，日本在中國(guó)的研發(fā)投資自2013 年以來是世界第二大投資。此外，我國(guó)研發(fā)資金總額連續(xù)第三年增長(zhǎng)了兩位數(shù)。與2017 年相比，對(duì)研發(fā)的投資達(dá)到了歷史新紀(jì)錄3.3%。

（二）2018 年研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入情況

2018 年，我國(guó)逐漸增加了對(duì)科學(xué)技術(shù)的投資，以保持用于實(shí)驗(yàn)研究與開發(fā)的財(cái)政資源的增長(zhǎng)，并增加了對(duì)新技術(shù)的投資。隨著科學(xué)技術(shù)方面的公共開支的增加，研發(fā)和實(shí)驗(yàn)發(fā)展基金也繼續(xù)增加。

1.研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)情況

2018 年，我國(guó)投入比前一年增加了2077.8 億元（11.8%），已經(jīng)達(dá)到19679.68 億元；研究和開發(fā)投資占比達(dá)到2.19%，比前一年增加0.04%。繼研發(fā)人員工作量之后，人均支出為449000 元，比前一年增加了13000 元（如圖1）。

表1財(cái)政科學(xué)支出情況

圖1 R&D 經(jīng)費(fèi)投入增幅

2.不同衡量標(biāo)準(zhǔn)下R&D 經(jīng)費(fèi)投入情況

①按活動(dòng)類型分類

國(guó)家基礎(chǔ)研究資金首次超過千億元，占研發(fā)資金的6.5%，應(yīng)用研究和試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)所占比重分別為10.2%和83.3%（如圖2）。

圖2 不同類型下R&D 經(jīng)費(fèi)投入情況

②按活動(dòng)主體分類

各類企業(yè)經(jīng)費(fèi)支出15243.9 億元，比上年增長(zhǎng)12.3%；政府屬研究機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出2693.8 億元，增長(zhǎng)13.1%；高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)支出1722.8 億元，增長(zhǎng)15.2%（如圖3）。

圖3 經(jīng)費(fèi)支出所占比重

③按地區(qū)分類

廣東、江蘇、北京、山東、浙江和上海是6 個(gè)R&D 經(jīng)費(fèi)投入超過千億元的省（市），分別占比14.8%、13.9%、8.9%、8.2%、7.4% 和6.5%。同時(shí)也有6 個(gè)超全國(guó)R&D 經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度平均水平的?。ㄊ校?，分別為北京（占6.25%）、上海（占5.02%）、廣東（占3.11%）、江蘇（占2.66%）、天津（占2.52%）和浙江（占2.47%）（見表2）。

表2 各地區(qū)R&D 經(jīng)費(fèi)情況

④按地理位置分類

中部地區(qū)比2017 年增長(zhǎng)13.4%；西部地區(qū)比2017 年增長(zhǎng)12.8%；東部地區(qū)比2017 年增長(zhǎng)10.9%（如圖4）。

圖4 東中西財(cái)政科技投入情況

⑤按科學(xué)技術(shù)支出撥款單位分類

2018 年，國(guó)家財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出9518.2 億 元，比2017 年 的1134.6 億元，增長(zhǎng)13.5%；用財(cái)政科學(xué)技術(shù)支出比上當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出計(jì)算出數(shù)值為4.31%，比上年提高0.18%（如圖5）。

圖5 中央與地方財(cái)政科技投入情況

三、問題分析

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)體制不健全

一個(gè)完善、全面、整體性的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系需要多個(gè)組成部分，首先要包含多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)，作為計(jì)量尺度來衡量績(jī)效，其次還要包含多維度的評(píng)價(jià)方法，從更加立體、細(xì)致的角度來進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，最后還要對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立客觀的分析，總結(jié)錯(cuò)誤，吸取教訓(xùn)，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)。然而，現(xiàn)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)體制并不健全，因?yàn)槠渫蛔⒅亓苏麄€(gè)評(píng)價(jià)體系中的某個(gè)方面，無法做到統(tǒng)籌兼顧。

從出發(fā)點(diǎn)的角度來講，倘若只考慮績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立過程，則很可能忽略某些指標(biāo)的實(shí)際應(yīng)用性，可能導(dǎo)致有些指標(biāo)無法客觀而真實(shí)地反映工作的實(shí)際效果，也可能使得績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完整；從宏微觀角度上來講，現(xiàn)行的財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)體系更加側(cè)重于某個(gè)省區(qū)市的財(cái)政科技投入對(duì)于其局部范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及對(duì)于其本身創(chuàng)新能力的助力作用，評(píng)價(jià)十分細(xì)化而微觀，系統(tǒng)性不強(qiáng)，沒能從更加宏觀的角度對(duì)于增大財(cái)政科技投入狀態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)新能力做出全面評(píng)定。

（二）活動(dòng)主體科技投入結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)R&D 活動(dòng)通過企業(yè)、政府屬研究機(jī)構(gòu)和高等院校這三大機(jī)構(gòu)執(zhí)行。在所有研發(fā)投入中，2018 年分配給這三個(gè)主要群體的資源分別為15237.7 億元、2691.7 億元和1450.9 億元，比前一年增加了11.5%、10.5%和15.2%。在這一總數(shù)中，與前一年相比，政府屬研究機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加了2.7%，企業(yè)和高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量分別減少了1%和2.9%。企業(yè)、政府研究機(jī)構(gòu)和高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)2018 年研發(fā)資金增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為75.9%、12.4%和9.3%。

基礎(chǔ)研究的三大資金來源增長(zhǎng)相對(duì)較快：高等教育機(jī)構(gòu)、政府屬機(jī)構(gòu)和企業(yè)基礎(chǔ)研究的支出，分別為589.9億元、423.1 億元和33.5 億元，比前一年增長(zhǎng)11.1%、10.1%和15.7%。高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)增加整個(gè)社會(huì)基礎(chǔ)研究資金的貢獻(xiàn)為51.1%，這是基礎(chǔ)研究投資的主體。

我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政科技投入的方向基本保持一致，即將大部分資金投向高校及科研院所，這是值得肯定的。這樣做的原因在于高校及科研院所擁有大量的設(shè)施設(shè)備，人才聚集，很大程度上掌握著最高精尖的技術(shù)，也對(duì)于服務(wù)大眾的基礎(chǔ)性科技有著很深的研究，其研究成果往往決定著一個(gè)國(guó)家的發(fā)展前景。

然而，從另外的角度來看，我國(guó)政府財(cái)政支出在絕對(duì)數(shù)額上不及發(fā)達(dá)國(guó)家的一般水平，加上企業(yè)、高校、科研院所之間在經(jīng)費(fèi)的分配上存在著一貫保有的比例，使得雖然高?？萍冀?jīng)費(fèi)投入的增幅最大，但受限于我國(guó)財(cái)政投入基數(shù)比較低，因此相較于其他類型的投入，用于科技方面的投資仍然不占優(yōu)勢(shì)。

（三）地區(qū)間差異較大

由于篇幅有限，僅上述研發(fā)投入超過1000 億元的?。ㄊ校?，通過對(duì)比不同省市的財(cái)政科技投入數(shù)據(jù)我們可以得出如下結(jié)論：一方面我國(guó)各個(gè)地區(qū)之間財(cái)政科技投入水平差別較大；另一方面地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方財(cái)政科技投入聯(lián)系密切，二者呈正向變動(dòng)的態(tài)勢(shì)，當(dāng)某個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好且發(fā)展前景較為樂觀時(shí)，其地方財(cái)政投入也會(huì)呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)，并且投入的相對(duì)數(shù)額也較大。從我國(guó)東西部財(cái)政科技投入的數(shù)額的角度來觀察可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)省份不僅在地方財(cái)政科技投入數(shù)額中占據(jù)較大份額，也在財(cái)政總支出中占比較高；與之相反的是，財(cái)政科技投入比例較低的地區(qū)大多位于我國(guó)西部，同時(shí)也容易發(fā)現(xiàn)中部省份的絕對(duì)數(shù)和比例均介于中西部數(shù)據(jù)之間，呈現(xiàn)出的這種財(cái)政投入絕對(duì)額與比例，基本上能夠體現(xiàn)出我國(guó)東西部不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距。

近年來，中西部地區(qū)加快了發(fā)展步伐，在財(cái)政科技投入的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)上下足了功夫，也的確實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但是相比于東部地區(qū)，受限于自身基礎(chǔ)薄弱，仍然需要一定的時(shí)間實(shí)現(xiàn)對(duì)于東部地區(qū)的追趕；相比之下，東部地區(qū)雖然數(shù)據(jù)上增長(zhǎng)緩慢，但是起點(diǎn)高、科技環(huán)境好等優(yōu)勢(shì)同樣在不斷地推進(jìn)東部地區(qū)的發(fā)展。

2018 年，我國(guó)地方政府財(cái)政科技投入額最多的三個(gè)省份為廣東、江蘇和北京，分別約為2700 億元、2500 億元和1870 億元，相比之下，對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)最低的三個(gè)省份分別為海南、青海和西藏，海南和西藏分別為27 億元和17億元，而西藏更是只有不到4 億元，這之間的差別巨大，數(shù)值最大的廣東是數(shù)值最低的西藏的將近750 倍，而科技投入多的省份也基本代表了其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也在全國(guó)領(lǐng)先。不可否認(rèn)的是，我國(guó)東西部地區(qū)以及各個(gè)省份之間的自然資源、地理?xiàng)l件等存在著較大差別，自古以來所處的戰(zhàn)略地位也不盡相同，但是實(shí)實(shí)在在的財(cái)政科技投入的差別勢(shì)必會(huì)加大各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，甚至?xí)斐缮鐣?huì)的進(jìn)一步分化。

四、結(jié)論

近年來，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都愈發(fā)依賴于科技的進(jìn)步，我國(guó)同樣也不例外，在這種大背景下，要想在世界經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)一席之地并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期高速高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)必須加大財(cái)政科技投入，進(jìn)而產(chǎn)生更多高質(zhì)量的高科技成果，并最終為我國(guó)綜合國(guó)力的提升添磚加瓦。

我國(guó)要力求實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)新型國(guó)家的轉(zhuǎn)型，這個(gè)過程勢(shì)必有艱難險(xiǎn)阻，但是我們必須時(shí)刻提醒自己要不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，不斷提升自主創(chuàng)新在科技發(fā)展道路中所占據(jù)的地位。同時(shí)，要堅(jiān)定地將政府作為我國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的主導(dǎo)力量，利用政策性優(yōu)勢(shì)促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，進(jìn)一步增加財(cái)政科技投入，使得財(cái)政科技投入保持較高增速。此外，我國(guó)還要注意優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源，特別是科技投資的優(yōu)化配置。