我國智能立法現(xiàn)狀及展望

張凌霄

智能立法相關(guān)概念的提出與我國立法實(shí)踐需求緊密相關(guān)，1983年，龔祥瑞、李克強(qiáng)在《法律工作的計(jì)算機(jī)化》一文中提到，法律工作者使用電子計(jì)算機(jī)可以提高工作效率，全面掌握和分析各種有關(guān)信息。黨的十九大召開以來，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)得到進(jìn)一步明確，許多新興領(lǐng)域的出現(xiàn)亟待開展相關(guān)立法工作對其規(guī)制，傳統(tǒng)領(lǐng)域相較以往也有了新的變化，這些矛盾給中央和地方的立法工作造成了一定的沖擊。一方面，中央和地方立法機(jī)關(guān)的工作量不斷增加，立法工作人員數(shù)量與其不匹配，使得立法工作者壓力與日俱增。另一方面，新興領(lǐng)域相關(guān)立法工作的開展要求立法工作者具備復(fù)合型的學(xué)習(xí)能力，尤其是在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，法律工作者不僅要具備較高的法學(xué)素養(yǎng)，還要有一定的算法技術(shù)知識儲(chǔ)備。在這些矛盾的促使下，傳統(tǒng)立法模式革新刻不容緩。智能技術(shù)能夠以其優(yōu)越的數(shù)據(jù)信息處理能力來解決立法工作量大、工作人員少等現(xiàn)實(shí)問題，對于立法結(jié)果的科學(xué)性和民主性也有一定的幫助。公共決策的依據(jù)不僅需要立法者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，還需要系統(tǒng)采集的數(shù)據(jù)以及科學(xué)分析的結(jié)果。

（一）智能立法建設(shè)取得了豐碩成果

我國智能立法建設(shè)在過去幾年取得了較為豐碩的成果，這與黨和國家制定的指引智能立法發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件息息相關(guān)，2017年7月，國務(wù)院印發(fā)的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》指出，我國要建設(shè)安全便捷的智能社會(huì)，發(fā)展高效智能服務(wù)，提高社會(huì)治理智能化水平，在這一要求下，智能技術(shù)與法律工作的結(jié)合在多個(gè)領(lǐng)域展開，智能立法就是其中之一。中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》要求法治建設(shè)要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段，全面建設(shè)“智慧法治”。對于智能立法工作的開展方向，全國人太常委會(huì)辦公廳制定的《2012-2017年人大機(jī)關(guān)信息化建設(shè)規(guī)劃》指出，立法的信息化建設(shè)要充分發(fā)揮信息化技術(shù)的優(yōu)勢，以信息化資源的利用為主線，進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作管理系統(tǒng)的建設(shè)，主要包括意見征集系統(tǒng)、法律法規(guī)的備案及審查系統(tǒng)、立法評估系統(tǒng)等。在這些規(guī)劃的指導(dǎo)下，中央和地方的智能立法實(shí)踐取得了豐碩成果。

1.中央層面的智能立法實(shí)踐

規(guī)范性文件的備案審查一直是立法實(shí)踐中一個(gè)非常繁瑣的問題，由于不同的文件制定的主體不同，其效力也有區(qū)別，如果不對其加以備案和審查，很可能會(huì)造成不同規(guī)范性文件之間效力沖突的問題，為了保障憲法和法律的有效實(shí)施，規(guī)范性文件的備案審查是有效且必要的。在智能技術(shù)賦能立法工作之前，規(guī)范性文件的備案審查以“紙質(zhì)性備案”為主，這種報(bào)備方式不僅費(fèi)時(shí)，而且容易在審查過程中出現(xiàn)遺漏、缺失等問題，無疑給立法工作人員加大了工作難度。2017年開始，全國人大常委會(huì)展開了“備案審查信息化”建設(shè)，除了紙質(zhì)報(bào)備，還建立了相應(yīng)的電子報(bào)備系統(tǒng)，規(guī)范性文件的審查和備案方式迎來了智能化的變革，這種備案和審查的方式大大提高了立法工作效率。

2.地方層面的智能立法實(shí)踐

東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，信息化水平較高，智能領(lǐng)域人才儲(chǔ)備量大，因此其智能立法工作開展較早，立法的智能化程度也相對較高。江蘇省人大設(shè)立了規(guī)范性文件審查建議受理平臺，任何單位或個(gè)人都可以通過該平臺對省內(nèi)規(guī)范性文件提出審查建議，上海市、廣東省、重慶市等人大通過各種各樣的信息化方式對立法、監(jiān)督等工作進(jìn)行民意測驗(yàn)，收集群眾意見，為立法工作的科學(xué)化、民主化提供參考數(shù)據(jù)。中西部地區(qū)在智能立法的道路上稍顯落后，處在積極探索適應(yīng)本省市發(fā)展需求的階段，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大的做法是探索“互聯(lián)網(wǎng)+人大”的模式，個(gè)別州旗地區(qū)人大創(chuàng)辦了人大之窗微信公眾號和智慧人大平臺，將立法與智能技術(shù)深度結(jié)合，依托智能技術(shù)，共享、處理、分析相關(guān)數(shù)據(jù)。

（二）智能立法建設(shè)尚處于初級階段

中央和地方兩個(gè)層面的立法實(shí)踐取得的積極成果讓立法工作者們對智能立法建設(shè)有了更高的期待，但智能立法體系的完善不是一蹴而就的，當(dāng)前我國的智能立法建設(shè)仍然處于初級階段，其主要表現(xiàn)如下：

1.智能技術(shù)尚未能貫徹立法活動(dòng)的全過程

立法的過程本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它不僅僅包括由法律草案到法律這一階段，還包括立法的準(zhǔn)備階段和立法的完善階段等相關(guān)內(nèi)容，因此立法的智能化應(yīng)當(dāng)是一以貫之的，它需要作用于立法的全過程。北大法寶、法意、北軟等智能數(shù)據(jù)軟件研發(fā)機(jī)構(gòu)在開發(fā)和設(shè)計(jì)智能立法平臺時(shí)，其初衷也是以智能技術(shù)支撐各級立法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)立法活動(dòng)的全過程管理，為立法工作開展提供智能的信息化支撐。上海、江蘇、浙江等信息化發(fā)展水平較高的省市已經(jīng)在立法風(fēng)險(xiǎn)評估、立法后評估、法律法規(guī)清理、法規(guī)合理性分析等環(huán)節(jié)上展開了積極探索，并取得了一定的成果。然而在多數(shù)地方的立法實(shí)踐中，智能技術(shù)的運(yùn)用稍顯斷層，其主要集中于法律法規(guī)草案意見的收集整理、規(guī)范性文件的備案審查、法律草案公開等環(huán)節(jié)上，在立法的其他階段，智能技術(shù)尚未充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

2.智能立法與傳統(tǒng)立法模式的結(jié)合“水土不服”

智能立法嚴(yán)格意義上來講并非是一種新型的立法模式，它只是借助智能技術(shù)的手段，發(fā)揮智能技術(shù)的優(yōu)勢輔助立法決策，至少以當(dāng)今中國的智能化發(fā)展水平和法治化程度來看，智能立法不能完全取代傳統(tǒng)的立法模式。因此在我國許多地方的立法實(shí)踐中，當(dāng)智能技術(shù)與傳統(tǒng)立法模式中產(chǎn)生沖突時(shí)，就會(huì)相應(yīng)地出現(xiàn)“水土不服”的狀況。對于立法者而言，智能立法要求立法者充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極接受和學(xué)習(xí)智能技術(shù)方面的相關(guān)知識，還要一定程度上摒棄傳統(tǒng)的立法思維，減少個(gè)人的主觀臆斷和經(jīng)驗(yàn)判斷，這給一部分信息化素養(yǎng)不高、年齡較大的立法工作者造成了困擾。浙江溫州市人大在人大信息化建設(shè)的相關(guān)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多習(xí)慣了傳統(tǒng)立法模式的立法工作者不愿花費(fèi)大量時(shí)間和精力去學(xué)習(xí)智能立法的知識，還有一些立法工作者則是患得患失，對智能立法信心不夠，仍習(xí)慣在立法活動(dòng)中采取傳統(tǒng)的立法技術(shù)和方式，使得智能立法與傳統(tǒng)立法模式的結(jié)合“水土不服”。

智能技術(shù)的應(yīng)用給傳統(tǒng)立法模式帶來了活力，但其背后也隱藏了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)甚至?xí)c我國的立法原則相悖，造成立法不民主、不科學(xué)的結(jié)果。對智能立法風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)估和梳理是極有必要的，有助于及時(shí)防范化解風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并針對性地提出解決方案。

（一）算法歧視等技術(shù)缺陷影響立法結(jié)果

算法是大數(shù)據(jù)時(shí)代決策的核心，而數(shù)據(jù)是算法技術(shù)的重要依托，在限定的資源和條件下，客觀數(shù)據(jù)被輸入到算法中以形成能夠解決實(shí)際問題的決策，這種自動(dòng)化決策的形成模式就是智能時(shí)代算法運(yùn)行的基本結(jié)構(gòu)，在算法自動(dòng)化決策中產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象被稱為算法歧視或算法偏見。算法歧視的產(chǎn)生原因較為復(fù)雜，一方面，其受程序設(shè)計(jì)者和數(shù)據(jù)提供者主觀價(jià)值判斷的影響，算法并不是完全客觀的，如果算法程序的設(shè)計(jì)者本身存在既有偏見，那受到其偏見影響的算法就是一顆“生病的樹”，算法形成的決策也只能是“壞的果實(shí)”。數(shù)據(jù)提供者的既存偏見也會(huì)產(chǎn)生算法歧視，當(dāng)樣本提供的是帶有偏見的數(shù)據(jù)時(shí)，無論算法本身是否受到影響，算法形成的決策都是不公平的。算法決策的前提是獲取數(shù)據(jù)，只要人類對某些群體或事物的偏見無法消除，這些偏見極有可能出現(xiàn)在輸入算法的數(shù)據(jù)之中或?qū)⑺惴ㄔO(shè)計(jì)者自身的偏見融入其中，從而造成歧視性結(jié)果。另一方面，算法歧視與人工智能的技術(shù)特點(diǎn)緊密相關(guān)，在人工智能發(fā)展的初級階段，程序的運(yùn)行以數(shù)據(jù)的收集和歸類為主，其形成的決策是在類比具有相似特點(diǎn)模型的基礎(chǔ)上作出的，即使輸入數(shù)據(jù)在某些方面與歷史數(shù)據(jù)有顯著差異，人工智能也會(huì)從中選出一個(gè)與輸入數(shù)據(jù)最相似的樣本進(jìn)行歸類分析。

“類型化”的特點(diǎn)一定程度上排斥了“個(gè)性”的存在，這本身就是一種算法歧視。

（二）智能立法需防范“整體主義”陷阱

民主立法模式根源于民主政治理論，傳統(tǒng)的民主政治理論將民主模式分為兩種，分別是聚合式民主和審議式民主，在此區(qū)分下，民主立法又通過直接民主立法、全民公決立法、代議制民主立法三種形態(tài)具體展開。在民主理論中，“少數(shù)服從多數(shù)”原則是形成公共決策最常見的方式，許多民主理論的擁護(hù)者對此都有較為深刻的理解。盧梭將“多數(shù)人的意志”定義為絕對正確的標(biāo)準(zhǔn)，“多數(shù)人的意志”即“公意”，任何與“公意”相沖突的個(gè)體意志都被認(rèn)為是不正義的。西耶斯則認(rèn)為“公意”是“多數(shù)人的意見，而非少數(shù)人的意見”，但他同時(shí)也承認(rèn)了真理是有可能掌握在少數(shù)人手中的。立法要在“個(gè)人意志”與“集體意志”之間做出利益衡量，既要保障最廣大人民的根本利益，也要避免“少數(shù)人的暴政”，防范法治跌入“整體主義”的陷阱。

（三）智能立法更容易產(chǎn)生“信息孤島”

智能化的立法活動(dòng)中，算法取代立法者成為信息壟斷的主體，算法的控制者成為信息的優(yōu)勢方。原則上，所有參與評價(jià)的數(shù)據(jù)樣本都能在智能立法平臺上得到披露，立法參與者可以及時(shí)、完整地在數(shù)據(jù)庫里共享信息，從而獲取自己需要的資源。但人工智能的技術(shù)特點(diǎn)不同于傳統(tǒng)的立法模式，算法及其研發(fā)者并不具備立法者的“服務(wù)職能”，讓其主動(dòng)放棄信息的壟斷地位去共享數(shù)據(jù)是有困難的，退一步來講，即使算法能夠公開部分?jǐn)?shù)據(jù)，智能平臺中共享的信息很可能是已經(jīng)被挑選的，它的作用本身就是被用來公開和共享，這種信息不具備再加工和數(shù)據(jù)分析的價(jià)值，只能作為倒推決策作出的參考依據(jù)，原始數(shù)據(jù)被隱藏在算法之中。智能立法中“信息孤島”的存在還受限于“算法黑箱”，從數(shù)據(jù)的輸入到數(shù)據(jù)的計(jì)算再到輸出結(jié)果，算法將數(shù)據(jù)通過模型轉(zhuǎn)化為可供解讀的外在表現(xiàn)，而數(shù)據(jù)、模型和界面三者之間就形成了不透明的“算法黑箱”，人們只能通過算法的結(jié)果去嘗試?yán)斫鉀Q策的合理性，對于算法內(nèi)部的運(yùn)作過程卻無從知曉，這使得算法內(nèi)部數(shù)據(jù)難以真正的公開和共享，增加了公民行使監(jiān)督權(quán)的難度。

（一）確定智能程序選用標(biāo)準(zhǔn)

立法智能化需要確定更加嚴(yán)格的智能程序選用標(biāo)準(zhǔn)，近年來社會(huì)智能化水平不斷提高，巨大的市場需求激發(fā)越來越多的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與研發(fā)“智慧治理”的相關(guān)程序，國家也在該時(shí)期陸續(xù)出臺了信息技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，比如在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中規(guī)定，按照國家對網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)品的強(qiáng)制性要求，若要對相關(guān)設(shè)備和產(chǎn)品進(jìn)行銷售或提供，必須由具備資格的機(jī)構(gòu)認(rèn)證合格或符合要求。但智能技術(shù)不同于其他的產(chǎn)品，算法內(nèi)部的運(yùn)行規(guī)則個(gè)體差異較大，因此人大機(jī)關(guān)在選用智能程序輔助立法時(shí)，必須結(jié)合實(shí)際情況，確定智能程序的選用標(biāo)準(zhǔn)，選擇適合發(fā)展需求的智能程序。明確智能程序的選用標(biāo)準(zhǔn)一方面使智能技術(shù)與立法的結(jié)合更融洽，另一方面還能篩選掉部分有技術(shù)缺陷，算法歧視風(fēng)險(xiǎn)較大的智能程序。

（二）深化立法工作隊(duì)伍改革，促進(jìn)法律與科技同步發(fā)展

隨著智能化立法的進(jìn)一步推進(jìn)，深化立法工作隊(duì)伍改革迫在眉睫，立法的信息化建設(shè)要著眼于提高立法工作者的信息化素養(yǎng)，大力培養(yǎng)能熟練運(yùn)用智能技術(shù)和具備專業(yè)法律素養(yǎng)的復(fù)合型人才。同時(shí)要加強(qiáng)與科技領(lǐng)域?qū)＜业慕涣鳎_展教育培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)等工作，嚴(yán)格按照法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范推進(jìn)立法智能化，推動(dòng)智能立法逐步走上科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的軌道，使立法者能更熟練操作智能程序，提高立法的工作效率。立法工作隊(duì)伍改革有利于智能程序研發(fā)主體和立法主體的統(tǒng)一，一定程度上能夠減少算法歧視對立法的消極影響。

“整體主義”陷阱的防范需要科技領(lǐng)域與法治領(lǐng)域的深度融合，立法智能化不能急功近利，要與法治建設(shè)相適應(yīng)，拋開立法實(shí)踐，妄談民主的智能化是不科學(xué)也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高科技水平的同時(shí)也要加強(qiáng)法治建設(shè)，全面提高公民的法律素養(yǎng)，這對“眾意”的合法性、合理性有著積極意義。

（三）完善智能立法中的信息公開制度

智能技術(shù)對于立法信息的公開和共享而言，既有積極作用，也隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。理想狀態(tài)下，數(shù)據(jù)的共享通過智能平臺變得更加便利高效，公開的信息能夠保留其即時(shí)性和完整性的特點(diǎn)。但實(shí)際操作中，算法設(shè)計(jì)者可能會(huì)在利益的驅(qū)使下，濫用算法的信息壟斷地位，不披露或者選擇性地披露相關(guān)數(shù)據(jù)，造成“信息孤島”的出現(xiàn)。為了保障公民參與立法的正當(dāng)權(quán)利，避免立法陷入信息閉塞的困境，智能立法必須建立更加完善的信息公開制度。鑒于實(shí)踐中多數(shù)智能程序的研發(fā)者和立法者并不統(tǒng)一的情況，智能技術(shù)在公開信息時(shí)應(yīng)當(dāng)更具有針對性。例如對算法設(shè)計(jì)者隱藏關(guān)鍵數(shù)據(jù)的情形，國家需要制定相關(guān)法律法規(guī)確定必須披露的信息種類，要求設(shè)計(jì)的算法對原始數(shù)據(jù)做備份以便于復(fù)檢和問責(zé)。對于立法者而言，應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大信息公開的方式，做到主動(dòng)公開和依申請公開的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)要注重立法聽證，專家咨詢等制度的體系化建設(shè)，這樣才能盡可能避免“信息孤島”的產(chǎn)生。

智能技術(shù)輔助立法工作無疑能為各級人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)提供相應(yīng)的便利，其高效、科學(xué)的優(yōu)勢在中國特色社會(huì)主義法律體系的完善中也能得到展現(xiàn)，但智能技術(shù)賦能立法也存在隱藏的風(fēng)險(xiǎn)。算法歧視、信息占有的不對稱等問題可能會(huì)影響立法結(jié)果的公正性，立法者與智能技術(shù)研發(fā)者主體的不統(tǒng)一也是智能立法亟需解決的問題。為了能進(jìn)一步發(fā)揮智能立法的優(yōu)勢，建立完善的智能立法體系，必須加強(qiáng)法律領(lǐng)域與科技領(lǐng)域的深度合作與交流，立法工作者要反思智能立法實(shí)踐中存在的問題，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。