我國公立高校財(cái)務(wù)信息公開的政策符合研究

姜宏青 歐子婷

【摘 要】 高校財(cái)務(wù)信息公開對(duì)公立高校的可持續(xù)發(fā)展、教育資源的公平配置、社會(huì)公信力的建設(shè)等起著至關(guān)重要的作用。為此，教育部出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范高校信息公開。根據(jù)現(xiàn)行政策條款通過對(duì)“雙一流”高校的信息公開情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校對(duì)教育部要求的財(cái)務(wù)信息公開清單的執(zhí)行力存在差異，高校信息公開工作與現(xiàn)行政策要求的符合度差于預(yù)期。因而，一方面需要建立“上承下接”和“原則+指南”的政策體系以提高高校信息公開的指導(dǎo)性和可操作性;另一方面高校應(yīng)樹立財(cái)務(wù)信息公開理念，建立信息公開的激勵(lì)約束制度，提高高校政策執(zhí)行力，提高高校財(cái)務(wù)信息公開的政策符合度，進(jìn)而完善我國高校財(cái)務(wù)信息公開機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 公立高校; 財(cái)務(wù)信息公開; 政策清單; 政策符合

【中圖分類號(hào)】 F235.1;F230;F812 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）10-0127-08

一、問題的提出

隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的不斷深入，市場和政府之間的關(guān)系不斷優(yōu)化，納入政府會(huì)計(jì)主體范疇的公立高校的資金來源由主要財(cái)政供給向多元化轉(zhuǎn)變，特別是隨著政府“放管服”改革的不斷推進(jìn)，高校服務(wù)社會(huì)的自主性被強(qiáng)化，建立“產(chǎn)學(xué)研”一體化的科研服務(wù)新體系更加要求高校不僅在資源的獲得、配置和使用上與市場對(duì)接，而且要求在信息的披露方面更加滿足利益相關(guān)者評(píng)價(jià)績效和決策需要，通過與多元化的資源供給主體進(jìn)行信息交流互動(dòng)形成我國高校獨(dú)立自主的財(cái)務(wù)運(yùn)營體系。

高校的運(yùn)營管理雖然不以營利為目的，但是仍然需要有效配置和使用資源，高效提供教育產(chǎn)品和服務(wù)，以建立公信力，可持續(xù)獲得資源，財(cái)務(wù)信息的披露成為建立公信力的重要途徑[ 1 ]。從財(cái)務(wù)角度看，提高高校財(cái)務(wù)信息透明度有利于防止高校盲目投資、非法金融經(jīng)營等，遏制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高高校財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展水平[ 2 ]。從內(nèi)控角度看，高校財(cái)務(wù)信息公開能夠有效促進(jìn)高校財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)，推進(jìn)完善防腐體系[ 3 ]。從實(shí)證研究結(jié)果看，我國高校財(cái)務(wù)信息披露狀況不容樂觀，在江蘇46所本科院校網(wǎng)絡(luò)公開專欄建設(shè)及財(cái)務(wù)項(xiàng)目公開情況的調(diào)查中得出了4個(gè)影響高校財(cái)務(wù)信息有效公開的制約因素：標(biāo)準(zhǔn)模糊、網(wǎng)站隨意、考評(píng)滯后、動(dòng)力不足[ 4 ]。在山西省高校信息公開情況調(diào)查中，高校財(cái)務(wù)信息公開存在缺乏主動(dòng)性、公開內(nèi)容不夠明確、公開時(shí)間不及時(shí)等問題[ 5 ]。在北京市、陜西省和江蘇省高校調(diào)查結(jié)果中發(fā)現(xiàn)僅有39.36%的高校建立了信息公開專欄，有66.18%未完整進(jìn)行信息公開，目前中國高校財(cái)務(wù)信息公開存在平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范、公開不透明、監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制不健全等突出問題[ 6 ]。隨著《政府會(huì)計(jì)制度》的全面實(shí)行，高校不僅要關(guān)注資金使用情況，而且要重視預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行結(jié)果和績效，使各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到更為嚴(yán)格的規(guī)范，進(jìn)而提升財(cái)務(wù)信息的完整性和準(zhǔn)確性[ 7 ]。高校財(cái)務(wù)信息不僅僅源于原本預(yù)算會(huì)計(jì)提供的預(yù)算表、決算表，還包括綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，使信息基礎(chǔ)得到強(qiáng)化，為信息公開提供了有利條件。應(yīng)在政府會(huì)計(jì)制度的基礎(chǔ)上盡快修訂和更新現(xiàn)行的高校財(cái)務(wù)信息公開制度，根據(jù)雙功能的會(huì)計(jì)核算體系規(guī)定進(jìn)行信息公開[ 8 ]。自2010年4月教育部發(fā)布《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）起，我國高校財(cái)務(wù)信息的公開從樹立觀念到政策規(guī)范再到信息公開實(shí)踐，經(jīng)歷的時(shí)間不長，教育部出臺(tái)的關(guān)于高校信息公開的制度規(guī)范是否能夠有效指導(dǎo)高校的財(cái)務(wù)信息公開實(shí)踐需要做全面研究，需要通過調(diào)查各高校財(cái)務(wù)信息公開的實(shí)際情況，分析其與政策要求的符合度，分別探討政策執(zhí)行偏離情況的政策原因和執(zhí)行原因，進(jìn)而對(duì)完善高校財(cái)務(wù)信息公開提出優(yōu)化策略。

二、我國公立高校財(cái)務(wù)信息公開政策符合的樣本調(diào)查

（一）高校財(cái)務(wù)信息公開樣本調(diào)查的政策依據(jù)

2014年7月《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》（以下簡稱《清單》）要求高校遵照清單“有關(guān)文件”欄目所列文件的規(guī)定進(jìn)行信息公開，《清單》明確高校應(yīng)主動(dòng)公開10大類50條信息，其中，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)及收費(fèi)信息一類規(guī)定了與財(cái)務(wù)相關(guān)的信息?！肚鍐巍繁至恕掇k法》規(guī)范的目標(biāo)和基本組織、監(jiān)督架構(gòu)，但對(duì)《辦法》中需要披露的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。依據(jù)《清單》將財(cái)務(wù)類信息歸納為7項(xiàng)，如表1所示。

2018年10月教育部要求各高校以《清單》為底線，主動(dòng)公開目錄，細(xì)化公開事項(xiàng)，做好動(dòng)態(tài)更新，提高制度化規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化水平。也就是說，《清單》內(nèi)容是目前高校信息公開的基本要求。本研究首先查看樣本高校的信息公開平臺(tái)是否開設(shè)高校信息公開專欄，是否已完整設(shè)置《清單》規(guī)定的7個(gè)項(xiàng)目的欄目并且可以正常訪問。根據(jù)《辦法》，我國高校應(yīng)于每年10月31日之前向社會(huì)公布信息年度報(bào)告，為此，調(diào)查樣本高校是否按時(shí)公開信息年度公開報(bào)告。最后對(duì)每個(gè)欄目分別進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。本次調(diào)查僅依據(jù)政策的基本標(biāo)準(zhǔn)對(duì)高校財(cái)務(wù)信息公開情況進(jìn)行分析，并對(duì)政策的實(shí)施情況進(jìn)行基本評(píng)價(jià)，并不評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之上的水平高低。

（二）高校財(cái)務(wù)信息公開的樣本調(diào)查方案設(shè)計(jì)

1.調(diào)查目標(biāo)與調(diào)查對(duì)象

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，高校信息披露規(guī)范目標(biāo)是保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學(xué)校信息，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，建立信息公開工作機(jī)制和各項(xiàng)工作制度。因此，本研究的調(diào)查目的在于考察我國高校對(duì)《辦法》規(guī)定公開財(cái)務(wù)信息事項(xiàng)的遵守情況。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，所有高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立信息公開專欄，做好信息公開工作。但是通過搜索發(fā)現(xiàn)，不同辦學(xué)層次高校的信息公開專欄建設(shè)有著明顯差距?？紤]到我國信息公開工作起步較晚，許多高校存在公開工作進(jìn)度慢、內(nèi)容少、信息搜集困難等情況，本文選取教育部“雙一流”建設(shè)高校作為調(diào)查對(duì)象。首先，它們擁有更為優(yōu)質(zhì)的辦學(xué)條件和完善的辦學(xué)制度，作為部屬高校對(duì)制度的執(zhí)行與監(jiān)督更為嚴(yán)格，在很大程度上反映了我國高校目前信息公開制度下的較高水平;其次，從信息使用者的角度來看，“雙一流”建設(shè)高校有著全國名列前茅的聲譽(yù)與實(shí)力，辦學(xué)歷史悠久，社會(huì)公信力較高，能夠獲得政府和社會(huì)資本等社會(huì)各方面大量的資源投入，因而它們也擁有更廣泛、更直接的信息使用者;最后，從樣本合理性來看，“雙一流”建設(shè)高校全部為公立高校，并且地理位置遍布全國各地，較為分散，大大減少了地域性因素的影響。需要特別說明的是，北京航空航天大學(xué)、北京理工大學(xué)、國防科技大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)這5所學(xué)校為工信部直屬軍事高校，政策層面不作信息公開的要求，故本調(diào)查剔除上述5所高校的樣本，實(shí)際調(diào)查樣本為37所“雙一流”建設(shè)高校。

2.調(diào)查方式與評(píng)價(jià)方法

本次調(diào)查以高校信息公開專欄為基礎(chǔ)，信息公開專欄應(yīng)依托高校門戶網(wǎng)站便于信息使用者訪問，同時(shí)不能設(shè)置訪問權(quán)限等屏障，所有人員可無障礙訪問，若出現(xiàn)網(wǎng)頁無法訪問、鏈接結(jié)果非目標(biāo)信息內(nèi)容、需要校內(nèi)訪問或申請(qǐng)等從而造成訪問受限的情況均屬于未公開狀態(tài)。除此之外，所有未依托信息公開專欄公開的內(nèi)容均不計(jì)入統(tǒng)計(jì)。訪問網(wǎng)站時(shí)間為2021年3月9日至2021年3月10日。

依據(jù)政策要求，高校應(yīng)當(dāng)于每年10月底前在門戶網(wǎng)站統(tǒng)一公布清單各項(xiàng)內(nèi)容。考慮到及時(shí)性與時(shí)效性，本次調(diào)查的時(shí)間范圍作以下規(guī)定：

（1）年度報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的時(shí)間為上一年9月1日至本年8月31日，并且于本年10月31日前公布。因此，本次調(diào)查時(shí)間范圍為2019—2020年學(xué)年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，即時(shí)間為2019年9月1日至2020年8月31日，以2020年10月31日為報(bào)出的截止日，超過截止日的信息為不及時(shí)的無效信息，視作未公開狀態(tài)。

（2）受捐贈(zèng)情況主要依托高校教育基金會(huì)的工作成果，教育基金會(huì)審計(jì)報(bào)告及工作報(bào)告出具的時(shí)間為1月1日至4月30日，故已公布2019年審計(jì)報(bào)告或工作報(bào)告或?qū)ｉT公開2019年度受捐贈(zèng)情況即可視為已公開狀態(tài)，公開不及時(shí)視為未公開狀態(tài)。

（3）保增值情況主要為校辦企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、國有資產(chǎn)保值增值等信息，企業(yè)審計(jì)報(bào)告出具的時(shí)間為1月1日至4月30日，故已公布2019年校辦企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、國有資產(chǎn)保值增值等信息可視為已公開狀態(tài)，公開不及時(shí)視為未公開狀態(tài)。

（4）預(yù)算表時(shí)間范圍為2020年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，故已在2020年10月31日之前公開2020年度預(yù)算信息則視為已公開狀態(tài)，公開不及時(shí)視為未公開狀態(tài)。

（5）決算表時(shí)間范圍為2019年度的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，故已在2020年10月31日之前公開2019年度預(yù)算信息則視為已公開狀態(tài)，公開不及時(shí)視為未公開狀態(tài)。

為了使調(diào)查結(jié)果更直觀，更好地評(píng)價(jià)我國高校信息公開的現(xiàn)狀，本研究將建立簡易評(píng)分機(jī)制，調(diào)查總計(jì)10個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目小分10分，總分為100分。為了消除打分的主觀因素，每個(gè)項(xiàng)目設(shè)置分?jǐn)?shù)等級(jí)僅三種，即0分、5分、10分。未公開得0分，已公開得10分，公開信息不完整得5分。若信息公開專欄項(xiàng)不得分，則總分直接計(jì)為0。項(xiàng)目設(shè)置與具體打分標(biāo)準(zhǔn)如表2所示。

（三）樣本高校財(cái)務(wù)信息公開調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析

1.信息公開專欄建設(shè)情況

調(diào)查顯示，37所樣本高校全部都設(shè)置了信息公開專欄，說明信息公開工作在樣本高校都已經(jīng)開啟，如圖1（a）所示。其中有27所高校在高校門戶網(wǎng)站的顯著位置標(biāo)注了信息公開網(wǎng)的鏈接入口并且能夠正常訪問，比率為73%;有7所高校的信息公開網(wǎng)雖未在門戶網(wǎng)站首頁有明顯標(biāo)識(shí)，但處于其他欄目之下，也能較為容易找到并訪問，比率為17%;云南大學(xué)未在其門戶網(wǎng)站設(shè)置信息公開網(wǎng)，通過較長時(shí)間的搜索發(fā)現(xiàn)，其信息公開專欄設(shè)置于校長辦公室網(wǎng)站，搜索較為困難，視為未公開;有2所高校雖然已設(shè)立信息公開專欄，但是打開后無法訪問，視為未公開，分別為鄭州大學(xué)和湖南大學(xué)。

根據(jù)以上情況進(jìn)行評(píng)分，有34所高校得10分，3所高校得0分，該項(xiàng)目平均得分為9.19分，整體表現(xiàn)較好。

2.財(cái)務(wù)信息年度公開報(bào)告情況

調(diào)查結(jié)果如圖1（b）所示，有32所高校已及時(shí)公布2019—2020年度信息公開報(bào)告，1所高校的年度報(bào)告無法下載，剩余4所高校因信息公開專欄無法訪問、無信息、搜尋困難依舊視為未公開狀態(tài)。最終得出該項(xiàng)目高校平均得分為8.65分。

3.財(cái)務(wù)項(xiàng)目設(shè)置情況

高校按照《清單》要求完整、分類設(shè)置相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息項(xiàng)目，能夠使信息使用者搜索信息更方便快捷，提高信息利用程度。調(diào)查結(jié)果如圖1（c）所示，37所高校中，有29所財(cái)務(wù)項(xiàng)目設(shè)置完整、分類清晰，便于信息使用者檢索;3所高校財(cái)務(wù)項(xiàng)目設(shè)置不完整、分類混亂;僅2所未進(jìn)行有效分類，一是電子科技大學(xué)未分類，二是新疆大學(xué)僅設(shè)置了財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理兩個(gè)欄目，但財(cái)務(wù)管理直接鏈接到新疆大學(xué)計(jì)財(cái)處，資產(chǎn)管理直接鏈接到新疆大學(xué)國有資產(chǎn)管理處，未進(jìn)行有效公開。

根據(jù)以上結(jié)果進(jìn)行評(píng)分，完整設(shè)置、分類清晰可得10分，設(shè)置不完整、分類混亂得5分，未有效分類得0分。最終該項(xiàng)平均得分為7.97分。

4.財(cái)務(wù)規(guī)章制度公開情況

規(guī)章制度主要包括國家、省、地方、學(xué)校發(fā)布的財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)管理辦法。規(guī)章制度的公布使得信息使用者能夠從整體層面上了解高校的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理是否遵循制度執(zhí)行。如圖1（d）所示，有59%的高校規(guī)章制度屬于已完整公開狀態(tài)，有19%的高校屬于不完整公開的狀態(tài)，情況為存在部分網(wǎng)頁無法訪問。余下22%的高校則為未公開，除了4所高校因信息公開專欄無法訪問、無信息、搜尋困難依舊視為未公開狀態(tài)，其余皆為網(wǎng)頁無法訪問或者出現(xiàn)網(wǎng)頁空白的情況。

5.高校接受捐贈(zèng)情況

捐贈(zèng)資產(chǎn)是高校的重要資金流入，高校如何使用與管理受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)是各界信息使用者非常關(guān)注的問題，特別是對(duì)捐贈(zèng)人來說，捐贈(zèng)資產(chǎn)是否按規(guī)定使用、捐贈(zèng)目的是否順利完成是其首先關(guān)注的內(nèi)容。高校一般通過基金會(huì)年度工作報(bào)告來展現(xiàn)如何使用與管理受捐贈(zèng)資產(chǎn)。以北京大學(xué)教育基金會(huì)2019年度工作報(bào)告為例，報(bào)告公布了基金會(huì)接受捐贈(zèng)情況、大額捐贈(zèng)收入情況，同時(shí)詳細(xì)說明了公益慈善項(xiàng)目開展和公開募集活動(dòng)備案情況。故將高校專門公開受捐贈(zèng)資產(chǎn)使用與管理或已公布基金會(huì)2019年度工作報(bào)告視為已完整公開，調(diào)查結(jié)果如圖2（a）所示。有59%的高校已完整公開，有3%的高校公開不完整，有38%的高校統(tǒng)計(jì)結(jié)果為未公開。這其中除了信息公開專欄不得分的4所高校外，有5所高校受捐贈(zèng)情況的網(wǎng)頁無法訪問，有4所高校公開不及時(shí)，有1所高校沒有設(shè)置該欄目。

6.資產(chǎn)保增值情況

校辦企業(yè)的資金多數(shù)是以財(cái)政資金和事業(yè)積累資金投資形成，其存在和發(fā)展有助于推動(dòng)高校學(xué)術(shù)成果、科學(xué)研究的產(chǎn)業(yè)化，有助于將教育、科研和社會(huì)、市場有效連接，對(duì)高校、地區(qū)乃至全國的發(fā)展都作出了貢獻(xiàn)，但同時(shí)也存在校企不分、國有資產(chǎn)流失等問題，政策要求高校主動(dòng)披露校辦企業(yè)資產(chǎn)、負(fù)債、國有資產(chǎn)保值增值信息，不僅僅是評(píng)價(jià)各高校財(cái)務(wù)管理水平和能力的需要，也是一種接受社會(huì)各界監(jiān)督的方式。

本次調(diào)查校辦企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露較為寬松，主要看高校是否已公開資產(chǎn)、負(fù)債、保值增值率三個(gè)方面的情況。然而，在調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)較低的情況下，樣本高校的表現(xiàn)依舊不太理想。調(diào)查結(jié)果如圖2（b）所示，該項(xiàng)目的披露很不理想，平均得分僅為3.51分。在37所高校中，有58%的高校被歸為未公開狀態(tài)，其中有7所公開不及時(shí)或者長期不更新，有4所僅鏈接到校辦企業(yè)網(wǎng)站卻無具體的資產(chǎn)、負(fù)債與保值增值情況等信息，其余高校無內(nèi)容或無法訪問。有16%被歸為不完整公開狀態(tài)，主要原因在于這些高校僅列示了2019年度的資產(chǎn)、負(fù)債信息，而缺少重要的保值增值情況。

7.采購及招投標(biāo)情況

高校對(duì)采購及招投標(biāo)情況進(jìn)行公開，是保證采購程序合規(guī)合法、招投標(biāo)工作有效的重要手段。但是通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，能夠做到及時(shí)、保質(zhì)地進(jìn)行采購及招投標(biāo)信息披露的高校少之又少。如圖2（c）所示，僅2所高校為該項(xiàng)目進(jìn)行了專門信息公開，按年列示，按照儀器設(shè)備、圖書、藥品等物資設(shè)備采購和重大基建工程的招投標(biāo)分類清晰，信息質(zhì)量較高，分別是上海交通大學(xué)和南京大學(xué)。54%的高校該欄目都是直接鏈接到校招標(biāo)采購網(wǎng)，信息使用者需自行檢索相關(guān)信息。19%的高校雖有專門公開信息，但是信息較為籠統(tǒng)，未按年列示或未分類列示，質(zhì)量較低。

8.高校預(yù)算表公開情況

預(yù)算是高校的收支計(jì)劃，是高校履行職能、完成既定目標(biāo)的資金安排。從高校的資金來源視角看，預(yù)算是高校和資源提供者達(dá)成的契約，其中既包含高校有效配置資源的權(quán)力也包含有效使用資金的責(zé)任義務(wù)，預(yù)算公開實(shí)質(zhì)上是向資源提供者傳達(dá)高校如何依據(jù)委托人的目標(biāo)履行責(zé)任的計(jì)劃。預(yù)算信息公開既是明確高校與委托人之間資源配置和使用計(jì)劃的關(guān)系，又是明確高校運(yùn)營管理責(zé)任的重要環(huán)節(jié)。

根據(jù)《清單》要求，高校應(yīng)該披露收支預(yù)算總表、收入預(yù)算表、支出預(yù)算表、財(cái)政撥款支出預(yù)算表。調(diào)查結(jié)果見圖2（d），86%的高校已完整公開，14%的高校呈未公開狀態(tài)，除了網(wǎng)頁無信息、信息專欄無法訪問的情況，新疆大學(xué)直接鏈接到財(cái)務(wù)處網(wǎng)站首頁無目標(biāo)信息，而南開大學(xué)目前僅公開2018年的部門預(yù)算表。

9.高校決算表公開情況

決算是高校預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的信息，反映高校計(jì)劃執(zhí)行情況。當(dāng)高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)入最終環(huán)節(jié)，要根據(jù)年度執(zhí)行的最終結(jié)果編制決算表，它既是年度收支的結(jié)果，也反映了高校預(yù)算執(zhí)行的成效。同時(shí)，決算信息成為高校下一年度預(yù)算的依據(jù)。圖2（e）顯示，84%的高校已按要求公開至2019年的部門決算，16%的高校為未公開狀態(tài)。其中，除了網(wǎng)頁無信息、信息專欄無法訪問的情況，新疆大學(xué)仍是直接鏈接到財(cái)務(wù)處網(wǎng)站首頁而非目標(biāo)信息，南開大學(xué)目前僅公開至2017年的部門決算，大連理工大學(xué)僅公開至2018年的部門決算，信息公開滯后。

10.高校收費(fèi)項(xiàng)目公開情況

高校收費(fèi)是高校獲得資源的途徑之一，既反映各高校提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類，也反映各高校與市場合作的方式和科技轉(zhuǎn)化的能力，公開收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及投訴方式有助于規(guī)范管理高校收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)途徑，讓更多信息使用者了解高校的收費(fèi)行為和范圍標(biāo)準(zhǔn)，也是防止亂收費(fèi)的有效途徑。隨著國家和地方高校收費(fèi)政策的不斷出臺(tái)與完善，高校公開的收費(fèi)情況應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更新。調(diào)查結(jié)果如圖2（f）所示，22%的高校未及時(shí)更新，例如東南大學(xué)2015年后再未進(jìn)行更新。11%的高校視為未公開狀態(tài)，主要原因?yàn)榫W(wǎng)頁無法訪問、直接鏈接到財(cái)務(wù)處網(wǎng)站首頁而非目標(biāo)信息。根據(jù)是否及時(shí)更新的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，該項(xiàng)目最終僅獲得6.76分。

（四）調(diào)查評(píng)分結(jié)果的整體分析

本次調(diào)查僅以各高校是否基本遵循相關(guān)制度作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，按照基本的打分標(biāo)準(zhǔn)，有7所高校在60分以下，大部分高校分?jǐn)?shù)集中在60分至90分區(qū)間，表現(xiàn)遠(yuǎn)差預(yù)期，見表3和表4。

按照打分結(jié)果，僅一所高校，即上海交通大學(xué)獲得了滿分，說明其遵循了《清單》要求的財(cái)務(wù)信息公開規(guī)范。除此之外，有7所高校評(píng)分在90分以上，說明這7所高校基本遵循相關(guān)制度，但仍存在不足。

根據(jù)最后的評(píng)分結(jié)果將各項(xiàng)目的分?jǐn)?shù)進(jìn)行歸總排序得到表5?？梢钥吹剑畔⒐_專欄和信息年度公開報(bào)告分?jǐn)?shù)表現(xiàn)較高，說明信息公開專欄建設(shè)的完成度較高、年度公開報(bào)告公布較為及時(shí)，這意味著各高校已經(jīng)普遍開啟了財(cái)務(wù)信息公開的工作。預(yù)決算項(xiàng)目的評(píng)分也超過了8分，說明高校預(yù)決算信息工作表現(xiàn)普遍較好。規(guī)章制度、收費(fèi)情況屬于高校財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、收費(fèi)制度方面的信息，評(píng)分在6分至7分，表現(xiàn)平平。采購及招投標(biāo)項(xiàng)目不足5分，校辦企業(yè)保增值情況不足4分，說明這些高校在這兩個(gè)項(xiàng)目的信息公開普遍沒有達(dá)標(biāo)。

本次調(diào)查的樣本高校平均總分僅為70.27分。盡管我國高校信息公開工作已經(jīng)取得了一些成果，但是離政策目標(biāo)還存在很大的差距。

三、我國公立高校財(cái)務(wù)信息公開的政策差異影響分析

從37所樣本公立高校財(cái)務(wù)信息公開的調(diào)查結(jié)果可以看到，我國樣本公立高校財(cái)務(wù)信息公開的合規(guī)性整體上并不理想。政策規(guī)范旨在保障高校公開的信息數(shù)量和質(zhì)量能夠滿足信息使用者的需要，而樣本高校無論信息數(shù)量還是質(zhì)量都存在諸多問題，包括：（1）內(nèi)容不完整導(dǎo)致信息的相關(guān)性較差。例如，在調(diào)查校辦企業(yè)保增值情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校公開年度的保增值情況總結(jié)僅一句話，其中的數(shù)據(jù)僅有相關(guān)項(xiàng)目的合計(jì)數(shù)，既沒有明細(xì)數(shù)據(jù)也沒有文字說明，對(duì)很多信息使用者來說此類信息無評(píng)價(jià)和決策價(jià)值。（2）不按規(guī)定的時(shí)間公開導(dǎo)致及時(shí)性不合規(guī)。例如，南開大學(xué)截至2021年3月10日僅公開至2018年部門預(yù)算和2017年部門決算。除此之外，某些高校規(guī)章制度、收費(fèi)規(guī)定等標(biāo)準(zhǔn)性內(nèi)容也存在長期不更新的問題，嚴(yán)重影響了信息的及時(shí)性。（3）各高校財(cái)務(wù)信息公開的不統(tǒng)一和年度的不連貫，導(dǎo)致信息公開的可比性不合規(guī)。例如，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有不少高校按年公開的財(cái)務(wù)項(xiàng)目僅有本年度或上年度的數(shù)據(jù)，無法查閱以前年度高校的信息或者不能查看連貫的多年數(shù)據(jù)，年度缺漏數(shù)據(jù)不具有縱向的可比性。（4）信息選擇性公開、信息項(xiàng)目細(xì)化分類差異及公開路徑選擇的差異，導(dǎo)致信息公開的明晰性不合規(guī)。例如，有專門總結(jié)年度采購與招投標(biāo)信息并分類進(jìn)行公布的高校僅2所，其余大多直接鏈接到招投標(biāo)網(wǎng)站或者未按年度（分類）公開，讓信息使用者對(duì)信息的理解和應(yīng)用無所適從。（5）平臺(tái)建設(shè)差異及信息鏈接路徑設(shè)置的不完善，在某種程度上導(dǎo)致信息公開的可靠性存疑，加上尚未有高校財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)制度，也影響對(duì)已經(jīng)公開的財(cái)務(wù)信息的有效利用。例如有些高校雖然已設(shè)立信息公開專欄，但是打開后無法訪問，導(dǎo)致所有項(xiàng)目信息都無法獲取。調(diào)查統(tǒng)計(jì)的7項(xiàng)財(cái)務(wù)信息中，每一個(gè)項(xiàng)目都存在網(wǎng)頁無法訪問、附件無法下載或者網(wǎng)頁信息無法顯示的情況，在這樣的情況下，信息公開欄目形同虛設(shè)。

樣本高校執(zhí)行政策方面存在的差異，應(yīng)從兩個(gè)方面分析原因，一是政策制定方面，二是高校執(zhí)行方面。

1.政策制定方面

首先，我國公立高校尚未建立完整的財(cái)務(wù)信息公開政策體系，以《辦法》為指引、以《清單》為依據(jù)的相關(guān)規(guī)范雖然打破了我國高校信息公開領(lǐng)域長期無規(guī)則規(guī)范的局面，但仍只是對(duì)公開的目標(biāo)、范圍和項(xiàng)目做出了概括性的闡述，還停留在指導(dǎo)性層面，對(duì)各類信息的公開標(biāo)準(zhǔn)和路徑并沒有做出可操作性的規(guī)定，規(guī)則體系的不完整導(dǎo)致高校在信息公開的實(shí)踐中無所適從或選擇性應(yīng)對(duì)。其次，現(xiàn)行的財(cái)務(wù)信息公開政策強(qiáng)制性不夠，激勵(lì)約束制度不健全，導(dǎo)致高校在公開信息時(shí)的自我選擇行為。最后，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理規(guī)則不斷完善，強(qiáng)化監(jiān)督的政策體系不斷健全，傳統(tǒng)的僅向政府公開信息滿足財(cái)政預(yù)算管理要求的財(cái)務(wù)信息公開政策需要向滿足治理需求的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，對(duì)財(cái)務(wù)信息更多元化的分類滿足更多元化的利益相關(guān)者信息需求，這不僅有利于高校有效履行委托代理責(zé)任，更有助于高校拓寬融資渠道，吸引社會(huì)資本，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)高校提高財(cái)務(wù)管理績效。

2.高校執(zhí)行方面

首先，信息公開的觀念尚未轉(zhuǎn)變。一方面，納入政府預(yù)算管理體系的高校以財(cái)政要求的信息為核心報(bào)告財(cái)政資金預(yù)算信息，形成的觀念是高校僅對(duì)政府的預(yù)算管理負(fù)責(zé)，忽略其他會(huì)計(jì)信息使用者的需求;另一方面，社會(huì)公眾對(duì)高校信息需求弱化導(dǎo)致高校信息公開的意識(shí)不強(qiáng)。其次，高校對(duì)財(cái)務(wù)信息公開政策的執(zhí)行力有待提高。《辦法》和《清單》明確規(guī)定高校應(yīng)主動(dòng)公開7項(xiàng)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)及收費(fèi)信息，但實(shí)踐過程中仍會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行不力的問題。最后，“雙功能”的政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行時(shí)間不長，尚未建立健全完整有效的財(cái)務(wù)信息公開報(bào)告和監(jiān)督機(jī)制，某種程度上導(dǎo)致高校在信息公開方面的觀望與等待。

四、強(qiáng)化公立高校財(cái)務(wù)信息公開的政策建議

（一）建立有效的高校財(cái)務(wù)信息公開政策體系

我國高校的財(cái)務(wù)信息反映了由高校擁有和控制的資源的獲得、配置和使用情況，反映了高校使命實(shí)現(xiàn)的資源保障情況，反映了政府和其他資源提供者目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，也反映了高校財(cái)務(wù)管理能力和財(cái)務(wù)管理績效。高校運(yùn)營目標(biāo)的多元化和財(cái)務(wù)資源來源的多元化要求高校作為獨(dú)立的財(cái)務(wù)主體面對(duì)不同的利益相關(guān)者，追求可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)使其財(cái)務(wù)信息公開成為高校連接政府、市場和社會(huì)的重要橋梁，也成為對(duì)高校過去、現(xiàn)在和將來運(yùn)營績效的評(píng)價(jià)依據(jù)。因此，我國高等學(xué)校財(cái)務(wù)信息公開政策應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院的部署層面由財(cái)政部聯(lián)合教育部和其他部委，依據(jù)《預(yù)算法》《教育法》《會(huì)計(jì)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，制定符合高校運(yùn)營管理和監(jiān)督的財(cái)務(wù)信息披露政策，包括的基本內(nèi)容有：

1.建立上承下接的財(cái)務(wù)信息公開政策體系

高校財(cái)務(wù)信息是政府信息的組成部分，財(cái)務(wù)信息公開政策體系應(yīng)由法律方面的統(tǒng)馭規(guī)范、部委層面的原則指導(dǎo)規(guī)范、行業(yè)方面的準(zhǔn)則規(guī)范和指南規(guī)范、單位層面的執(zhí)行制度規(guī)范組成。秉持以目標(biāo)為導(dǎo)向、以公平和效率為理念、以全面反映高校財(cái)務(wù)管理狀況和運(yùn)營成果、服務(wù)信息使用者為基本原則建立信息公開政策體系，從根本上去除高校選擇性執(zhí)行等弊端，真正解釋和指導(dǎo)各類高校的財(cái)務(wù)信息公開實(shí)踐。

2.建立完整的、可執(zhí)行的財(cái)務(wù)信息公開政策

通過高校財(cái)務(wù)信息公開政策應(yīng)明確規(guī)范以下內(nèi)容：（1）高校財(cái)務(wù)信息公開目標(biāo)。高校財(cái)務(wù)信息公開旨在促進(jìn)全面提升高校財(cái)務(wù)管理能力，促進(jìn)建立完整的監(jiān)督體系，促進(jìn)高校與政府、服務(wù)接受方、業(yè)務(wù)合作者等資源提供者建立和諧的財(cái)務(wù)關(guān)系，提供的信息滿足各方利益相關(guān)者評(píng)價(jià)高校受托責(zé)任和做出經(jīng)濟(jì)決策的需要，依托信息公開建立和拓展高校的社會(huì)影響力，以更豐富的資源、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)達(dá)成使命。（2）高校財(cái)務(wù)信息公開的內(nèi)容。建立完整的高校財(cái)務(wù)信息公開內(nèi)容體系，同時(shí)，應(yīng)對(duì)高校公開的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行分類，包括按照是否歸類匯總分為日常公開的信息和期末定期公開的信息，按照是否能夠貨幣計(jì)量分為可量化信息和非量化信息，按照是否強(qiáng)制分為強(qiáng)制性公開和自愿性公開等，分別設(shè)計(jì)公開方式，形成詳略得當(dāng)、明晰易得、規(guī)范靈活的信息體系。（3）高校財(cái)務(wù)信息公開標(biāo)準(zhǔn)。按照政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量要求，高校的信息公開要做到完整性、客觀性、相關(guān)性、可比性、及時(shí)性、明晰性，網(wǎng)絡(luò)公開的信息還需要達(dá)到“便捷性”的標(biāo)準(zhǔn)。（4）財(cái)務(wù)信息公開路徑。通過設(shè)計(jì)信息公開平臺(tái)和基于平臺(tái)建立的鏈接途徑應(yīng)該達(dá)到信息公開查閱的便捷性、易獲得要求。（5）財(cái)務(wù)信息公開的監(jiān)督體系和問責(zé)機(jī)制。這是強(qiáng)化高校信息公開執(zhí)行力的重要制度保障。

以高校財(cái)務(wù)信息公開的內(nèi)容為例，由于高校財(cái)務(wù)管理目標(biāo)存在多元化的特點(diǎn)，資金配置和使用基于目標(biāo)存在不同的決策方案，對(duì)不同方案的選擇需要優(yōu)先排序，對(duì)同一方案的資金使用也存在不同的方式，因此，單一的、反映結(jié)果的貨幣計(jì)量信息難以反映資金配置和使用的目的指向和行為過程，要反映高校資金來龍去脈或前因后果的運(yùn)營管理過程，就應(yīng)建立量化信息和非量化信息相結(jié)合的信息體系。公立高校信息公開體系構(gòu)建的總體思路是量化信息與非量化信息結(jié)合，將報(bào)告體系分為政府會(huì)計(jì)報(bào)告和績效分析報(bào)告兩個(gè)部分，全面、完整地提供高校財(cái)務(wù)信息，反映高校使命達(dá)成情況。一方面，依托政府會(huì)計(jì)制度要求建立“雙功能”政府會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)信息公開體系，既全面公開收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)信息，又公開權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息;另一方面，依托全面的量化信息建立高?？冃Х治鰣?bào)告公開制度。通過前文的調(diào)查分析可以看到，國內(nèi)外高校的財(cái)務(wù)信息公開主要通過貨幣計(jì)量。但是，單純的貨幣量化信息存在很大的局限，難以反映高校使命達(dá)成情況或目標(biāo)完成情況，難以反映高校經(jīng)營管理的過程和結(jié)果，難以反映資源配置的公平性和有效性。所以應(yīng)該基于預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告建立績效分析報(bào)告，將“高校目標(biāo)—資源配置決策—資金運(yùn)動(dòng)過程—績效和影響力”之間的因果關(guān)系及高校的運(yùn)營管理行為予以完整呈現(xiàn)，既是對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表的解釋和深化，又是對(duì)組織反映使命引導(dǎo)價(jià)值觀的完整體現(xiàn)，利于信息使用者有效利用財(cái)務(wù)信息，在高校和信息使用者之間建立信任關(guān)系。

（二）強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)信息公開的執(zhí)行力

1.高校應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，提高信息公開的自覺性

高校作為獨(dú)立的社會(huì)組織需要建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理理念和價(jià)值觀，重新審視高校和資源提供者之間的關(guān)系，以“合作共益”的理念建立平等、共享的信息交流機(jī)制。一方面，財(cái)務(wù)信息公開是高校有效籌資、提高社會(huì)公信力的重要推動(dòng)力。因?yàn)樨?cái)務(wù)信息直接反映高校資金的使用效果，是檢驗(yàn)資金管理成效、評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出比的關(guān)鍵途徑，也在一定程度上反映了大學(xué)辦學(xué)水平和可持續(xù)發(fā)展程度。通過財(cái)務(wù)信息公開，高校能夠更有說服力地展現(xiàn)自己的價(jià)值，吸引社會(huì)資本，拓寬多元化籌資途徑。另一方面，財(cái)務(wù)信息公開是提高高校財(cái)務(wù)管理和服務(wù)能力的重要組成部分。高校信息公開在利益相關(guān)者監(jiān)督的同時(shí)，也會(huì)獲得反饋和改進(jìn)策略，進(jìn)而提高其民主化管理水平和服務(wù)能力，促進(jìn)高校健康發(fā)展。因此，財(cái)務(wù)信息公開對(duì)高校來說不僅是挑戰(zhàn)，更是機(jī)會(huì)。高校應(yīng)清晰認(rèn)識(shí)到信息公開的目的和效益，轉(zhuǎn)變觀念，樹立積極主動(dòng)的公開意識(shí)，將公開壓力化為發(fā)展動(dòng)力。

2.建立高校信息公開的激勵(lì)約束機(jī)制

信息不對(duì)稱構(gòu)成委托代理關(guān)系的核心問題，信息公開是建立在委托人和代理人之間的橋梁，隨著高校資源和服務(wù)的多元化以及政府資金管理的績效化，激勵(lì)高校高質(zhì)量公開財(cái)務(wù)信息應(yīng)該成為高?？冃гu(píng)價(jià)的組成部分。依托政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施和雙系統(tǒng)財(cái)務(wù)信息的報(bào)告，進(jìn)一步形成完整反映高校運(yùn)營管理績效的整體報(bào)告，既報(bào)告高校財(cái)務(wù)信息公開的強(qiáng)制性要求部分，也報(bào)告體現(xiàn)高校自主性發(fā)展優(yōu)勢的自愿性信息。監(jiān)管機(jī)構(gòu)既要評(píng)價(jià)高校對(duì)強(qiáng)制性信息公開的合規(guī)性，還要評(píng)價(jià)自愿性信息公開的合理性和有效性。與此同時(shí)，依托高校財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的逐步規(guī)范，建立和健全高校財(cái)務(wù)報(bào)告信息公開的監(jiān)督體系，建立政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，共同為高校的財(cái)務(wù)信息有效公開保駕護(hù)航。另外，對(duì)審計(jì)結(jié)果相應(yīng)設(shè)計(jì)問責(zé)機(jī)制，將激勵(lì)約束機(jī)制與高校的財(cái)務(wù)信息報(bào)告有機(jī)結(jié)合，既保障相關(guān)政策的有效執(zhí)行，又能讓高校通過信息公開獲得更多關(guān)注，激發(fā)其發(fā)展的內(nèi)在能動(dòng)性，讓高校的資源供給和服務(wù)提供基于信息的有效溝通而綻放活力。

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