村級(jí)后備干部制度：農(nóng)村青年參與鄉(xiāng)村振興的路徑

齊薇薇

（湖南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙424200）

一 問題提出

（一）問題提出

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年中國城鎮(zhèn)化人口占比為60.6%，農(nóng)村人口占比39.4%，中國城市化仍然呈上升趨勢。［1］與之相隨的是農(nóng)村的迅速衰敗，農(nóng)村的人、財(cái)、物源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村社會(huì)日益空心化、老齡化。鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)條件和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革，［2］基層治理面臨“村治主體缺位”［3］以及“基層組織治理能力下降”［4］的問題，對鄉(xiāng)村治理秩序產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，基層治理面臨轉(zhuǎn)型。中共十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，旨在解決鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型中的問題，“防止鄉(xiāng)村凋敝，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”［5］,實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

組織振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)條件，而組織振興的核心是人才振興?！罢温肪€確定后，干部就是決定的因素”［6］，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何選拔、培養(yǎng)、管理農(nóng)村干部隊(duì)伍是亟待解答的重大課題。農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)中后備干部培養(yǎng)極其重要，它關(guān)涉到農(nóng)村干部隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)、人才選拔和基層政治社會(huì)穩(wěn)定，是基層組織建設(shè)的題中之義和重要工作。

（二）既有研究

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村后備干部的研究相對較少，既有的研究主要集中在兩方面。一是對后備干部培養(yǎng)重要性的研究。農(nóng)村干部是培養(yǎng)出來的，忽視后備干部的培養(yǎng)，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村干部培養(yǎng)工作的嚴(yán)重滯后，從而影響農(nóng)村干部隊(duì)伍穩(wěn)定性和基層治理有效性。［7］在城鄉(xiāng)一體化的背景下，鄉(xiāng)村治理方式、城鄉(xiāng)流動(dòng)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、村級(jí)組織基本功能等方面發(fā)生了巨大變化，只有加強(qiáng)農(nóng)村基層后備干部的選拔、管理、培養(yǎng)、使用和激勵(lì)，才能應(yīng)對新時(shí)期的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)組織的活力。［8］二是對后備干部培養(yǎng)面臨問題的研究。農(nóng)村后備干部建設(shè)存在后備力量不足、選拔培養(yǎng)方式不規(guī)范、管理方式僵化、備用方式脫節(jié)等問題，應(yīng)創(chuàng)新選拔機(jī)制、抓好后備干部源頭、創(chuàng)新培養(yǎng)機(jī)制、提高后備干部整體素質(zhì)、創(chuàng)新管理機(jī)制、促進(jìn)后備干部健康成長、創(chuàng)新后備干部使用機(jī)制，使后備干部培養(yǎng)步入良性發(fā)展軌道。［9］研究認(rèn)為選人難、培養(yǎng)難和使用難是近年來農(nóng)村后備干部建設(shè)遇到的普遍問題，應(yīng)該以健全選用機(jī)制為立足點(diǎn)、以加強(qiáng)培養(yǎng)機(jī)制為關(guān)鍵點(diǎn)、以理順管理機(jī)制為切入點(diǎn)、以提升待遇為著重點(diǎn)。［10］

從既有的文獻(xiàn)研究來看，存在兩個(gè)不足。一是關(guān)于后備干部研究太少。關(guān)于農(nóng)村基層組織建設(shè)研究主要集中在村兩委干部上，對后備干部的關(guān)注和研究少。二是既有關(guān)于農(nóng)村后備干部研究時(shí)間都比較久遠(yuǎn)，對于當(dāng)前快速發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)的指導(dǎo)意義不大。在城市化背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)面臨著空心化、老齡化帶來的村治主體缺失，后備干部對基層組織的穩(wěn)定性、村干部隊(duì)伍人才供給和基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型極其重要，深入研究后備干部對于轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村社會(huì)具有重要的理論與實(shí)踐意義。

（三）個(gè)案情況

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料，來自筆者和所在團(tuán)隊(duì)同仁于2020 年12 月份對安徽Y 鎮(zhèn)5 個(gè)村開展了為期28天的田野調(diào)查。本次調(diào)研關(guān)注了村莊集體經(jīng)濟(jì)情況、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民家計(jì)模式、城市化、村莊治理等主題，訪談對象有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、年輕后備干部、小組長、種田大戶、普通農(nóng)戶和駐村干部等群體。

Y 鎮(zhèn)隸屬于H 縣，位于縣城東郊。H 縣位于安徽省的東南部，緊鄰長三角經(jīng)濟(jì)帶，受長三角經(jīng)濟(jì)帶輻射影響較大，工商業(yè)相對發(fā)達(dá)，主要產(chǎn)業(yè)有礦產(chǎn)、水泥、服裝、食品加工業(yè)等。區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)達(dá)的工業(yè)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造了社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了豐富非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民1980 年代進(jìn)入浙江、上海、南京等省市打工，農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)收入對農(nóng)業(yè)依賴程度較低，農(nóng)民的主要利益關(guān)系不在土地上，對土地利益不敏感，為土地集中和規(guī)?；峁┝松鐣?huì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，H 縣地方財(cái)政實(shí)力雄厚，為當(dāng)?shù)赝菩型恋卣翁峁┝私?jīng)濟(jì)支持。在這些因素的共同推動(dòng)下，H 縣較早地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；同F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，絕大部分農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)給少數(shù)種植大戶經(jīng)營，而本人進(jìn)入勞動(dòng)力市場務(wù)工。

當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)豐富，農(nóng)村勞動(dòng)力參與勞動(dòng)力市場程度較高。在當(dāng)?shù)爻瞬幌牍ぷ骰蛏眢w不好的外，有勞動(dòng)能力的農(nóng)民都能在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場上找到工作，因此在當(dāng)?shù)亟?jīng)常可以看到70 多歲的老年人還在打工的情況。本地普通工人工資水平在每月3000~4000元，雖然個(gè)體收入不高，但只要一個(gè)家庭有2到4個(gè)勞動(dòng)力，家庭總體收入就不低。根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)收入水平，可將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭分為三種類型：第一類是低收入家庭，因?yàn)榧彝趧?dòng)力少或主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失勞動(dòng)能力，年收入在5 萬元以下，這樣的家庭占比在10%左右；第二類是中等收入家庭，家庭成員充分參與勞動(dòng)力市場就業(yè)，家庭年收入在10 萬~20 萬元左右，占比在80%以上；第三類是高收入家庭，家庭收入主要靠承包土地、承包工程、經(jīng)營茶葉等，這樣的家庭年收入在20萬元以上，占比也在10%左右。

在較高收入的支撐下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民家庭的城市化能力較強(qiáng)。以Y 鎮(zhèn)S 村為例，該村進(jìn)城買房的家庭達(dá)到80%以上，主要在H 縣買房，少部分在蕪湖市或外地城鎮(zhèn)買房。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大量進(jìn)城，一方面快速推動(dòng)當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展，縣城房價(jià)從2015 年每平方米4000~5000 元，漲至2020 年每平方米7000~8000 元，仍在持續(xù)上漲。另一方面也帶來鄉(xiāng)村迅速地衰敗，空心化、老齡化程度嚴(yán)重，平時(shí)入戶走訪時(shí)在村莊很難看到年輕人，即使50~60 歲的中年人也很少見到，他們中大部分男性在城里打工，女性在城里照顧孫輩，留在農(nóng)村的大都是年齡在65 歲以上的老年人。

二 村級(jí)后備干部制度推行的目的與背景

（一）村級(jí)后備干部制度推行的目的

2016 年Y 鎮(zhèn)推行村級(jí)后備干部制度。后備干部通過在全縣范圍內(nèi)招考，拓寬人才選拔渠道；由財(cái)政撥發(fā)工資，讓后備干部有保障、正式化；通過培訓(xùn)和選舉，后備干部最終成為村干部；后備干部可以在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)配。

從調(diào)查來看，村級(jí)后備干部制度的推行有四大目的：

一是提前進(jìn)行人才儲(chǔ)備。通過提前儲(chǔ)備人才，能夠避免因?yàn)榇甯刹颗R時(shí)退出或選舉時(shí)選不到合適人選而帶來的治理困境。

二是擴(kuò)大人才選拔范圍。在一個(gè)村莊選不出或找不到合適人選，在全鎮(zhèn)、全縣范圍內(nèi)選拔人才，人才選拔空間更大。

三是選拔文化水平較高的年輕人?；鶎又卫磙D(zhuǎn)型需要有文化的年輕人，他們懂得使用現(xiàn)代治理技術(shù)，具有一定的文化水平，他們符合基層治理日益行政化的需求。后備干部制度是安徽省H 縣根據(jù)基層治理變遷作出的反應(yīng)。

四是保證基層組織意圖的貫徹。從后備干部的選拔到正式成為村干部，基層黨委、政府高度參與，從而保證了基層組織意圖的貫徹。

（二）村級(jí)后備干部制度推行的主要背景

從調(diào)查來看，Y 鎮(zhèn)之所以在2016 年這個(gè)時(shí)間點(diǎn)推行村級(jí)后備干部制度，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化和基層治理轉(zhuǎn)型有關(guān)。

1.農(nóng)村基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化。村莊空心化、村民老齡化導(dǎo)致村莊內(nèi)部已經(jīng)很難自我生產(chǎn)、自我培育村治人才，使得村莊面臨村治主體日益老化、村級(jí)組織斷層的風(fēng)險(xiǎn)，從而無法為留在村莊的農(nóng)民、種植大戶提供公共服務(wù)，也難以勝任自上而下的行政任務(wù)。農(nóng)村基層治理社會(huì)基礎(chǔ)的變化，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是村莊精英外流。2013 年以后，在地方政府推動(dòng)、教育城市化、婚姻推動(dòng)和農(nóng)民自發(fā)城鎮(zhèn)化的共同作用下，當(dāng)?shù)爻鞘谢焖侔l(fā)展。農(nóng)村人口大量向城市集中，主要集中在縣城，留在村莊生活的主要是老年人。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長期在村莊生活的老年人因?yàn)槟挲g大、思想落伍、素質(zhì)不高等，已經(jīng)無法勝任村干部角色。

二是農(nóng)民生活面向城市。留在村莊還有少部分種田大戶，他們相對較為年輕，年齡在50 歲左右，但他們的生活面向城市，在村里包地為了支持城市生活開支或支持子女進(jìn)城，他們對當(dāng)村干部不感興趣，也沒有時(shí)間當(dāng)村干部。種田大戶中有一部分是外村人，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)、低利潤使得他們的流動(dòng)性很大，他們在村里包地是為了掙錢，很少與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打交道，與村莊的聯(lián)系僅僅在土地層面，不關(guān)心村里的事情。

2.農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村基層治理發(fā)生了劇烈變化，主要表現(xiàn)為：

首先，治理內(nèi)容的變化。在取消農(nóng)業(yè)稅前，村級(jí)治理主要解決國家從農(nóng)村汲取資源和滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的需要，村干部功能兼具國家代理人和農(nóng)民當(dāng)家人的角色。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，國家向農(nóng)村輸入大量資源，基層治理逐漸行政化。［11］村一級(jí)逐漸成為國家治理體系在基層中的觸角，村干部逐漸成為國家行政體系中的一員，村干部主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)樵鯓佑行Ю脟屹Y源為村民提供公共服務(wù)，以及落實(shí)自上而下的行政性任務(wù)，為此需要更專業(yè)的村干部隊(duì)伍。目前，Y 鎮(zhèn)黨委、政府的中心工作是廁所革命、環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，村干部除了要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站、辦、所下達(dá)的常規(guī)工作之外，重點(diǎn)也是圍繞中心工作開展工作。

其次，治理方式的變化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)重塑基層政權(quán)，基層治理從過去一般化、“大呼隆”和粗放式的工作方式向規(guī)范化、專業(yè)化和精細(xì)化的工作方式轉(zhuǎn)型。［12］同時(shí)，基層治理從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變，對治理過程的監(jiān)控越來越細(xì)化、越來越嚴(yán)格，基層的任何工作都要走流程、拍照、文字記載、做表格等，以實(shí)現(xiàn)工作過程的留痕。這就要求村干部有使用現(xiàn)代技術(shù)和文字表達(dá)的能力，有較高的文化水平。

最后，治理技術(shù)的變化。在中國現(xiàn)代技術(shù)快速發(fā)展的今天，技術(shù)影響著我們的生活也改變著我們的生活，基層治理也深受現(xiàn)代技術(shù)的影響和改變。微信、App、各類技術(shù)平臺(tái)等已經(jīng)成為當(dāng)前基層治理的重要手段，不僅提高基層治理水平，還重塑基層治理方式。Y 鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹說，現(xiàn)在信息上報(bào)、交醫(yī)保社保等都是通過網(wǎng)絡(luò)辦公，減少了人力、物力投入，大大提升辦事效率，對村干部的要求也提高了。

隨著農(nóng)村基層治理內(nèi)容、治理方式和治理手段的變化，基層越來越需要有文化、懂得使用現(xiàn)代技術(shù)、年富力強(qiáng)的年輕村干部。

三 村級(jí)后備干部的群體特征與選擇原因

Y 鎮(zhèn)村級(jí)后備干部制度推行得比較順利，報(bào)名人數(shù)呈現(xiàn)逐年上漲趨勢（見表一）。

表一Y 鎮(zhèn)近5 年村級(jí)后備干部招考情況單位：人

說明：2020 年招聘男性5 名、女性3 名，有36 名男性報(bào)名，59 名女性報(bào)名

（一）村級(jí)后備干部的群體特征

1.學(xué)歷高、年輕化。Y 鎮(zhèn)村級(jí)后備干部呈現(xiàn)高學(xué)歷、年輕化的特點(diǎn)。這一群體普遍都具有大專及以上學(xué)歷，以85 后和90 后為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招考村級(jí)后備干部時(shí)，在年齡和學(xué)歷上有明確限制，規(guī)定報(bào)考人員年齡不能超過35 周歲，在學(xué)歷上要求必須具備大專及以上學(xué)歷，對退伍軍人要求相對寬松。以Y 鎮(zhèn)S 村為例，有9 個(gè)村干部，有4 名是通過后備干部招考進(jìn)來的，其中3 人是90 后，1 人是85 后；3 人具有大專學(xué)歷，1 人是具有高中學(xué)歷的退伍軍人。

2.家庭負(fù)擔(dān)不重。村干部工資水平居當(dāng)?shù)刂械人?，不低也不高，夠維持年輕人在當(dāng)?shù)氐幕旧铋_支，花銷大的年輕人則不夠生活開支。雖然如此，報(bào)考的人數(shù)卻依然呈逐年上升趨勢。原因就在于當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民家庭勞動(dòng)力能夠?qū)崿F(xiàn)充分就業(yè)，不僅青壯年農(nóng)民能夠在本地勞動(dòng)力市場上充分就業(yè)，中老年人也能夠在當(dāng)?shù)卣业胶线m的工作。這樣，雖然個(gè)體收入不高，但家庭總收入不低，父代對子代具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)支持能力，年輕人的經(jīng)濟(jì)壓力相對較小。因此，那些父母能力較強(qiáng)、家庭收入較高、沒有過重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的年輕人，也愿意報(bào)考村級(jí)后備干部。

案例：許強(qiáng)，29 歲，S 村人，安徽某大專院校畢業(yè)，大專畢業(yè)后在縣城做銷售代理，年收入10 萬元左右。雖然收入不錯(cuò)，但工作非常辛苦，工作幾年后他想換一個(gè)輕松穩(wěn)定的工作。2018 年12 月他報(bào)考了后備干部，順利通過筆試、面試，成為S 村一名后備干部，已過試用期，現(xiàn)在主要負(fù)責(zé)村里的財(cái)務(wù)工作，每年工資4 萬~5 萬元。2021 年通過選舉后成為正式干部。

他是家中的獨(dú)子，家庭條件不錯(cuò)，結(jié)婚時(shí)在父母幫助下在縣城買了房（首付）、還買了車，在經(jīng)濟(jì)上沒有什么壓力。結(jié)婚后小家庭在縣城生活，父母在農(nóng)村居住。父親60 歲，一直在建筑工地上干活，每年收入4 萬~5 萬元。母親55 歲，在縣城幫兒子料理家務(wù)、接送孩子。許強(qiáng)的妻子則外出上班。父母還經(jīng)常將老家的菜、雞蛋往城里送，在經(jīng)濟(jì)上經(jīng)常不定期地給許強(qiáng)小家庭幫助，減輕了他們的生活、經(jīng)濟(jì)壓力，也讓他沒有后顧之憂地選擇做村級(jí)后備干部。

3.在市場競爭中不具有優(yōu)勢。許多后備干部在進(jìn)入村委會(huì)前都有過豐富的工作經(jīng)歷，有的做過生意，有的在外打過工，有的考公務(wù)員失敗，有的在縣城找不到合適的工作等，雖然他們的經(jīng)歷不同，但他們之間有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是在市場競爭中并不具有特別的優(yōu)勢，或優(yōu)勢不凸顯，可替代性較強(qiáng)。在H縣，村干部行政化程度高，工資由財(cái)政撥發(fā)，有五險(xiǎn)一金，工作穩(wěn)定，還有往鄉(xiāng)鎮(zhèn)晉升的空間。因此，村干部雖然不屬于正式公務(wù)員，但相當(dāng)于半個(gè)公務(wù)員。成為村級(jí)后備干部是進(jìn)入村干部隊(duì)伍的條件，后備干部考試比公務(wù)員考試要輕松，對于那些沒有競爭優(yōu)勢的年輕人來說，他們愿意進(jìn)入后備干部隊(duì)伍。

4.年輕女性居多。在報(bào)考后備干部的群體和后備干部群體中，年輕女性占多數(shù)。如Y 鎮(zhèn)的鄰鎮(zhèn)W鎮(zhèn)，2016 年招考2 名男性后備干部、3 名女性后備干部，男性報(bào)考人數(shù)有30 人，女性則有60 人報(bào)考。年輕女性后備干部比男性后備干部更穩(wěn)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級(jí)后備干部流動(dòng)性也非常大，通常一些年輕人因?yàn)楣べY太低、不適應(yīng)工作或與領(lǐng)導(dǎo)相處不好等原因選擇辭職，但總體來看，流失的主要是男性后備干部，女性后備干部相對比較穩(wěn)定。

導(dǎo)致村級(jí)后備干部女性化的原因主要有：一是女性的家庭經(jīng)濟(jì)責(zé)任相對較輕。在家庭分工中，男性依然承擔(dān)養(yǎng)家的責(zé)任，女性傾向于照顧家庭。因此社會(huì)、家庭和女性本身對女性收入不會(huì)有太高要求，村干部工資水平雖然不高，但也達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄べY水平，而且穩(wěn)定，時(shí)間相對自由，可以照顧家庭，對于女性來說是一個(gè)非常不錯(cuò)的選擇。二是女性的工作任務(wù)相對較輕。在村級(jí)工作分工中，考慮到年輕女性在身體、文化、安全、照顧家庭等方面的特點(diǎn)，村黨支部書記通常會(huì)將相對輕松的行政性工作安排給女性，而男性則負(fù)責(zé)相對較重的工作。這樣，年輕女性在村委會(huì)的工作就相對輕松，可以兼顧家庭。

（二）年輕人選擇村級(jí)后備干部的原因

1.交通的便利。便捷的交通方便人們出行，改變地域間的空間距離。在交通條件落后的時(shí)期，城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，還因交通不便帶來空間上的阻隔，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在文化、生活、觀念上出現(xiàn)較大差異。然而，近十年來，隨著國家工業(yè)化、現(xiàn)代化、城市化快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，開始以工補(bǔ)農(nóng)，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，大量資源流向鄉(xiāng)村，給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來巨大的變化，其中最大的變化之一是城鄉(xiāng)之間交通條件的改善。交通條件的改善大大縮短城鄉(xiāng)之間的空間距離，人們在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。在H 縣，從縣城開車到村里一般在10至30 分鐘，極大地縮短人們的通勤時(shí)間。在Y 鎮(zhèn)D村，所有的村干部都住在城里，每個(gè)人都有車，他們早上從縣城開車到村里上班，下午下班后開車返回縣城。對年輕人來說，到村里上班跟在城里上班沒有什么區(qū)別，并不影響他們在城里的生活。

2.職業(yè)的選擇。經(jīng)過改革開放40 多年的發(fā)展，農(nóng)民生活條件變好了，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)富裕了，農(nóng)民的職業(yè)選擇也發(fā)生了變化。在改革開放早期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件差，農(nóng)民文化水平不高，50 后、60 后的農(nóng)民進(jìn)城從事的都是又臟又累的活，如做建筑工、販賣茶葉等。而80 后、90 后年輕人他們生活環(huán)境比父輩好，受教育程度普遍提高，他們對職業(yè)預(yù)期較上一輩高，他們更傾向選擇輕松、自由、體面的工作。

H 縣雖然工業(yè)發(fā)達(dá)，但主要以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主，且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，年輕人留在縣城可選擇的工作類型非常有限，主要有三種職業(yè)。一是創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)業(yè)不僅需要商業(yè)頭腦，而且還需要有資本投入，顯然并不是所有的年輕人都有資本創(chuàng)業(yè)，更不是所有的人都能夠創(chuàng)業(yè)成功，因此創(chuàng)業(yè)的門檻高且風(fēng)險(xiǎn)大。二是進(jìn)企事業(yè)單位?？h城企事業(yè)單位較少，想要進(jìn)去的人很多，競爭極其激烈，最終能通過考試進(jìn)入企事業(yè)單位的都是縣城年輕人中的佼佼者。三是進(jìn)工廠。H 縣工廠的平均工資每月3000~4000 元，高的每月有5000~6000 元，但有工作時(shí)間較長、單調(diào)、辛苦、不自由、不體面等缺點(diǎn)，對年輕人的吸引力不大。村級(jí)后備干部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一招考，工資由財(cái)政撥發(fā)、有五險(xiǎn)一金和周末雙休，工資水平與當(dāng)?shù)仄骄べY水平持平，接觸的都是政府機(jī)關(guān)工作人員，進(jìn)入村委會(huì)后還有機(jī)會(huì)晉升。在年輕人看來，考上后備干部相當(dāng)于半個(gè)公務(wù)員，工作穩(wěn)定、體面、相對輕松，因此許多年輕人愿意進(jìn)入后備干部隊(duì)伍。

3.家庭完整的需求。H 縣距離上海、南京、蘇州及浙江地區(qū)非常近，當(dāng)?shù)匾恍┠贻p人為了獲得更高的收入或獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，會(huì)選擇去這些大城市務(wù)工，月收入可以獲得上萬元。但他們必須面臨大城市高房價(jià)、高開支的生活壓力，同時(shí)要面臨背井離鄉(xiāng)、與家人分離、家庭生活不完整等問題。對于有些年輕人來說，家庭生活的完整性比高收入更重要，他們因而會(huì)選擇留在縣域工作。縣域范圍的工作雖然工資不高，但能夠照顧到家庭。然而縣域產(chǎn)業(yè)相對單一，可選擇的工作種類較少。后備干部雖然工作在農(nóng)村，但是因交通便利，往返于城鄉(xiāng)的時(shí)間較短，能夠兼顧工作和家庭，因而是很多留在縣城生活的年輕人不錯(cuò)的選擇。

四 村級(jí)后備干部制度的運(yùn)行與影響

村級(jí)后備干部制度是應(yīng)對城市化所產(chǎn)生的村莊治理人才匱乏和基層組織斷裂的威脅，以及基層治理變遷對人才需求變化而設(shè)置的制度。通過后備干部制度培養(yǎng)、選拔村干部，不僅保障了村干部的人才供應(yīng)，而且保障了基層組織的穩(wěn)定性，同時(shí)還加強(qiáng)了基層政府對村級(jí)治理的控制，從而保證基層政府的意圖能夠得到有效貫徹。

（一）村級(jí)年輕后備干部制度的運(yùn)行

1.選拔：統(tǒng)一招考與雙向選擇。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)統(tǒng)計(jì)各行政村村干部退休、離職、職位空缺的情況，制定村級(jí)后備干部招考計(jì)劃上報(bào)縣政府，由縣政府在全縣范圍統(tǒng)一招考。順利通過考試的后備干部，由縣政府分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排到行政村試用，試用期為半年。后備干部在試用期通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)考核后，便可以與村委會(huì)簽訂合同，成為正式的村級(jí)后備干部。如果后備干部試用期表現(xiàn)不積極，村委會(huì)可以不與之簽訂合同。即使后備干部轉(zhuǎn)正以后，如果在工作上表現(xiàn)不積極、不服從村干部工作安排，村委會(huì)也可以與之解除合同關(guān)系。對于后備干部來說，在成為正式后備干部以后，如果發(fā)現(xiàn)自己不能適應(yīng)或不適合后備干部崗位的，也可以向村委會(huì)申請解除合同關(guān)系。后備干部制度相對公務(wù)員制度更靈活，后備干部與政府、村委會(huì)是一種雙向選擇的合同關(guān)系。

2.培養(yǎng)：老帶新與長期培養(yǎng)。后備干部的培養(yǎng)主要有兩種方式。

一是由經(jīng)驗(yàn)豐富的老干部帶后備干部。老干部擁有豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，對相關(guān)領(lǐng)域政策了如指掌，能夠?qū)⒄哽`活運(yùn)用于實(shí)踐，能夠準(zhǔn)確地為村民提供服務(wù)和幫助，獲得村民的信任。老干部還有較強(qiáng)的群眾工作能力，對群眾熟悉了解，知道群眾需要什么、怎樣與群眾打交道、怎么做群眾工作。這些能力是在村莊順利開展工作的基礎(chǔ)，都需要長時(shí)間的積累。

通過以老帶新的傳幫帶式的培養(yǎng)方式，首先能夠讓年輕干部與村莊、村民熟悉起來，縮短后備干部與村莊、村民建立聯(lián)系的時(shí)間，有利于工作的快速開展。熟悉本身是一種資本，熟悉了工作也就好開展了。老干部與村民經(jīng)過長期互動(dòng)和交往，彼此非常熟悉，村民信任老干部，通過老干部推介，后備干部更容易獲得村民的信任，從而大大降低了后備干部與村民之間建立聯(lián)系的時(shí)間成本。同時(shí)，通過老干部的介紹，后備干部能夠迅速地了解村民的性格特點(diǎn)，對于后備干部工作開展非常有幫助。其次能夠讓后備干部快速熟悉業(yè)務(wù)。在鄉(xiāng)村社會(huì)，村干部需要與素質(zhì)參差不齊、性格迥異和需求不同的村民打交道，更要面對復(fù)雜、變化的現(xiàn)實(shí)情況，需要村干部具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。業(yè)務(wù)能力不僅需要村干部熟悉相關(guān)制度和政策，更重要的是知道怎樣將制度和政策運(yùn)用到復(fù)雜的實(shí)踐中，處理復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。通過跟著老干部學(xué)習(xí)和聽取老干部的指導(dǎo)，后備干部能夠在短時(shí)間內(nèi)掌握業(yè)務(wù)知識(shí)，并獲得在復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中處理和解決問題的能力。

二是長時(shí)間的后備干部生涯。后備干部需要通過半年的試用期，試用期合格后才能夠獲得轉(zhuǎn)正，試用期不合格，村一級(jí)可以將其除名，或延長試用時(shí)間直到達(dá)到合格后才能夠轉(zhuǎn)正。成為正式后備干部后，在原則上可以參與村級(jí)選舉，但實(shí)際上很少有后備干部轉(zhuǎn)正后馬上就能夠參加選舉，大部分后備干部都需要一段時(shí)間的歷練，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核后才能參加選舉，選舉成功才能進(jìn)入村委會(huì)成為正式村干部。經(jīng)過長時(shí)間地培養(yǎng)和鍛煉，后備干部已經(jīng)具有成為一名合格村干部的資格和能力。

3.激勵(lì)：考核與職業(yè)流動(dòng)。在沒有通過選舉之前，后備干部不享有村干部身份，那么，怎樣調(diào)動(dòng)后備干部積極性就非常重要。實(shí)踐中，調(diào)動(dòng)村干部積極性的重要方式有兩種。

一是績效考核。為了保證工作順利開展，地方政府針對每一項(xiàng)工作任務(wù)都制定了細(xì)致的考核標(biāo)準(zhǔn)，通過考核打分考察村干部工作完成情況，從而決定各村在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排名，這不僅關(guān)乎名譽(yù)，更關(guān)乎后備干部收入。后備干部的工資由基層財(cái)政撥發(fā)，分為三部分，第一部分基本工資約占第二部分績效工資約占第三部分獎(jiǎng)金約占第一部分是直接發(fā)放，另外兩部分工資由績效考核決定，也就是說有一半的工資是由績效考核決定的?？冃Э己朔?jǐn)?shù)高，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)排名越靠前，績效工資和獎(jiǎng)金越高，工資收入水平越高，反之則少。想要工資收入高，考核分?jǐn)?shù)就要高，因此要求后備干部積極完成每一項(xiàng)工作任務(wù)。

二是身份轉(zhuǎn)變。后備干部成為村干部以后，工作滿5 年，表現(xiàn)優(yōu)秀的可以考事業(yè)編制，每年全縣有5 個(gè)名額。如果表現(xiàn)優(yōu)秀，年齡在45 歲以下、連續(xù)擔(dān)任3 年村黨支部書記，可以考事業(yè)編制。由村干部向事業(yè)編干部的身份轉(zhuǎn)變，讓年輕后備干部具有更強(qiáng)的工作動(dòng)力。

4.任用：村級(jí)選舉。后備干部正式成為村干部之前必須經(jīng)過村級(jí)選舉，村民選舉的功能主要有兩方面。

一是通過選舉了解后備干部的群眾工作狀況，掌握群眾對后備干部工作的滿意度，即后備干部的群眾基礎(chǔ)。從調(diào)查來看，村級(jí)選舉被上級(jí)政府嚴(yán)格控制，大部分后備干部都能夠通過村委會(huì)選舉，只有極個(gè)別工作做得實(shí)在太差才會(huì)落選。

二是通過選舉讓后備干部合法地進(jìn)入村委會(huì)，合法地獲得村干部身份，彰顯村民自治內(nèi)涵。通過選舉后，后備干部才正式成為一名村干部。

（二）村級(jí)后備干部制度對基層治理的作用和影響

后備干部制度是地方政府應(yīng)對鄉(xiāng)村社會(huì)和基層治理變遷而做的探索，它能夠應(yīng)對鄉(xiāng)村人口大量外流帶來的鄉(xiāng)村精英流失對基層組織建設(shè)的影響。通過后備干部招考制度為基層組織提供年輕、有文化的后備干部，保障了基層組織的穩(wěn)定性，優(yōu)化了基層組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了基層治理的規(guī)范化，為鄉(xiāng)村振興和基層治理體系和治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供組織基礎(chǔ)。

1.穩(wěn)定基層組織?；鶎咏M織的穩(wěn)定性是基層治理穩(wěn)定性、連續(xù)性的前提，是鄉(xiāng)村治理有序的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的保障。在城市化背景下，鄉(xiāng)村人口大量外流，村級(jí)治理面臨著治理主體的老齡化和村級(jí)組織后繼無人的問題，嚴(yán)重影響基層組織的穩(wěn)定和發(fā)展，從而對基層治理的穩(wěn)定性、連續(xù)性產(chǎn)生影響。村級(jí)后備干部制度通過提前選拔和培養(yǎng)人才，一方面可以解決因?yàn)榫⑼饬鲗?dǎo)致村治主體的缺失問題，另一方面通過穩(wěn)定的制度為村級(jí)治理提供穩(wěn)定的人才供應(yīng)，從而保證基層組織的穩(wěn)定性，為鄉(xiāng)村振興提供組織保障。

2.優(yōu)化基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。縣政府在招后備干部時(shí)，對報(bào)考者在年齡上和學(xué)歷上有明確規(guī)定和限制，年輕、有文化的后備干部的加入為基層組織注入了新鮮的血液，優(yōu)化了基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。在實(shí)施后備干部制度之前，村級(jí)組織普遍面臨干部老齡化、文化水平不高的問題。雖然這些老干部有著豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)，但知識(shí)文化水平有限，缺乏使用現(xiàn)代治理技術(shù)的能力，從而使他們無法應(yīng)對基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型需求。通過招考年輕、高學(xué)歷的后備干部，使得村級(jí)干部隊(duì)伍具備了使用現(xiàn)代技術(shù)的能力，能夠滿足基層治理日益行政化、現(xiàn)代化的需求。年輕后備干部的加入優(yōu)化了基層干部隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)，從而滿足轉(zhuǎn)型時(shí)期基層治理多樣化的需求，讓基層經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾基礎(chǔ)深厚的老干部做群眾工作，讓有文化、懂技術(shù)的年輕干部應(yīng)對上級(jí)下派的各種行政性工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)基層治理的有效性。

3.規(guī)范基層治理。后備干部制度既是基層治理規(guī)范化的結(jié)果，它的實(shí)施也進(jìn)一步加強(qiáng)基層治理的規(guī)范化。后備干部制度是我國選拔培養(yǎng)干部的重要制度，早期農(nóng)村基層后備干部主要是村莊內(nèi)部產(chǎn)生，村級(jí)組織在后備干部的選拔、培養(yǎng)和考核中具有較強(qiáng)的主體性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其中起把關(guān)作用。然而，隨著農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)變遷與基層治理轉(zhuǎn)型，制度化的后備干部選拔和培養(yǎng)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，后備干部的選拔、管理和支配由村級(jí)組織轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)政府。

村級(jí)后備干部制度的規(guī)范化帶來了基層治理的規(guī)范化、制度化，主要是因?yàn)椋阂皇谴寮?jí)后備干部是由基層政府通過規(guī)范化、制度化的方式選拔、培養(yǎng)起來的，屬于基層政府行政體系中的一部分，直接受基層政府管理與支配，因此他們的工作方式和行事邏輯更趨向于按照政府的規(guī)章、制度、程序辦事。二是村級(jí)后備干部是在全縣范圍內(nèi)招聘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排，大部分后備干部并不能被安排到本村工作，而是被安排到其他村，甚至其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。因此，后備干部與村民沒有熟人關(guān)系，也就沒有私人關(guān)系的羈絆；他們要想在村莊中樹立權(quán)威，獲得村民工作上的支持，就必須秉公辦事，因此，后備干部在工作中會(huì)按照規(guī)章制度辦事，從而促進(jìn)基層治理的規(guī)范化運(yùn)行。

村級(jí)后備干部制度在產(chǎn)生一些積極影響的同時(shí)，對基層治理也帶來了消極的一面，即基層治理日益行政化與基層治理自治基礎(chǔ)逐漸被消解。

1.基層治理行政化。首先，后備干部的工資、考核和發(fā)展由鄉(xiāng)政府決定，因此他們只關(guān)心鄉(xiāng)政府對他們的評價(jià)，在工作中對鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)，執(zhí)行上級(jí)下派的行政性任務(wù)，與農(nóng)民打交道的積極性和主體性不強(qiáng)，回應(yīng)農(nóng)民需求的主動(dòng)性不強(qiáng)。其次，群眾工作動(dòng)力弱化。在村干部主要由村民選舉產(chǎn)生時(shí)，村干部的權(quán)威來自兩方面，一是政府的認(rèn)可與支持，二是村民的認(rèn)可和支持。獲得政府的認(rèn)可需要完成政府布置的工作任務(wù)，而獲得村民認(rèn)可和支持需要長期與村民互動(dòng)、解決問題、回應(yīng)村民需求，需要具備群眾工作能力。然而，實(shí)施村級(jí)后備干部制度后，村干部由政府直接選拔和確定，村民的參與度低。雖然后備干部有選舉環(huán)節(jié)，但更多的只是走形式、走過場，因此村干部的權(quán)威來源只需要政府的支持和賦權(quán)，并不需要村民的支持和認(rèn)可，進(jìn)而在工作上他們不需要走群眾路線，而是按照規(guī)定完成上級(jí)布置的行政性任務(wù)即可。最后，工作方式行政化。在工作方式上，要求村干部實(shí)行坐班制，規(guī)定明確的上下班時(shí)間，村干部必須到村委會(huì)辦公，村民到村委會(huì)來辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，村干部工作方式的行政化程度越來越強(qiáng)。

2.村級(jí)治理去自治化。村級(jí)后備干部制度的運(yùn)行實(shí)際上意味著國家權(quán)力向基層的進(jìn)一步延伸，村級(jí)行政化程度提高，自治空間就縮小。村干部逐漸成為國家行政體系中的一員，工作逐漸規(guī)范化、正式化和行政化，他們按規(guī)定時(shí)間上下班，而缺乏深入群眾之中、走進(jìn)群眾生活的要求。因此，在Y 鎮(zhèn)村干部絕大部分住在縣城，白天從縣城開車到村里上班，晚上從村里開車回縣城，按照國家法定工作日上班、放假。村民除了工作日能夠接觸村干部外，其他時(shí)間村民很難接觸村干部，并且村民需要辦事的時(shí)候才會(huì)到村委會(huì)去，因此大部分村民對村干部都非常陌生，村干部不了解、不熟悉村民，村民與村干部之間的關(guān)系也越拉越遠(yuǎn)，基層自治基礎(chǔ)逐漸被基層治理的行政化所消解。

五 結(jié)論與討論

在城市化背景下，農(nóng)村人口大量流向城市，鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)人才匱乏、組織結(jié)構(gòu)老齡化、后繼無人的問題。為應(yīng)對這一問題，國家和地方都采取了一些措施，如推行大學(xué)生村干部、下派第一書記、后備干部制度，這三種制度都在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村人才流失帶來的基層治理問題。然而，這三種類型的人才卻存在較大差異，主要表現(xiàn)為對職業(yè)預(yù)期、與村莊的嵌入程度和穩(wěn)定程度不同，對基層組織的建設(shè)和穩(wěn)定性產(chǎn)生不同影響。

大學(xué)生村干部是由國家直接從學(xué)校選派下來的大學(xué)生，他們當(dāng)村干部是為了增加基層工作經(jīng)驗(yàn)，鍛煉他們的能力，為其職業(yè)發(fā)展打基礎(chǔ)。因此他們對村莊沒有長期預(yù)期，也很難真正地嵌入和融入村莊。第一書記是由上級(jí)政府下派到農(nóng)村的干部，擔(dān)任第一書記只是他們職業(yè)生涯中的一個(gè)階段，或促進(jìn)其仕途發(fā)展的手段，因此他們也很難真正融入到村莊，與村民建立聯(lián)系。

村級(jí)后備干部是從本地選拔的人才，雖然后備干部有職業(yè)晉升的機(jī)會(huì)，但很小，大部分后備干部最終只能做普通村干部，并長期在村莊工作。他們的職業(yè)預(yù)期，讓他們更傾向于扎根基層。相對于大學(xué)生村干部和第一書記，后備干部更穩(wěn)定，符合基層組織振興的需要，是應(yīng)對基層治理轉(zhuǎn)型相對有效的方法。但是同時(shí)，Y 鎮(zhèn)的后備干部制度在實(shí)踐中也產(chǎn)生了村級(jí)組織行政化、去自治化的后果，給農(nóng)村基層治理、黨群、干群關(guān)系帶來了一些隱患，需要在制度實(shí)踐中予以解決和糾偏。

在鄉(xiāng)村振興背景下，村級(jí)年輕后備干部制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行不能脫離兩個(gè)原則：

一是群眾路線的原則。村級(jí)組織是最基層的組織，直接跟群眾打交道，理應(yīng)通過走群眾路線將自下而上的群眾需求與自上而下的治理資源結(jié)合起來，更好地滿足和回應(yīng)群眾的真正需求。村級(jí)組織的行政化容易脫離群眾，隔閡乃至離間黨群、干群關(guān)系。

二是村民自治的原則。村民自治制度是激發(fā)村民積極性、調(diào)動(dòng)村民主體性最基本的制度安排，村民的許多事情需要通過組織動(dòng)員村民自己給予滿足和解決，這樣既有效又低成本。而村級(jí)組織過于行政化，則意味著原子化的村民成為被動(dòng)的客體，國家要直接與千差萬別的原子化、被動(dòng)的村民打交道，那么打交道的成本就非常高，而且難以滿足村民千差萬別的需求。這樣很可能導(dǎo)致任務(wù)難以落實(shí)及治理失敗。