基于責任分攤的PPP項目提前終止補償計算

張彥春，羅吳贊，黎良雪

(1.中南大學 土木工程學院，湖南 長沙 410075；2.湖南人和人律師事務所，湖南 長沙 410007)

自PPP(Public-Private-Partnership)模式推廣以來，市場容量不斷擴大，但也出現(xiàn)了大量PPP項目提前終止情況。提前終止發(fā)生后，政府方和項目公司需處理提前終止補償和項目剩余資產轉讓等相關事宜，如何進行補償計算成為提前終止PPP項目的核心議題[1-2]?！禤PP項目合同指南(試行)》[財金〔2014〕156號]對提前終止事由及終止后處理機制給出了指導性意見，但關于如何計算政府方需補償?shù)臄?shù)額無具體規(guī)定。補償不足，有損項目公司合法權益，打擊社會資本方積極性；補償過度，則增加地方政府財政壓力，損害公眾利益。而通過談判確定責任分攤和補償數(shù)額往往難以達成一致，談判周期冗長與無效成本增加問題嚴重[3]。因此，有必要對PPP項目提前終止責任分攤和補償計算進行研究。國內外學者對PPP項目提前終止責任分攤和補償計算方法進行了探索。提前終止責任分攤是指通過全面分析政府方和項目公司在項目運作過程中，特別是項目提前終止過程中的行為，確定雙方對項目提前終止應承擔的責任。在英國，大部分提前終止責任由項目公司承擔，不可抗力則由雙方共擔[4]。當項目公司獲得過高利潤損害了公共利益，政府可終止項目而無需承擔責任[5]。也有少部分學者對責任分攤進行定量研究，常靜[6]從影響因素控制和損失承擔2個維度建立了責任分攤評價指標體系，計算政府和項目公司責任分攤比例。目前，關于提前終止補償計算方法的研究成果主要分為3類：一是基于成本法補償，以重置成本扣除建筑物折舊額所得的余值估算項目價值，作為補償金額，如ZHANG等[7]提出根據(jù)未補償?shù)耐顿Y部分和違約責任估算項目資產賬面價值，計算補償。二是基于凈現(xiàn)值法補償，通過測算PPP項目在剩余經營年限內的凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值估算補償額，有學者將凈現(xiàn)值法與蒙特卡羅模擬、回歸分析等方法結合建立補償模型[8]。三是基于博弈論法補償，通過對政府方和項目公司補償談判過程中報價策略分析，構建博弈模型，得出不同情況下的補償策略，為補償金額確定提供依據(jù)[9-12]。綜上，學者對PPP項目提前終止補償計算做了大量研究，但鮮有將提前終止量化責任分攤結果應用于補償計算。鑒于此，本文研究構建PPP項目提前終止責任分攤模型，計算責任分攤比例，提出提前終止于不同情形下的補償計算方式，為PPP項目提前終止補償實踐提供科學依據(jù)。

1 PPP項目提前終止責任分攤模型

1.1 提前終止責任分攤影響因素確定

通過研讀、整理與PPP項目提前終止、責任分攤和風險分配等相關的文獻，并分析杭州灣跨海大橋、南京應天大街長江隧道等5個提前終止PPP項目典型案例的提前終止原因和責任分攤，從提前終止主體責任、責任主體管理水平、提前終止收益、項目實施社會影響4個維度初步識別出12個提前終止責任分攤影響因素，分別為：違反法律法規(guī)、合同履行程度低、提前終止負向干預程度高、提前終止損失評估能力不足、管理經驗不足、應對效率低、有效承擔成本低、提前終止直接經濟收益高、提前終止間接聲譽收益高、生態(tài)環(huán)境消極影響、社會經濟消極影響、項目社會不適應性。邀請來自政府方、社會資本方、高校及科研機構和第三方咨詢機構的30名專家進行問卷調查，影響因素“提前終止損失評估能力不足”重要性程度低，變異系數(shù)較高，予以刪除；影響因素“管理經驗不足”未體現(xiàn)管理團隊的結構是否合理和權責是否明晰，因此調整為“管理團隊能力不足”，最終確定了11個提前終止責任分攤影響因素，見表1。

表1 提前終止責任分攤影響因素及釋義Table 1 Influencing factorsand interpretation of early termination responsibility allocation

1.2 提前終止責任分攤影響因素權重確定

由于提前終止責任分攤影響因素權重確定具有一定模糊性，需結合專家知識和經驗，適合釆用專家打分法，運用三角模糊層次分析法確定權重，可提高評價區(qū)間彈性和降低專家個人偏好影響，其中，2因素間相對重要程度可由5個等級語言變量反映，分別為同等重要(TD)、稍微重要(SW)、明顯重要(MX)、強烈重要(QL)、極端重要(JD)，權重計算過程見表2。

根據(jù)對30名專家的調查結果，經計算，11個提前終止責任分攤影響因素相對權重d(Cj)分別為：0.47，0.28，0.25，0.36，0.41，0.23，0.65，0.35，0.24，0.42，0.34；絕對權重wi分別為：0.20，0.12，0.10，0.06，0.07，0.04，0.12，0.06，0.05，0.10，0.08。

1.3 提前終止責任分攤比例確定

PPP項目提前終止發(fā)生后，組建獨立于政府方和項目公司的專家團隊，專家在充分了解雙方提前終止主體責任、責任主體管理水平、提前終止收益及項目實施社會影響的基礎上，就雙方在各提前終止責任分攤影響因素的重要程度進行對比評價，結合影響因素權重計算政府方和項目公司責任分攤比例F1和F2，公式如下：

其中，yij為第j個責任分攤主體在第i個影響因素上的責任分攤比例，結合專家評價結果，利用三角模糊層次分析法求解，具體參照表2計算；wi為第i個影響因素絕對權重。

表2 權重計算過程Table 2 Weight calculation process

2 PPP項目提前終止補償計算

2.1 實踐中的補償計算方式

通過收集并研究多個PPP項目合同約定的提前終止補償計算方法，發(fā)現(xiàn)實踐中PPP項目提前終止補償金主要包括項目價值和賠償金，項目價值由賬面凈值、賬面價值或項目公司已投入的資本金和貸款體現(xiàn)，賠償金可由事前合同約定的固定數(shù)額或事后談判確定。當存在保險賠款時，需扣除該部分。根據(jù)項目價值與賠償金確定方式不同，可將實踐中補償計算方式分為2類，見表3。

表3 實踐中補償計算方式Table 3 Practical calculation methods

其中，I為賬面價值；I1為賬面凈值；I2為項目公司已投入的資本金和貸款；S1為合同中約定的賠償金額，取min{3 a，特許期的剩余期}期間內凈利潤；S2為通過合同談判確定的賠償金額；E為項目公司應向政府方移交運營維護所需的零部件和備品備件合理評估值(如有)；B為保險賠款。

實踐中補償方式綜合運用了成本法、凈現(xiàn)值法和博弈論法的原理，但存在以下不足。

1)項目價值計算不統(tǒng)一。方式1中以賬面凈值反映項目價值，未能體現(xiàn)項目的實際價值；方式2中以投入的資本金和貸款反映項目價值(提前終止于建設期)，但如果項目公司以項目名義貸款而該款項卻未投入項目建設中，則會導致項目價值計算不準確。

2)賠償金未考慮責任分攤。方式1中賠償金S1為合同中事先約定的賠償金，未考慮雙方提前終止責任分攤；方式2中賠償金S2由多輪談判確定，在一定程度上體現(xiàn)了雙方責任分攤情況，但缺乏量化依據(jù)。

3)未考慮資金時間價值。2種補償計算方式均未考慮資本金和貸款在開始投入時刻至提前終止時刻的資金時間價值，與項目實際價值存在誤差。

2.2 基于責任分攤比例的補償計算方式

PPP項目提前終止原因常常是十分復雜的[13-14]，往往不是某一主體的絕對責任，按照主要責任方分為政府方主要過失、因公便利、項目公司主要過失和不可抗力或情勢變更4種情形。針對實踐中補償計算方式的不足，引入提前終止責任分攤比例，利用賬面價值表示項目價值，并考慮資金時間價值，提出4種情形下的補償計算方式。

1)政府方主要過失下補償計算

此情形下，政府方需支付的補償金額包括項目價值和賠償金額。提前終止于建設期時，項目價值以賬面價值為基數(shù)，并考慮資金時間價值，賠償金為政府方責任分攤比例乘以項目價值；提前終止于運營期時，項目價值為賬面價值和項目公司應向政府方移交運營維護所需的零部件和備品備件合理評估值，賠償金為政府方責任分攤比例與剩余運營年限各年凈利潤現(xiàn)值之積，則政府方需支付補償金額為：

其中，C1為提前終止于建設期補償金額；C2為提前終止于運營期補償金額；F1為政府方責任分攤比例；I為項目賬面價值，由資產賬面余額扣除資產折舊或攤銷和資產減值準備計算得出；i為開始投入資金時刻到提前終止時刻期間平均折現(xiàn)率，可采用資本資產定價模型和加權平均資本成本法計算[15]；n為投入資金時刻到提前終止時刻期間的計息期數(shù)；E為項目公司應向政府方移交運營維護所需的零部件和備品備件合理評估值；S為剩余運營年限各年凈利潤現(xiàn)值，下同。

2)因公便利下補償計算

計算公式同“政府方主要過失下補償計算”，此種情形下，政府方為“善意終止”，不屬于政府方主要過失情形，但作為提出提前終止一方，政府應給予項目公司一定賠償，所以F1應大于0.5，上限取“政府方主要過失下”F1取值范圍(0.5,1]的中值，即因公便利下F1建議范圍為(0.5,0.75]。

3)項目公司主要過失下補償計算

提前終止于建設期時，政府方僅按其責任分攤比例支付補償金；提前終止于運營期時，項目公司將喪失剩余運營年限期間的收益權，政府方只需按其責任分攤比例補償項目價值，則政府方需要支付補償金額為：

4)不可抗力或情勢變更情形下補償計算

此種情形下，政府方和項目公司均無過失，政府方無需支付賠償金，政府方按50%責任分攤比例支付補償金，但應扣除保險賠款，則政府方需要支付補償金額為：

其中，B為保險賠款。

3 算例研究

A收費大橋PPP項目，由某投資集團與當?shù)卣鲑Y方代表成立的項目公司負責項目投資、建設及經營管理，2005年開始建設，2010年通車運營，特許經營期為30 a。合同中明確約定，政府方不得于2034年之前在該大橋兩側2.5 km范圍內新建、拓寬具有競爭性的道路橋梁。由于項目所在區(qū)域為旅游勝地，且隨著當?shù)亟洕陌l(fā)展，車流量越來越大，經常發(fā)生交通擁堵，尤其在每年9月至10月煙花節(jié)期間，交通擁堵愈加嚴重，嚴重制約當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展，危及交通安全。因此，在公眾大力呼吁下，2014年，政府方在距該大橋2 km處新建B大橋，由于車輛分流，A大橋車流量下降，項目收益情況不佳而發(fā)生提前終止。在談判過程中，項目公司主張是政府方違反合同導致提前終止，且政府方可獲取更高直接和間接收益，具備提前終止的主觀動機。政府方則主張項目提前終止是為了保障公眾利益與安全，且由于項目公司管理不善導致交通擁堵。在提前終止時，該大橋項目賬面價值為171 601.65萬元。經多輪談判，賠償金額為382 872.3萬元，故補償金額共計554 473.95萬元。

為驗證本文補償計算方式的合理性，聘請10名專家就責任分攤影響因素對比評價政府方和項目公司的責任，以提前終止主體責任維度下3個因素評價為例，評價結果見表4。

表4 評價示例Table 4 Appraisement example

以影響因素“提前終止負向干預程度高”示例，y3j的計算過程見表5。

表5 計算示例Table 5 Calculation example

同理，y21=0.89，y22=0.11；y41=0.12，y42=0.88；y51=0.52，y52=0.48；y61=0.55，y62=0.45；y71=0.76，y72=0.24；y81=0.88，y82=0.12；y91=0.51，y92=0.49；y111=0.39，y112=0.61。其中，政府方和項目公司均未違反法律法規(guī)，因此未對影響因素“違反法律法規(guī)”進行評價。該大橋的建成促進了周邊地區(qū)經濟發(fā)展，對當?shù)亟洕丛斐上麡O影響，因此對影響因素“社會經濟消極影響”不予評價，基于前文各影響因素權重計算結果，將權重重新歸一化，最終責任分攤結果F1=0.582，F(xiàn)2=0.418。剩余運營年限內凈利潤現(xiàn)值為696 131.46萬元，依據(jù)式(2)，政府方需支付的補償金額為：C2=171 601.65+0.582×696 131.46=576 750.16萬元

與實踐中綜合各方面因素、經多輪談判確定的補償金額554 473.95萬元相比，本文計算出的補償金額與之相差不大，在一定程度驗證了計算方式的可行性，可為PPP項目提前終止補償計算提供科學依據(jù)，提高提前終止處置效率。

4 結論

1)構建了PPP項目提前終止責任分攤模型，結合文獻與案例研究，依據(jù)專家調查結果，識別了11個提前終止責任分攤影響因素，運用三角模糊層次分析法計算政府方和項目公司責任分攤比例，為PPP項目提前終止實踐中責任量化劃分提供新思路。

2)針對實踐中補償計算方式的不足，引入責任分攤比例，利用賬面價值反映項目價值，并考慮資金時間價值，提出政府方主要過失、因公便利、項目公司主要過失和不可抗力或情勢變更4種情形下，提前終止于建設期和運營期時補償計算方式，并結合算例驗證了計算方式的有效性，為實踐補償計算提供科學依據(jù)。

3)PPP項目提前終止責任分攤確定在一定程度受專家主觀經驗影響，實踐中對于不同領域PPP項目，可由各領域專家對影響因素進行評價，以合理確定責任分攤比例，提高提前終止補償計算公式的針對性和科學性。