生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的法律架構(gòu)
——以黃河源區(qū)為實(shí)證切入點(diǎn)

楊文靜，呂雪姣，祝洪珂

（甘肅政法大學(xué) 環(huán)境法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

一、問(wèn)題的提出

黃河流域的生態(tài)環(huán)境狀況是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及文明延續(xù)的重要影響因素。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，指出保護(hù)黃河是事關(guān)全民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略[1]。黃河流域橫跨青藏高原、黃土高原、華北平原等不同地域，流域生態(tài)問(wèn)題呈現(xiàn)出綜合性、復(fù)雜性特點(diǎn)，其中黃河源區(qū)是指位于青藏高原東北部的黃河流域范圍，與我國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)存在部分重合，涉及青海、四川和甘肅三省的6個(gè)州、19個(gè)縣，總占地面積約13.2萬(wàn)平方公里，約占黃河流域總面積的17%[2]。因此，黃河源區(qū)具有重要的生態(tài)價(jià)值，其環(huán)境的變化影響整個(gè)黃河流域的生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，具有極其重要的生態(tài)地位。

黃河源區(qū)地理位置及氣候條件特殊，海拔較高，常年干燥寒冷，自然條件的制約使得該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，物質(zhì)、能量流動(dòng)緩慢，地表植被稀疏低矮、生長(zhǎng)期短、生產(chǎn)能力低下，以草地為主。源區(qū)內(nèi)生態(tài)極為脆弱，在全球氣候變化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響下，產(chǎn)生了一系列生態(tài)退化問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：過(guò)度放牧、土地不合理利用導(dǎo)致的草地退化現(xiàn)象，以高寒草原的沙漠化以及高寒草甸的“黑土灘”化為主導(dǎo)；全球范圍內(nèi)的氣候變暖引起的凍土退化、濕地萎縮現(xiàn)象；人類活動(dòng)引發(fā)植被破壞，在自然侵蝕的基礎(chǔ)上引發(fā)的人為的水土流失現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了地區(qū)生態(tài)的惡化。

黃河流域的生態(tài)治理具有綜合性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，對(duì)黃河源區(qū)的治理事關(guān)全流域的環(huán)境質(zhì)量，故對(duì)該區(qū)域生態(tài)退化問(wèn)題不能聽之任之，需要行之有效的綜合治理。生態(tài)環(huán)境修復(fù)就是一種適用于該地區(qū)的綜合治理方式，它是指人類通過(guò)生態(tài)恢復(fù)和重建手段來(lái)修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)并通過(guò)社會(huì)資源合理分配其發(fā)展機(jī)遇來(lái)實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程[3]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度具有其他制度無(wú)可比擬的優(yōu)越性，通過(guò)修復(fù)退化的生態(tài)環(huán)境可以對(duì)原有生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)與重建，是一種立足于環(huán)境法自身特點(diǎn)的對(duì)癥良方，可以從根本上解決生態(tài)環(huán)境退化無(wú)法得到有效救濟(jì)的問(wèn)題。因此，針對(duì)黃河源區(qū)生態(tài)退化問(wèn)題最好的解決方式就是進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

2000年以來(lái)，國(guó)家在重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┝送四吝€草還濕等生態(tài)修復(fù)措施，在一定程度上遏制了黃河源區(qū)的草地退化、沙化問(wèn)題，但生態(tài)退化的狀況沒(méi)有得到根本性的改變[4]。原因在于生態(tài)修復(fù)制度的法律架構(gòu)不夠完善，給實(shí)踐工作的開展造成了困難。探討一項(xiàng)制度的法律架構(gòu)，首先要從理論層面出發(fā)，研究該制度的理論基礎(chǔ)與制度內(nèi)涵，夯實(shí)理論的基石，再?gòu)闹贫葘用娣治霈F(xiàn)存制度的缺陷，從立法的角度給出對(duì)策建議，以期對(duì)黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的法律架構(gòu)有所助益。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的理論基礎(chǔ)及制度內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是指通過(guò)一定的人為干預(yù)，結(jié)合自然恢復(fù)過(guò)程，將受到損害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至未受損害前狀態(tài)的活動(dòng)[5]。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)理論和實(shí)踐的發(fā)展，各國(guó)環(huán)境保護(hù)的著力點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變，中心從污染防治逐步向生態(tài)環(huán)境修復(fù)傾斜。生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)針對(duì)環(huán)境損害本身的救濟(jì)方式，其產(chǎn)生發(fā)展根植于深厚的理論基礎(chǔ)。

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的理論基礎(chǔ)

1.公共物品理論

公共物品理論是一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，可將其引入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。生態(tài)環(huán)境資源的天然屬性決定了所有公民都可以對(duì)其擁有并享用，故將生態(tài)環(huán)境資源視為社會(huì)公眾所享有的公共物品，但是由于“公地悲劇”的出現(xiàn)，任何環(huán)境資源的享有者都有可能為了謀取自身更大的利益，導(dǎo)致公共生態(tài)利益遭到破壞。這種犧牲他人利益、公共利益來(lái)謀求自身福利的做法使得公共資源的數(shù)量急速減少、質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致個(gè)人、單位的專有利益與公眾的環(huán)境集體利益產(chǎn)生了重大的沖突[6]。為了解決這種不斷激化的矛盾沖突，許多國(guó)家開始關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境修復(fù)應(yīng)運(yùn)而生并作為一項(xiàng)制度被法律確立下來(lái)，配套一系列的具體措施保障其實(shí)施。

2.生態(tài)中心主義價(jià)值觀

傳統(tǒng)的法律價(jià)值觀以人類利益為中心，認(rèn)為人類是萬(wàn)物的中心，世界上的一切事物都是圍繞人類而存在的。在環(huán)境領(lǐng)域體現(xiàn)為將生態(tài)環(huán)境中除人以外的其他都看作是為人類服務(wù)的資源。例如，動(dòng)植物供人果腹或使用、砍伐樹木作為建筑材料、開采礦藏供人們生產(chǎn)生活所需等。在人類中心主義占統(tǒng)治地位時(shí)期，人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，在人類利益與生態(tài)利益尚未形成沖突矛盾時(shí)，人類對(duì)環(huán)境損害不以為然，但到了20世紀(jì)后期，不斷惡化的環(huán)境產(chǎn)生一系列環(huán)境問(wèn)題，如著名的二十世紀(jì)八大環(huán)境公害事件，對(duì)人類的健康和生命構(gòu)成威脅。哲學(xué)倫理學(xué)界開始對(duì)人類中心主義進(jìn)行反思并開始探討生態(tài)中心主義。生態(tài)中心主義認(rèn)為，人類中心主義在過(guò)去幾個(gè)世紀(jì)對(duì)人類的發(fā)展壯大起到了積極的推動(dòng)作用，但隨著人口不斷增多，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，人類與自然處在對(duì)立面最終會(huì)使人類走向滅亡[7]。生態(tài)中心主義強(qiáng)調(diào)人與自然共生平等，這種倫理觀念的轉(zhuǎn)變使得各國(guó)環(huán)境保護(hù)的立法目的從保障人類既得權(quán)利與利益轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境法益本身。生態(tài)修復(fù)制度產(chǎn)生于人們對(duì)環(huán)境本身的重視、對(duì)環(huán)境法益的保護(hù)，根植于生態(tài)中心主義的倫理價(jià)值觀。

3.生態(tài)文明理念

生態(tài)文明理念是在生態(tài)中心主義價(jià)值觀的基礎(chǔ)上發(fā)展產(chǎn)生的。生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的一個(gè)新階段和形態(tài)，即人類在改造客觀世界的同時(shí)又主動(dòng)保護(hù)客觀世界，積極改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系[8]。黨的十八大宣示將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)并列，合稱“五位一體”，并寫入黨章。生態(tài)文明理論重視對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的合理利用和有效保護(hù)，提倡人與自然和諧相處、良性互動(dòng)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明理念包含以下四個(gè)方面：人與自然的同構(gòu)性、世代間生態(tài)可持續(xù)性、法律規(guī)范的規(guī)律約束性[9]。首先，人與自然的同構(gòu)性強(qiáng)調(diào)人與自然平等和諧，基于此，由于人類活動(dòng)遭受損害的生態(tài)壞境問(wèn)題應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫迯?fù)。其次，保障代際公平，確保人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)為生態(tài)修復(fù)奠定了基礎(chǔ)，生態(tài)修復(fù)使得生態(tài)系統(tǒng)原有功能得到恢復(fù)，保障世代間生態(tài)可持續(xù)性。最后，法律規(guī)范的規(guī)律約束性使得生態(tài)修復(fù)制度化、法律化，從制度層面得以完善，在立法中被確立下來(lái)①。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)的制度內(nèi)涵

從法學(xué)的基礎(chǔ)理論出發(fā)，“法律制度的生成需要具備一些基本要素，第一就是確定性，即明確的權(quán)利義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、行為方式和程序要求等”[10]。用規(guī)范法學(xué)的研究方法研究一項(xiàng)法律制度的制度內(nèi)涵，首要的是探究該制度調(diào)整的法律關(guān)系的主體及權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。

1.生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律關(guān)系的主體

法律關(guān)系中的主體是指法律關(guān)系的參與者，包括權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，法律關(guān)系主體的探究是明確權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的前提。生態(tài)利益屬于公共利益，權(quán)利的最終享有者是全人類，既包括當(dāng)代人，也包括后代人。義務(wù)的承擔(dān)者在不同的法律關(guān)系中也不盡相同。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害有明確的責(zé)任人時(shí)，環(huán)境法中遵循“誰(shuí)損害，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，該責(zé)任人即為修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者，此時(shí)的義務(wù)人一般表現(xiàn)為企業(yè)或個(gè)人，責(zé)任承擔(dān)的方式也分為行政責(zé)任、民事責(zé)任以及刑事責(zé)任三種類型。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的損害難以明確責(zé)任人時(shí)，此時(shí)的義務(wù)承擔(dān)者就是政府，原因在于生態(tài)利益本質(zhì)上是公共利益，政府在其職能上講是公共利益的代表，在沒(méi)有明確責(zé)任人的情況下理應(yīng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的責(zé)任。

2.生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)界分

生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律關(guān)系主體享有的權(quán)利主要是指人類天然享有的在穩(wěn)定和平衡的生態(tài)系統(tǒng)中健康自由生活的權(quán)利。當(dāng)生態(tài)環(huán)境遭到破壞、不能確定具體責(zé)任人情況下，政府作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律關(guān)系主體時(shí)承擔(dān)的義務(wù)是修復(fù)被損害的生態(tài)要素，維護(hù)社會(huì)公眾的生態(tài)權(quán)益；企業(yè)或個(gè)人對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞后，法律強(qiáng)制規(guī)定造成環(huán)境損害的主體負(fù)有生態(tài)環(huán)境修復(fù)的義務(wù)，以此作為對(duì)環(huán)境侵害的一種生態(tài)責(zé)任承擔(dān)方式，該項(xiàng)義務(wù)的內(nèi)容為將被破壞的生態(tài)環(huán)境盡量恢復(fù)到被破壞之前的狀態(tài)，使得受生態(tài)破壞影響的人們的生態(tài)利益得到彌補(bǔ)。

三、當(dāng)前黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度中的問(wèn)題

在實(shí)踐層面，為應(yīng)對(duì)黃河源區(qū)的生態(tài)退化、生活污染源治理能力不足等問(wèn)題，國(guó)家于2015年投入資金在當(dāng)?shù)赝七M(jìn)22個(gè)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，目前為止已取得明顯成效②。在法律架構(gòu)層面，當(dāng)前適用于黃河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律法規(guī)及政策簡(jiǎn)要梳理如下（見表1）。

表1 黃河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律法規(guī)及政策梳理

由表1可知，當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)法律法規(guī)僅僅停留在少數(shù)幾個(gè)生態(tài)要素方面，并沒(méi)有專門的法律或章節(jié)規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容，政策文件眾多但較為分散，相比實(shí)踐來(lái)說(shuō)，黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在法律架構(gòu)方面仍然存在諸多問(wèn)題。

（一）法律政策并行導(dǎo)致的體系架構(gòu)混亂

伴隨著環(huán)境法的發(fā)展，環(huán)境法調(diào)整的范圍不斷擴(kuò)大，環(huán)境政策先行，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施之后經(jīng)立法程序上升為法律的現(xiàn)象越來(lái)越普遍?？v觀黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)法律規(guī)范也呈現(xiàn)出相似的特點(diǎn)。適用于黃河源區(qū)的《三江源國(guó)家公園條例》的制定為黃河源區(qū)的綜合治理、生態(tài)修復(fù)注入了一劑強(qiáng)心針，該條例對(duì)源區(qū)管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、利用管理、社會(huì)參與、法律責(zé)任等進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，相應(yīng)的配套實(shí)施措施由相關(guān)政策跟進(jìn)補(bǔ)充?！度磭?guó)家公園總體規(guī)劃》于2018年由國(guó)家發(fā)改委印發(fā)，其中明確三江源地區(qū)的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)為“整體恢復(fù)、全面好轉(zhuǎn)、生態(tài)健康、功能穩(wěn)定”，該地區(qū)的立法目標(biāo)應(yīng)定為注重科學(xué)、強(qiáng)調(diào)法律架構(gòu)的體系化，如果缺乏體系化的考察，勢(shì)必會(huì)加劇整個(gè)源區(qū)環(huán)境立法的碎片化，不利于實(shí)踐工作的開展。從黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)的實(shí)證角度考察發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的法律體系架構(gòu)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，相關(guān)的環(huán)境政策雖種類繁多但不成體系，各個(gè)工作部門之間就無(wú)法在制度的統(tǒng)籌下做好生態(tài)修復(fù)的具體工作。

此外，立法相對(duì)滯后的“問(wèn)題式立法”占主導(dǎo)地位，具有前瞻性的“風(fēng)險(xiǎn)式立法”不足。誠(chéng)然，問(wèn)題導(dǎo)向式立法有設(shè)立的必要性，但其受制于環(huán)境社會(huì)發(fā)展的限制，難免囿于被“牽著鼻子走”的困境，當(dāng)前環(huán)境法立法的有效規(guī)范不足，無(wú)法應(yīng)對(duì)層出不窮的環(huán)境問(wèn)題，這一特點(diǎn)也體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律架構(gòu)之中[11]。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)主體及其協(xié)同機(jī)制有待進(jìn)一步厘清

生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度應(yīng)遵循共同但有區(qū)別的責(zé)任原則[12]。長(zhǎng)期以來(lái)，黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)在實(shí)踐中存在“多頭管理、政出多門”的問(wèn)題，不同類型的保護(hù)區(qū)、保護(hù)地重復(fù)設(shè)計(jì)；在實(shí)施主體上，涉及國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)牧、環(huán)保、水利等多個(gè)部門；在行政區(qū)域的責(zé)任劃分上，涉及多個(gè)行政區(qū)域。因此，改變“九龍治水”的局面，解決現(xiàn)行的管理體制不順、權(quán)責(zé)不清等突出問(wèn)題，面臨巨大阻力③。

以三江源區(qū)的生態(tài)修復(fù)工作為例，《三江源國(guó)家公園條例》在第二章管理體制中規(guī)定了園區(qū)管理體系的架構(gòu)，即園區(qū)管理委員會(huì)和地方政府之間的權(quán)能及協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。其中第十三條第二款規(guī)定：“園區(qū)國(guó)家公園管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)國(guó)土空間用途管制，承擔(dān)自然資源管理、生態(tài)保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)、社會(huì)參與和宣傳推介等職責(zé)。”第十四條至第十七條規(guī)定了三江源國(guó)家公園地區(qū)地方政府在三江源國(guó)家公園地區(qū)所承擔(dān)的職責(zé)。簡(jiǎn)而言之，就是將區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作統(tǒng)一交由園區(qū)管理委員會(huì)管理，地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作上協(xié)調(diào)配合。這種體制的建立對(duì)生態(tài)修復(fù)工作而言，能夠突出生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則，體現(xiàn)共同又相區(qū)別的責(zé)任原則，對(duì)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作具有重要的意義。落實(shí)到黃河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中，黃河源區(qū)的范圍如前文所述與三江源地區(qū)有部分重疊但又不完全相同，如此就會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題：第一，對(duì)于不屬于三江源園區(qū)的黃河源區(qū)域無(wú)法適用該條例，黃河源區(qū)管委會(huì)的職責(zé)邊界難以確認(rèn)；第二，若以行政區(qū)域劃分，黃河源甘肅段、四川段、青海段協(xié)同保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)；第三，具體生態(tài)要素修復(fù)工作中多部門之間的協(xié)同機(jī)制有待厘清。

（三）公眾參與與公眾監(jiān)督實(shí)現(xiàn)路徑的闕如

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)性工程，不僅需要政府發(fā)揮主體作用，還需要社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。以黃河源地區(qū)為例，公眾要參與到生態(tài)修復(fù)的工作中，首先就是要保障公眾的知情權(quán)。然而，關(guān)于黃河源地區(qū)的污染以及生態(tài)破壞的情況，公眾無(wú)法及時(shí)獲取，由此產(chǎn)生的關(guān)乎公眾環(huán)境健康利益的風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法知悉，公眾的訴求不能有效表達(dá)，必然會(huì)降低公眾參與的可能性和積極性。

在公眾實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督權(quán)的機(jī)制途徑方面，相關(guān)法律沒(méi)有明確公眾投訴、舉報(bào)檢舉的受理單位以及受理程序。相關(guān)的具體法律規(guī)定如：受理的時(shí)間期限、作出答復(fù)的期限、調(diào)查進(jìn)展的公開制度、調(diào)查結(jié)果的通報(bào)制度、相關(guān)責(zé)任人的處理制度等，都亟待法律法規(guī)作出規(guī)定。

（四）生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的來(lái)源單一

目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)在資金的來(lái)源與使用方面沒(méi)有專門系統(tǒng)的立法，相關(guān)規(guī)定散見于部分法律法規(guī)與政策文件中。在生態(tài)修復(fù)工作實(shí)踐過(guò)程中，資金不足、運(yùn)作不規(guī)范的情況時(shí)有發(fā)生。一般而言，生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的來(lái)源按照主體的劃分有所不同。企業(yè)與個(gè)人作為生態(tài)破壞者與環(huán)境污染者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任時(shí)的資金來(lái)源于該企業(yè)與個(gè)人的交付，但生態(tài)環(huán)境修復(fù)往往需要龐大的資金支持，黃河源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，周邊企業(yè)往往難以負(fù)擔(dān)高額的修復(fù)資金；當(dāng)生態(tài)損害的責(zé)任人無(wú)法確定時(shí)，由政府作為修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)主體時(shí)的資金來(lái)源于財(cái)政支持，但財(cái)政資金的分配和使用都有嚴(yán)格的審批手續(xù)，核算周期較長(zhǎng)，能夠用于黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金比例不高。資金不足很大程度上是由于資金來(lái)源單一。資金來(lái)源單一問(wèn)題導(dǎo)致修復(fù)工作無(wú)法正常開展或開展后難以對(duì)后期修復(fù)工作提供持續(xù)的資金保障。

四、黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律架構(gòu)的完善

針對(duì)上文指出的當(dāng)前黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度中存在的問(wèn)題，為保障黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的進(jìn)行，完善法律體系架構(gòu)，現(xiàn)從立法層面提出如下建議。

（一）制定“黃河法”并設(shè)置生態(tài)環(huán)境修復(fù)專章

針對(duì)法律與政策并行、體系架構(gòu)混亂的難題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)整體性立法完善黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律，是否應(yīng)當(dāng)制定“黃河法”在學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)④。筆者認(rèn)為，黃河流域與長(zhǎng)江流域都是中華民族文明發(fā)展進(jìn)程中極為重要的地域，流域具有生態(tài)價(jià)值的重要性和環(huán)境問(wèn)題的特殊性。黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)針對(duì)黃河流域的環(huán)境問(wèn)題制定專門的“黃河法”，并在“黃河法”中設(shè)立專章規(guī)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)內(nèi)容。該章節(jié)應(yīng)以流域不同的生態(tài)問(wèn)題區(qū)分，實(shí)施河湖水系修復(fù)、重點(diǎn)水域水生生物棲息地修復(fù)、重要區(qū)域和重要生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)等。同時(shí)將在實(shí)踐中行之有效的環(huán)境政策上升為法律，加快環(huán)境政策法律化的腳步，在立法過(guò)程中運(yùn)用“風(fēng)險(xiǎn)式立法”思維，增強(qiáng)法律的機(jī)動(dòng)性，使黃河源區(qū)生態(tài)退化問(wèn)題得到切實(shí)解決。

（二）建立政府間協(xié)同治理機(jī)制

在黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)立法工作中，應(yīng)當(dāng)建立跨區(qū)域政府主導(dǎo)、市場(chǎng)與社會(huì)參與的網(wǎng)絡(luò)化多元主體協(xié)同治理體系，中央政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃作用，積極制定與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。通過(guò)成立新的源區(qū)管理機(jī)構(gòu)或整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能，聯(lián)合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與黃河源區(qū)縣級(jí)以上政府，按職責(zé)分工負(fù)責(zé)黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)工作。同時(shí)可按照政府購(gòu)買的程序和要求，把原先由政府直接負(fù)責(zé)提供的公共環(huán)境治理服務(wù)，由“第三方”代替承擔(dān)公共服務(wù)，建立起社會(huì)組織與政府部門協(xié)同伙伴關(guān)系[13]。構(gòu)建黃河源區(qū)統(tǒng)籌管理的體制機(jī)制，裁決跨省的流域爭(zhēng)端，完善黃河源區(qū)各省市間的協(xié)同修復(fù)平臺(tái)，構(gòu)建黃河源區(qū)跨區(qū)域協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。

（三）拓寬多元監(jiān)督體系與公眾參與渠道

完善黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度一個(gè)重要的方面是要加強(qiáng)公眾參與程度，確保公眾對(duì)生態(tài)修復(fù)情況的知情權(quán)。首先，在立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定黃河源區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)聯(lián)合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和黃河源區(qū)省級(jí)政府構(gòu)建黃河源區(qū)信息共享系統(tǒng)，共享黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境與自然資源保護(hù)、開發(fā)及修復(fù)等信息。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門會(huì)同黃河源區(qū)各省級(jí)政府構(gòu)建黃河源區(qū)自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，定期組織調(diào)研更新黃河源區(qū)森林、濕地、礦產(chǎn)等自然資源情況，對(duì)黃河源區(qū)資源環(huán)境承載能力開展評(píng)價(jià)工作，定期向社會(huì)公布生態(tài)修復(fù)工作進(jìn)展與資源保護(hù)情況。其次，應(yīng)當(dāng)在立法中構(gòu)建多元監(jiān)督體系，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門及黃河源區(qū)各級(jí)政府定期向本級(jí)人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)報(bào)告黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)的工作情況。強(qiáng)調(diào)政府及其相關(guān)部門等行政主體的監(jiān)督職責(zé)，建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，上級(jí)政府定期考核下級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)指標(biāo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和黃河源區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按規(guī)定和職責(zé)分工，將監(jiān)督黃河源區(qū)保護(hù)、開發(fā)、建設(shè)活動(dòng)的責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，依法查處破壞黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境、自然資源及生態(tài)系統(tǒng)等違法行為，并加大處罰力度。公民、法人和非法人組織有權(quán)舉報(bào)和控告破壞黃河源區(qū)自然資源、污染黃河源區(qū)環(huán)境、損害生態(tài)系統(tǒng)等違法行為，拓寬公眾參與渠道，構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系。

（四）建立多元化的資金來(lái)源渠道

針對(duì)當(dāng)前黃河源區(qū)財(cái)政資金來(lái)源不足問(wèn)題，嚴(yán)格區(qū)分政府、企業(yè)與個(gè)人關(guān)于環(huán)境修復(fù)的資金承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)資金來(lái)源的實(shí)質(zhì)拓寬。

當(dāng)政府作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主體時(shí)，在立法中規(guī)定強(qiáng)化財(cái)政資金保障，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。按照中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，嚴(yán)格規(guī)定國(guó)務(wù)院和黃河源區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府在黃河源區(qū)生態(tài)修復(fù)工作中的財(cái)政投入責(zé)任，嚴(yán)格要求國(guó)務(wù)院和黃河源區(qū)各省級(jí)政府安排修復(fù)黃河生態(tài)退化的專項(xiàng)資金，單獨(dú)核算，?？顚Ｓ谩９膭?lì)黃河流域省際、市際之間開展橫向生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)政府牽頭成立源區(qū)生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償基金，通過(guò)減稅等方式鼓勵(lì)企業(yè)、法人跨區(qū)域承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。

當(dāng)企業(yè)與個(gè)人作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主體時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修負(fù)責(zé)任或承擔(dān)環(huán)境修復(fù)資金。鼓勵(lì)黃河源區(qū)企業(yè)與個(gè)人積極購(gòu)買綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金流向黃河源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域[14]。鼓勵(lì)相關(guān)主體采取自愿協(xié)商等方式開展生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金參與，多渠道拓寬生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金來(lái)源。

五、結(jié)論

在2020年發(fā)布的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》中，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用，以統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)為主線。同時(shí)，隨著《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作進(jìn)入快車道。基于這一時(shí)代背景，適用于黃河源區(qū)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的法律架構(gòu)顯得尤為重要，應(yīng)當(dāng)制定適用于黃河流域環(huán)境保護(hù)的“黃河法”，并在“黃河法”中設(shè)置生態(tài)環(huán)境修復(fù)專章。生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的法律完善必將有效提升黃河流域生態(tài)治理能力，促進(jìn)相關(guān)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①早在20世紀(jì)80年代，《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《礦產(chǎn)資源法》等諸多法律法規(guī)及條例就包含了生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容，2021年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》專設(shè)第五章生態(tài)環(huán)境修復(fù)，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境修復(fù)在立法中被確立下來(lái)。

②參見青海省人民政府官網(wǎng)https：//www.chnlib.com/gov/2019-02/954991.html。

③參見國(guó)家發(fā)改委《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》。

④如姚文廣在《黃河法立法必要性研究》中從實(shí)現(xiàn)黃河長(zhǎng)治久安、促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化、推進(jìn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化等六個(gè)方面，深刻論述了制定黃河法的必要性；曹明德和黎作恒在《〈黃河法〉立法芻議》中論述了黃河法不宜立法的理由，并建議建立國(guó)家江河流域管理體制，制定《中華人民共和國(guó)江河流域法》。