浙江農(nóng)業(yè)“肥藥兩制”改革經(jīng)驗(yàn)成效分析與深化建議

文|文長(zhǎng)存胡豹

產(chǎn)量目標(biāo)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，特別是化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學(xué)品的密集施用，在解決中國(guó)糧食安全問題等方面已取得了顯著成效。然而，持續(xù)過量農(nóng)業(yè)化學(xué)品的施用導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，包括土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染和溫室氣體排放增加等。嚴(yán)重的是，生態(tài)環(huán)境的惡化還會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與質(zhì)量安全。同時(shí)，惡化的環(huán)境還會(huì)以資源詛咒的方式進(jìn)一步影響農(nóng)民收入，形成“貧困-污染”陷阱。為此，我國(guó)高度重視化肥農(nóng)藥減量問題。2015年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展化肥農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)，浙江作為全國(guó)首個(gè)整省推進(jìn)的國(guó)家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)示范區(qū)暨農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點(diǎn)先行區(qū)，堅(jiān)持抓住農(nóng)藥化肥投入品減量增效這一關(guān)鍵核心問題，于2019年初在全國(guó)率先推出“肥藥兩制”改革（化肥農(nóng)藥實(shí)名制購(gòu)買和定額制施用），成效顯著。

浙江“肥藥兩制”（實(shí)名制購(gòu)買、定額制施用）改革是肥藥治理制度創(chuàng)新的一個(gè)典型。以浙江“肥藥兩制”改革實(shí)踐為例，通過梳理“肥藥兩制”改革背景，剖析其制度內(nèi)涵，凝練制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，甄別深化“肥藥兩制”面臨的問題與挑戰(zhàn)，從而為浙江深化“肥藥兩制”改革，高質(zhì)量推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供對(duì)策建議，也為我國(guó)其他地區(qū)“肥藥雙減”和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

浙江“肥藥兩制”改革的主要成效與經(jīng)驗(yàn)

2020年以來，浙江把“肥藥兩制”改革作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的一項(xiàng)重要行動(dòng)，驅(qū)動(dòng)全省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2021年2月，全省“肥藥兩制”改革進(jìn)入以數(shù)字化推動(dòng)“肥藥兩制”改革向化肥、農(nóng)藥“雙實(shí)名、雙定額”升級(jí)，全面撬動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)入新階段。

化肥農(nóng)藥實(shí)名制購(gòu)買，是指購(gòu)買者到農(nóng)資經(jīng)營(yíng)門店購(gòu)買肥藥產(chǎn)品時(shí)，需出示有效身份證件，配合農(nóng)資經(jīng)營(yíng)店如實(shí)完整登記購(gòu)買人的信息。化肥農(nóng)藥實(shí)名制購(gòu)買有利于監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥化肥經(jīng)營(yíng)、使用、回收全程可追溯監(jiān)管，為農(nóng)藥廢棄包裝物定標(biāo)定額回收處置提供數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)也有利于保護(hù)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者和使用者合法權(quán)益。化肥農(nóng)藥定額制是一種指導(dǎo)肥藥施用的一種限量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是一種農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)規(guī)制制度，根本目的在于提高肥藥利用效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。杭州臨安于2020年4月率先出臺(tái)了浙江省首個(gè)化肥定額限量的地方標(biāo)準(zhǔn)，各（市、區(qū)）根據(jù)不同區(qū)域、不同作物生產(chǎn)實(shí)際需要，因地制宜，制定分階段、分區(qū)域、分作物控肥目標(biāo)任務(wù)及限量標(biāo)準(zhǔn)。

“肥藥兩制”改革本質(zhì)上是政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展外部性的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)了過去對(duì)農(nóng)藥化肥“零增長(zhǎng)”式總量控制到“靶向式”作物定額控制的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府部門對(duì)農(nóng)業(yè)肥藥治理方式由粗放式向精細(xì)治理轉(zhuǎn)變，同時(shí)也是推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理由末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

2019年浙江與各省（自治區(qū)、直轄市）化肥施用總量/強(qiáng)度數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算所得。

近些年，浙江先后制定出臺(tái)多項(xiàng)化肥農(nóng)藥實(shí)名制購(gòu)買、定額制施用等相關(guān)實(shí)施方案和政策文件，逐步建立和完善政策體系。通過目標(biāo)責(zé)任制，將“肥藥兩制”改革的總目標(biāo)層層分解、細(xì)化，形成一整套以目標(biāo)為基礎(chǔ)的指標(biāo)體系作為對(duì)各級(jí)組織的考評(píng)依據(jù)，形成上下聯(lián)動(dòng)、多方協(xié)作的工作機(jī)制。從2019年開始，農(nóng)藥實(shí)名制購(gòu)買、化肥定額制施用指標(biāo)被列入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評(píng)價(jià)體系中。2020年將“肥藥兩制”指標(biāo)作為省級(jí)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行縣創(chuàng)建考核的重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興和“五水共治”考核體系，形成了一套可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

堅(jiān)持試點(diǎn)先行，示范輻射帶動(dòng)全域。堅(jiān)持因地制宜，試點(diǎn)先行，積極試點(diǎn)探索肥藥定額制的新技術(shù)、新機(jī)制、新路徑。以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項(xiàng)目縣建設(shè)為載體，以點(diǎn)帶面漸次推開“肥藥兩制”改革落地，帶動(dòng)全域農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2019年率先在30個(gè)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項(xiàng)目縣，選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展化肥定額制施用試點(diǎn)，并鼓勵(lì)其他縣（市、區(qū)）自行開展試點(diǎn)，穩(wěn)步有序擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。同步開展肥藥減量增效技術(shù)模式推廣試點(diǎn)，2019年以來，實(shí)施6個(gè)國(guó)家級(jí)果菜茶有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn)，100個(gè)省級(jí)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有機(jī)肥替代化肥示范區(qū)建設(shè)，創(chuàng)建綠色防控融合示范縣（市、區(qū)）26個(gè)，示范面積7.93萬公頃。

多渠道協(xié)同發(fā)力，做好改革配套保障。堅(jiān)持綜合施策，確定了“精、調(diào)、改、替”的化肥總體技術(shù)路線和“控、替、精、統(tǒng)”農(nóng)藥總體技術(shù)路線，多渠道協(xié)同發(fā)力，大力推進(jìn)增施用商品有機(jī)肥、秸稈還田、綠肥種植等有替代措施養(yǎng)地，耕地質(zhì)量大幅提升。推廣應(yīng)用精準(zhǔn)測(cè)報(bào)、綠色防控、統(tǒng)防統(tǒng)治、高效用藥等農(nóng)藥減量四大措施，規(guī)范農(nóng)戶科學(xué)合理用藥，減少化學(xué)農(nóng)藥使用量。

注重?cái)?shù)字技術(shù)應(yīng)用，提高制度創(chuàng)新的集成性。借力浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，注重制度規(guī)范和信息技術(shù)兩種基本治理手段的有機(jī)組合，突破體制機(jī)制障礙，整合資源要素，推進(jìn)跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性創(chuàng)新，初步構(gòu)建了省級(jí)統(tǒng)一監(jiān)管、市縣突出特色、貫通省市縣三級(jí)的數(shù)字化在線監(jiān)管平臺(tái)。例如通過建立省級(jí)“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)，并以投入品增減掛鉤機(jī)制為系統(tǒng)架構(gòu)邏輯，推動(dòng)省級(jí)系統(tǒng)跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨平臺(tái)數(shù)據(jù)對(duì)接、信息互通和資源共享。

浙江省永康市“農(nóng)藥全過程管理一件事”改革流程圖

浙江省深化“肥藥兩制”改革面臨的挑戰(zhàn)

浙江省以肥藥減量為切入點(diǎn)的“肥藥兩制”改革，撬動(dòng)了從生產(chǎn)源頭到消費(fèi)終端全過程全環(huán)節(jié)的監(jiān)管與治理的變革。但在縱深推進(jìn)“肥藥兩制”改革的過程中，一些深層次的難點(diǎn)和問題日益凸顯，突出表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

綠色農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)誘導(dǎo)機(jī)制不夠順暢。有效的市場(chǎng)需求和效益激勵(lì)是農(nóng)業(yè)主體采納肥藥定額施用等標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的直接動(dòng)因，肥藥實(shí)名登記、定制施用的采用有助于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。但目前市場(chǎng)有效需求不足，消費(fèi)者對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的巨大潛在需求尚未普遍轉(zhuǎn)化為實(shí)際購(gòu)買行動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升后農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升這一經(jīng)濟(jì)增值途徑還不順暢。目前以“肥藥兩制”提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量更多是政府行政力量主導(dǎo)，市場(chǎng)誘導(dǎo)機(jī)制還未占主導(dǎo)。

定額制向小農(nóng)戶推行難度不斷增大。浙江肥藥施用強(qiáng)度雖實(shí)現(xiàn)了連年下降，但目前化肥施用強(qiáng)度仍大于發(fā)達(dá)國(guó)家的安全上限值，也大于中國(guó)生態(tài)縣和生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要求的化肥施用強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)下限。浙江人多地少，經(jīng)濟(jì)作物面積高、復(fù)種指數(shù)高、高產(chǎn)作物品種多的“三高”種植結(jié)構(gòu)，未來肥藥減量難度加大。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評(píng)價(jià)還停留在縣域?qū)用妫形醇?xì)化延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體層面，缺乏能直接激勵(lì)小農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為的政策。目前“定額制”的推行以規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體為主，主要政策和資金主要傾斜于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，小農(nóng)戶參與機(jī)會(huì)較少。

涉農(nóng)數(shù)字平臺(tái)功能亟待整合拓展。部分地區(qū)在突破體制機(jī)制障礙，打通相關(guān)平臺(tái)方面做出了較好的探索，但從全省整體來看，已建立的農(nóng)資監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯等多個(gè)平臺(tái)之間的協(xié)同性不足，數(shù)據(jù)對(duì)接、資源共享等體制機(jī)制及平臺(tái)集成性有待突破。農(nóng)藥實(shí)名購(gòu)買實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但實(shí)名制購(gòu)買登記信息錄入只有部分縣（市區(qū)）實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化，全域?qū)崿F(xiàn)自動(dòng)化設(shè)備安裝也面臨資金、人才、管理等多方面的瓶頸難題。相關(guān)數(shù)據(jù)的整合與開發(fā)應(yīng)用不足，耕地地力、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性指標(biāo)的觀測(cè)應(yīng)用尚處于初級(jí)階段。

深化“肥藥兩制”改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的對(duì)策建議

“肥藥兩制”改革作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，在推動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展上發(fā)揮了顯著作用。但作為一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)合工程，仍需在具體政策設(shè)計(jì)和改革創(chuàng)新的集成性、協(xié)同性、配套性上進(jìn)行迭代完善。

激活小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)綠色政策的積極性。破除農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的社會(huì)效益大、生態(tài)效益高和經(jīng)濟(jì)效益低的矛盾，是農(nóng)戶自愿參與、自覺推行“肥藥兩制”等制度安排的關(guān)鍵。當(dāng)前“肥藥兩制”改革自上而下的系列化指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)等框架體系已逐步完善。從政府干預(yù)和引導(dǎo)角度，必須調(diào)整干預(yù)策略和補(bǔ)充制度缺陷，推動(dòng)制度干預(yù)從單一的行政性強(qiáng)推式向配套性、組合式政策創(chuàng)新導(dǎo)入轉(zhuǎn)變。一方面強(qiáng)化政策參與的典型示范和政策引導(dǎo)作用，在從上到下的行政目標(biāo)責(zé)任考核制的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新科技服務(wù)體系和黨政服務(wù)體系嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織和規(guī)模主體的示范、引領(lǐng)和服務(wù)作用，引導(dǎo)小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。另一方面重點(diǎn)要把“肥藥兩制”改革與提升綠色生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化結(jié)合起來，推進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標(biāo)簽、生態(tài)補(bǔ)償、價(jià)格補(bǔ)貼、GEP（生態(tài)產(chǎn)品總值）核算等配套性制度安排和政策創(chuàng)新。

提高“肥藥兩制”數(shù)字化管理系統(tǒng)的集成性?！爸贫?技術(shù)”型治理模式是數(shù)字信息時(shí)代追求治理技術(shù)精細(xì)化和治理機(jī)制集成化、高效化的一種具體體現(xiàn)，契合了復(fù)雜性社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。抓住數(shù)字農(nóng)業(yè)和“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設(shè)有利契機(jī)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字化技術(shù)為手段，將過去以末端治理為主、條塊分割的治理方式進(jìn)行系統(tǒng)整合，推進(jìn)不同管理部門、上下一體化協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免多頭執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展在制度層面可執(zhí)行性和技術(shù)層面可操作性的統(tǒng)一，降低制度供給的組織成本與監(jiān)督成本。打破“數(shù)據(jù)孤島”，積極推動(dòng)“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)接入國(guó)家平臺(tái)，力推將數(shù)字管理成果與標(biāo)準(zhǔn)化綠色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)，降低標(biāo)準(zhǔn)化綠色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱，助推綠色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值溢價(jià)的實(shí)現(xiàn)。在提高“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)集成性的同時(shí)，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)主體等信息保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)，構(gòu)筑大數(shù)據(jù)安全“防護(hù)罩”，同步建立信息安全監(jiān)管制度。明確監(jiān)管主體，使實(shí)名制等數(shù)字化管理監(jiān)管主體與執(zhí)行主體相分離。實(shí)施分級(jí)分類保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)人臉識(shí)別、掃碼等技術(shù)應(yīng)用等的監(jiān)管。完善信息保護(hù)機(jī)制，防止實(shí)名制實(shí)施及數(shù)字系統(tǒng)所收集的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的個(gè)人信息被他人非法利用，廣泛宣傳個(gè)人信息安全知識(shí)、技術(shù)和理念，增強(qiáng)農(nóng)民信息安全意識(shí)。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色政策綜合供給的協(xié)同。加大“肥藥兩制”改革財(cái)政支持力度，加大農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展基礎(chǔ)性、公共性、引領(lǐng)性設(shè)施工程投入力度。持續(xù)開展配套項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)主體綠色發(fā)展等級(jí)評(píng)價(jià)體系評(píng)價(jià)結(jié)果與資金項(xiàng)目、金融信貸、用地用能等要素配置的關(guān)聯(lián)。探索電子生產(chǎn)記錄在法律層面的依據(jù)，全面推動(dòng)電子記錄替代傳統(tǒng)紙質(zhì)記錄。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)綠色導(dǎo)向，推動(dòng)產(chǎn)量損失補(bǔ)償向市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償拓展。完善有機(jī)肥推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治等方面的配套激勵(lì)政策。探索第三方服務(wù)模式，加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織培育，鼓勵(lì)發(fā)展多層次、多類型的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)小農(nóng)戶向新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)化，肥料企業(yè)等社會(huì)化服務(wù)組織通過托管服務(wù)、統(tǒng)防統(tǒng)治等方式，提高小農(nóng)戶“肥藥兩制”參與度，發(fā)揮連片規(guī)模服務(wù)效應(yīng)。引導(dǎo)農(nóng)戶與市場(chǎng)有效對(duì)接，激活利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，通過公共區(qū)域品牌的打造等手段，打通優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)價(jià)實(shí)現(xiàn)渠道。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的科技配套支撐。強(qiáng)化“肥藥兩制”改革科技平臺(tái)支撐體系，加快技術(shù)集成創(chuàng)新與推廣應(yīng)用。深化政產(chǎn)學(xué)研推全方位協(xié)作機(jī)制，廣泛吸收產(chǎn)學(xué)研涉農(nóng)專家，建立“肥藥兩制”改革專家團(tuán)隊(duì)，聚力攻關(guān)關(guān)鍵技術(shù)難題，加大對(duì)生物農(nóng)藥、生物肥料等綠色技術(shù)研發(fā)力度。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)與農(nóng)技推廣體系有機(jī)銜接，推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)+團(tuán)隊(duì)+項(xiàng)目+基地”的推廣應(yīng)用模式，大力推廣有機(jī)肥替代化肥、綠色防控替代化學(xué)防治、“一戶一業(yè)一方”精準(zhǔn)施肥模式。優(yōu)化基層農(nóng)技人才配置結(jié)構(gòu)，開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓(xùn)工程，在農(nóng)民培訓(xùn)中完善“肥藥兩制”改革有關(guān)課程，提高農(nóng)民適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的能力。