粵北流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建研究
——以墨江流域?yàn)槔?/h1>
2022-05-16 07:55:36劉佳鴻唐南豪
鄉(xiāng)村科技 2022年4期
劉佳鴻 唐南豪
（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）
1 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提條件
1.1 統(tǒng)一定論生態(tài)補(bǔ)償概念，為全面推廣生態(tài)補(bǔ)償提供可靠保障
國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償概念主要對(duì)應(yīng)國(guó)外生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Environmental Services，PES）、生物多樣性補(bǔ)償（Biodiversity Offset，BOF）概念。在國(guó)外，PES屬于一種市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，是狹義上的“生態(tài)補(bǔ)償”，主要基于“支付”（Payment）行為展開(kāi)；BOF則是主要圍繞預(yù)防、阻止生態(tài)多樣性的凈虧損發(fā)生，補(bǔ)償因?yàn)槿藗儼l(fā)展活動(dòng)對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不必要的但又無(wú)法避免的損害的保護(hù)活動(dòng)。
早在20世紀(jì)20年代，西方一些國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，美國(guó)和德國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家已初步建立生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的政策框架。我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究起步較晚，主要集中在近20 a。針對(duì)已公開(kāi)發(fā)表的研究成果，在中國(guó)知網(wǎng)以“生態(tài)補(bǔ)償”作為主題進(jìn)行搜索，截至2021年10月19日，各類生態(tài)補(bǔ)償文獻(xiàn)共計(jì)25 980篇。從數(shù)量上看，2014年發(fā)文量最高，達(dá)2 059篇（見(jiàn)圖1）。
圖1 1975—2021年各類生態(tài)補(bǔ)償文獻(xiàn)年度發(fā)表趨勢(shì)
目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究已取得豐碩成果，但在概念普及、實(shí)踐應(yīng)用、立法等方面存在嚴(yán)重缺失，許多優(yōu)質(zhì)理論未落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，要想使學(xué)術(shù)價(jià)值轉(zhuǎn)化為應(yīng)用價(jià)值，加強(qiáng)概念普及至關(guān)重要。當(dāng)下，我國(guó)了解生態(tài)補(bǔ)償概念的人群范圍并不廣，主要分布于相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、職能單位和高等院校。即便是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的公職人員，許多人仍對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪跎倩驈奈绰?tīng)聞。當(dāng)然，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念認(rèn)識(shí)的缺失并非意味著生態(tài)補(bǔ)償概念不存在或者相關(guān)人員工作不稱職，究其本質(zhì)是我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念缺乏統(tǒng)一定論。目前，“生態(tài)補(bǔ)償”一詞在我國(guó)尚未出現(xiàn)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)定義，學(xué)者理解和政策闡述存在較大差異。因此，在概念普及之前，更為緊迫的任務(wù)是由權(quán)威部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行統(tǒng)一定論，為后續(xù)開(kāi)展概念普及工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
1.2 完善流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系，為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供依據(jù)
我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章數(shù)量并不多，主要以“碎片化”形式呈現(xiàn)，具體規(guī)定亦過(guò)于原則化、不夠詳盡。在已出臺(tái)的法律中，最為重要的森林生態(tài)補(bǔ)償行政法規(guī)是2002年公布的《退耕還林條例》，其在規(guī)劃、造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助等方面做出了較為完善的規(guī)定；最為重要的流域生態(tài)補(bǔ)償法律是2018年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，但該法律對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定較為簡(jiǎn)略，若對(duì)其進(jìn)一步具體化，或許在實(shí)踐中具有更強(qiáng)的操作性。
此外，截至目前，由發(fā)展和改革委、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等部門負(fù)責(zé)制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未頒布，該條例內(nèi)容主要涉及補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償評(píng)估及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金。若能科學(xué)、完善地制定、出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，將對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系具有重要意義，尤其是在地方實(shí)踐探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面可提供權(quán)威的法律依據(jù)。
2 墨江流域基本現(xiàn)狀
2.1 墨江流域范圍
墨江屬于北江一級(jí)支流，面積約1 367 km，河長(zhǎng)89 km，流經(jīng)廣東省韶關(guān)市始興縣80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。墨江包括發(fā)源于隘子鎮(zhèn)棉地坑頂?shù)母闪髑寤?、發(fā)源于始興縣東南部天平架的羅壩河和發(fā)源于沈所鎮(zhèn)的沈所河。羅壩河到太平鎮(zhèn)富村灣與干流清化河匯合后統(tǒng)稱墨江。匯合后的河水經(jīng)過(guò)縣城后，又于沈所鎮(zhèn)塔崗嶺腳與沈所河匯合，最后墨江水流至夾江口村匯入湞江。
2.2 墨江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀
2020年末，墨江流域常住人口17.11萬(wàn)人，占始興縣人口的86.41%。2020年，墨江流域所處地區(qū)始興縣生產(chǎn)總值80.25億元，占韶關(guān)市生產(chǎn)總產(chǎn)值的5.9%，區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較落后。
2.3 墨江流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀
2.3.1 墨江水系。墨江為北江上游三大主要支流之一。流域內(nèi)集雨面積100 km以上的河流有墨江、清化河、羅壩河、沈所河4條。
2.3.2 地形地貌。墨江流域內(nèi)多為中低山，涼口以下屬丘陵盆地，地勢(shì)東南高、西北低。墨江流域地質(zhì)主要有砂巖、頁(yè)巖、花崗巖及石灰?guī)r等。墨江上游河道彎曲坡降大，林木繁茂，是木材重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)之一；中下游河床平緩，是主要糧產(chǎn)區(qū)；墨江流域平均坡降為2.38%。
2.3.3 氣象條件。墨江流域?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，深受冬季風(fēng)和夏季風(fēng)的影響，日照充足。該流域春季氣溫低、多陰雨，夏季氣溫高、多雨季，秋季晝暖夜涼、天氣涼爽，冬季寒冷干燥、多霜雨稀。墨江流域年平均氣溫21.0 ℃，月平均最高氣溫31.5 ℃，月平均最低氣溫9.0 ℃。年平均日照時(shí)間1 582.7 h，無(wú)霜期298 d。
2.3.4 水資源狀況。以始興縣城墨江橋?yàn)榭刂?，墨江多年平均河川徑流?2.7億m，最小年徑流量2.94億m；保證率=90%時(shí)，徑流量為6.77億m，淺層地下水為2.46億m。
2.4 墨江流域原有生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入情況
2.4.1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目。由于始興縣“十三五”規(guī)劃報(bào)告中針對(duì)墨江流域制訂的項(xiàng)目較少，無(wú)法得出準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。鑒于墨江流域長(zhǎng)度、面積、流經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍在始興縣占比較大，故只將部分相關(guān)且重要的全縣性項(xiàng)目進(jìn)行整理，見(jiàn)表1。
表1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
2.4.2 墨江流域整治成效與存在的問(wèn)題?！笆濉逼陂g，墨江流域河道治理項(xiàng)目開(kāi)始大力推行，通過(guò)政府部門的積極科學(xué)統(tǒng)籌、加大資金投入力度、加強(qiáng)宣傳，使墨江從昔日的“江水如墨”向“江水如鏡”轉(zhuǎn)變，流域周邊居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)隨之不斷提高。
盡管“十三五”期間取得的成就顯著，但墨江流域的整治工作仍存在瓶頸。一是資金來(lái)源單一，以當(dāng)?shù)卣畵芸顬橹鳌６呛拥乐卫碣M(fèi)用高，當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力較大，發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的投入比例難以協(xié)調(diào)。
2.5 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
根據(jù)始興縣水務(wù)局、環(huán)保局等部門提供的資料，梳理得出始興縣“十四五”規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）中涉及墨江流域的主要生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如表2所示。
表2 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
3 墨江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀調(diào)查與研究
3.1 調(diào)查時(shí)間、地點(diǎn)
調(diào)查時(shí)間是2021年7月中旬至10月上旬。調(diào)查地點(diǎn)是始興縣發(fā)展和改革局、自然資源局、水務(wù)局、財(cái)政局及江口村、周所村、東一村及石頭橋村。
3.2 調(diào)查方法
采用文獻(xiàn)調(diào)查法、實(shí)地調(diào)查法、走訪調(diào)查法、問(wèn)卷調(diào)查法及網(wǎng)絡(luò)查詢等方法，對(duì)始興縣墨江流域的生態(tài)補(bǔ)償政策現(xiàn)狀及當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償環(huán)保意識(shí)進(jìn)行調(diào)查。
3.3 調(diào)查結(jié)果
3.3.1 水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制尚未健全。墨江流域現(xiàn)存的監(jiān)測(cè)斷面有橫嶺、瑤村垇和墨江出口3個(gè)，其常規(guī)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)尚未涉及水量監(jiān)測(cè)。在流域上下游橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與考核中，水量數(shù)據(jù)是重要參考因素之一，缺失水量數(shù)據(jù)將影響水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建。
3.3.2 補(bǔ)償資金來(lái)源與補(bǔ)償方式單一。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償以政府主導(dǎo)模式為主，即縱向上下級(jí)政府間和橫向同級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，手段較為單一。同樣，從2008年開(kāi)始，始興縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要依賴于中央、省和市撥款，生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)化進(jìn)程，社會(huì)資金的參與程度較低。單靠政府財(cái)政支持不利于生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展。
目前，始興縣涉及的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目可歸為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式雖然能夠有效緩解政府與受償者之間的矛盾，但沒(méi)有解決受償者“自給自足”的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題。因此，這種單一的補(bǔ)償方式不利于受償主體自身主動(dòng)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，不利于生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。
3.3.3 缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。經(jīng)走訪始興縣相關(guān)政府部門獲知，現(xiàn)階段韶關(guān)市生態(tài)補(bǔ)償專門性政策、法規(guī)較少，主要見(jiàn)于森林層面。在流域?qū)用?，韶關(guān)市新豐江作為我國(guó)香港特別行政區(qū)等地的供水水源，生態(tài)補(bǔ)償理論研究較為豐富，并頒布了相關(guān)政策。除該流域外，其他流域較少關(guān)注與研究生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。但實(shí)際上，韶關(guān)市內(nèi)包括墨江流域在內(nèi)的多數(shù)流域盡管沒(méi)有以“生態(tài)補(bǔ)償”之名制訂和執(zhí)行項(xiàng)目，但在一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目中均有涉及。究其原因，這與缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)有關(guān)。
4 建立墨江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策
4.1 健全水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制
建立墨江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必不可缺的是以相對(duì)精確的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)。因此，始興縣應(yīng)根據(jù)水資源管理、水生態(tài)保護(hù)、污染物總量控制的需要，與時(shí)俱進(jìn)，在技術(shù)上按照水質(zhì)水量同步監(jiān)測(cè)的需求，建立水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。
4.2 創(chuàng)新市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方法
以墨江流域?yàn)槔?，除中央、省和市?duì)墨江所屬縣進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償外，還需探索以下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
4.2.1 上下游間橫向補(bǔ)償。墨江流域發(fā)源于始興縣境內(nèi)，最終匯入湞江。放在公平正義的立場(chǎng)來(lái)看，墨江流域周邊居民有權(quán)利對(duì)水資源（包含排污）進(jìn)行利用，以換取財(cái)富。但因墨江是湞江的上游，實(shí)行了較為嚴(yán)格的水質(zhì)監(jiān)控要求，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入根據(jù)“負(fù)面清單”等規(guī)定來(lái)嚴(yán)格把控，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與居民收入受到了影響。
生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者或利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償，即“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”。若上游保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境達(dá)標(biāo)，下游應(yīng)為其提供相應(yīng)的補(bǔ)償；若上游超標(biāo)對(duì)水資源進(jìn)行利用，造成下游的利益受損，前者亦當(dāng)為后者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，落實(shí)好上下游間橫向補(bǔ)償，不僅有助于避免下游對(duì)上游水資源的無(wú)償侵占，而且可以抑制上游對(duì)下游排污權(quán)惡意侵占的行為發(fā)生，實(shí)現(xiàn)雙重效益的提升。
4.2.2 社會(huì)力量參與補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)成為政府的“獨(dú)角戲”，而需要政府和社會(huì)共同發(fā)力。社會(huì)力量參與補(bǔ)償?shù)姆绞街饕缦拢孩偕鐣?huì)個(gè)人、組織捐贈(zèng)；②開(kāi)展市場(chǎng)貿(mào)易，如水權(quán)交易、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等；③社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如水利建設(shè)、水產(chǎn)增殖放流、養(yǎng)殖場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。以墨江流域?yàn)槔?，?dāng)?shù)卣芍贫ㄏ嚓P(guān)政策以鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)齊發(fā)力的美好藍(lán)圖。
4.2.3 技術(shù)培訓(xùn)個(gè)人補(bǔ)償。無(wú)論是財(cái)政轉(zhuǎn)移、支付補(bǔ)償，還是上下游間橫向補(bǔ)償和社會(huì)力量參與補(bǔ)償，其直接受償對(duì)象皆非個(gè)人，而是相應(yīng)的行政部門。對(duì)于流域周邊為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而不得不犧牲獲利機(jī)會(huì)的農(nóng)戶、漁民，按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)得益”的原則，理應(yīng)給予合理補(bǔ)償。但筆者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、漁民暫未獲得有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償類的補(bǔ)償。對(duì)此，筆者給出以下6種補(bǔ)償形式供選擇：現(xiàn)金、實(shí)物、技術(shù)培訓(xùn)、教育機(jī)會(huì)、就業(yè)指導(dǎo)和稅費(fèi)減免。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)補(bǔ)償以技術(shù)培訓(xùn)作為對(duì)有關(guān)農(nóng)戶、漁民的補(bǔ)償形式，其受償意愿最高。對(duì)有關(guān)農(nóng)戶、漁民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，為其可持續(xù)性獲利奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，可以有效預(yù)防為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而陷入貧困，進(jìn)而不得不通過(guò)破壞性地利用自然資源的方法謀求生存與發(fā)展等行為的發(fā)生。
4.3 制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)
強(qiáng)化立法保障是地方推動(dòng)建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行路徑。目前，部分地方在流域生態(tài)補(bǔ)償立法方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中對(duì)調(diào)節(jié)各方利益、保護(hù)流域環(huán)境等方面起到了至關(guān)重要的作用。墨江流域所屬市級(jí)行政單位為韶關(guān)市，韶關(guān)市是設(shè)區(qū)的市，地方人大有權(quán)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行立法。地方政府可依托我國(guó)近幾十年的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)加強(qiáng)與掛靠在韶關(guān)學(xué)院的廣東省地方立法研究評(píng)估和咨詢服務(wù)基地、廣東省環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)和韶關(guān)市市域社會(huì)治理研究中心的交流合作，制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)。該法規(guī)的制定與實(shí)施將對(duì)韶關(guān)市境內(nèi)流域環(huán)境保護(hù)、當(dāng)?shù)睾椭槿堑貐^(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)時(shí)，需要注意以下3方面。
4.3.1 明晰流域生態(tài)補(bǔ)償概念，界定相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從已開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償立法的地方來(lái)看，大多未能對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行明晰定義，導(dǎo)致出臺(tái)的法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)。因此，韶關(guān)市政府部門應(yīng)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行定義，下定義時(shí)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行描述，但必須明確其內(nèi)涵和外延，為法律法規(guī)的順利實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。此外，在立法中應(yīng)將相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行界定，可以指導(dǎo)相關(guān)主體的行為，并可將其作為處理權(quán)利與義務(wù)關(guān)系糾紛的依據(jù)。
4.3.2 確定境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)。由于韶關(guān)市境內(nèi)流域數(shù)量眾多、規(guī)格各異，為保障所立的法規(guī)順利執(zhí)行，立法者切不可隨意、籠統(tǒng)地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由專業(yè)人士根據(jù)相關(guān)先進(jìn)理論與技術(shù)將流域進(jìn)行劃分歸類，進(jìn)而根據(jù)流域類型和補(bǔ)償方法的差異性制定科學(xué)、專門的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行便有了可靠依據(jù)。需要指出的是，流域管理涉及多個(gè)部門，如果不在法規(guī)中明確合適的執(zhí)行主體，在實(shí)際操作中則容易引發(fā)部門糾紛。筆者認(rèn)為，可以探索設(shè)立2個(gè)專門、常態(tài)化的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，一個(gè)負(fù)責(zé)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，另一則負(fù)責(zé)對(duì)前者的監(jiān)督。機(jī)構(gòu)名稱可暫定為韶關(guān)市流域生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行委員會(huì)、韶關(guān)市流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督委員會(huì)。前者成員可由韶關(guān)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會(huì)、發(fā)展研究中心、財(cái)政局和水務(wù)局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項(xiàng)由水務(wù)局落實(shí)；后者成員可由韶關(guān)市人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會(huì)和生態(tài)環(huán)境局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項(xiàng)由生態(tài)環(huán)境局落實(shí)。將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，有利于保障流域生態(tài)補(bǔ)償工作的有效開(kāi)展。
4.3.3 制訂流域生態(tài)補(bǔ)償歸責(zé)條款。制訂流域生態(tài)補(bǔ)償歸責(zé)條款的目的是避免所立法規(guī)成為一紙空文。倘若法規(guī)中沒(méi)有歸責(zé)的規(guī)定，即便違反該法規(guī)，也不會(huì)遭受任何法律懲罰和經(jīng)濟(jì)損失，那么違法者則難以受到此法的約束，甚至可以將此法視為無(wú)物。在現(xiàn)行流域生態(tài)補(bǔ)償立法中，歸責(zé)條款少之又少，即便有，也過(guò)于簡(jiǎn)略、模糊。因此，韶關(guān)市在立法時(shí)，可以彌補(bǔ)此前相關(guān)立法的不足，在歸責(zé)條款方面多下功夫，以增強(qiáng)法規(guī)的可行性。
劉佳鴻 唐南豪
（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）
1 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提條件
1.1 統(tǒng)一定論生態(tài)補(bǔ)償概念，為全面推廣生態(tài)補(bǔ)償提供可靠保障
國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償概念主要對(duì)應(yīng)國(guó)外生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（Payment for Environmental Services，PES）、生物多樣性補(bǔ)償（Biodiversity Offset，BOF）概念。在國(guó)外，PES屬于一種市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制，是狹義上的“生態(tài)補(bǔ)償”，主要基于“支付”（Payment）行為展開(kāi)；BOF則是主要圍繞預(yù)防、阻止生態(tài)多樣性的凈虧損發(fā)生，補(bǔ)償因?yàn)槿藗儼l(fā)展活動(dòng)對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不必要的但又無(wú)法避免的損害的保護(hù)活動(dòng)。
早在20世紀(jì)20年代，西方一些國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，美國(guó)和德國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家已初步建立生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的政策框架。我國(guó)關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究起步較晚，主要集中在近20 a。針對(duì)已公開(kāi)發(fā)表的研究成果，在中國(guó)知網(wǎng)以“生態(tài)補(bǔ)償”作為主題進(jìn)行搜索，截至2021年10月19日，各類生態(tài)補(bǔ)償文獻(xiàn)共計(jì)25 980篇。從數(shù)量上看，2014年發(fā)文量最高，達(dá)2 059篇（見(jiàn)圖1）。
圖1 1975—2021年各類生態(tài)補(bǔ)償文獻(xiàn)年度發(fā)表趨勢(shì)
目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)研究已取得豐碩成果，但在概念普及、實(shí)踐應(yīng)用、立法等方面存在嚴(yán)重缺失，許多優(yōu)質(zhì)理論未落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，要想使學(xué)術(shù)價(jià)值轉(zhuǎn)化為應(yīng)用價(jià)值，加強(qiáng)概念普及至關(guān)重要。當(dāng)下，我國(guó)了解生態(tài)補(bǔ)償概念的人群范圍并不廣，主要分布于相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、職能單位和高等院校。即便是與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的公職人員，許多人仍對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钪跎倩驈奈绰?tīng)聞。當(dāng)然，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念認(rèn)識(shí)的缺失并非意味著生態(tài)補(bǔ)償概念不存在或者相關(guān)人員工作不稱職，究其本質(zhì)是我國(guó)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念缺乏統(tǒng)一定論。目前，“生態(tài)補(bǔ)償”一詞在我國(guó)尚未出現(xiàn)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)定義，學(xué)者理解和政策闡述存在較大差異。因此，在概念普及之前，更為緊迫的任務(wù)是由權(quán)威部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行統(tǒng)一定論，為后續(xù)開(kāi)展概念普及工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
1.2 完善流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系，為落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供依據(jù)
我國(guó)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章數(shù)量并不多，主要以“碎片化”形式呈現(xiàn)，具體規(guī)定亦過(guò)于原則化、不夠詳盡。在已出臺(tái)的法律中，最為重要的森林生態(tài)補(bǔ)償行政法規(guī)是2002年公布的《退耕還林條例》，其在規(guī)劃、造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助等方面做出了較為完善的規(guī)定；最為重要的流域生態(tài)補(bǔ)償法律是2018年修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，但該法律對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定較為簡(jiǎn)略，若對(duì)其進(jìn)一步具體化，或許在實(shí)踐中具有更強(qiáng)的操作性。
此外，截至目前，由發(fā)展和改革委、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等部門負(fù)責(zé)制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未頒布，該條例內(nèi)容主要涉及補(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償評(píng)估及標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金。若能科學(xué)、完善地制定、出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償條例》，將對(duì)健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系具有重要意義，尤其是在地方實(shí)踐探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面可提供權(quán)威的法律依據(jù)。
2 墨江流域基本現(xiàn)狀
2.1 墨江流域范圍
墨江屬于北江一級(jí)支流，面積約1 367 km，河長(zhǎng)89 km，流經(jīng)廣東省韶關(guān)市始興縣80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。墨江包括發(fā)源于隘子鎮(zhèn)棉地坑頂?shù)母闪髑寤?、發(fā)源于始興縣東南部天平架的羅壩河和發(fā)源于沈所鎮(zhèn)的沈所河。羅壩河到太平鎮(zhèn)富村灣與干流清化河匯合后統(tǒng)稱墨江。匯合后的河水經(jīng)過(guò)縣城后，又于沈所鎮(zhèn)塔崗嶺腳與沈所河匯合，最后墨江水流至夾江口村匯入湞江。
2.2 墨江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀
2020年末，墨江流域常住人口17.11萬(wàn)人，占始興縣人口的86.41%。2020年，墨江流域所處地區(qū)始興縣生產(chǎn)總值80.25億元，占韶關(guān)市生產(chǎn)總產(chǎn)值的5.9%，區(qū)域經(jīng)濟(jì)比較落后。
2.3 墨江流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀
2.3.1 墨江水系。墨江為北江上游三大主要支流之一。流域內(nèi)集雨面積100 km以上的河流有墨江、清化河、羅壩河、沈所河4條。
2.3.2 地形地貌。墨江流域內(nèi)多為中低山，涼口以下屬丘陵盆地，地勢(shì)東南高、西北低。墨江流域地質(zhì)主要有砂巖、頁(yè)巖、花崗巖及石灰?guī)r等。墨江上游河道彎曲坡降大，林木繁茂，是木材重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)之一；中下游河床平緩，是主要糧產(chǎn)區(qū)；墨江流域平均坡降為2.38%。
2.3.3 氣象條件。墨江流域?qū)僦衼啛釒Ъ撅L(fēng)氣候區(qū)，深受冬季風(fēng)和夏季風(fēng)的影響，日照充足。該流域春季氣溫低、多陰雨，夏季氣溫高、多雨季，秋季晝暖夜涼、天氣涼爽，冬季寒冷干燥、多霜雨稀。墨江流域年平均氣溫21.0 ℃，月平均最高氣溫31.5 ℃，月平均最低氣溫9.0 ℃。年平均日照時(shí)間1 582.7 h，無(wú)霜期298 d。
2.3.4 水資源狀況。以始興縣城墨江橋?yàn)榭刂?，墨江多年平均河川徑流?2.7億m，最小年徑流量2.94億m；保證率=90%時(shí)，徑流量為6.77億m，淺層地下水為2.46億m。
2.4 墨江流域原有生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入情況
2.4.1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目。由于始興縣“十三五”規(guī)劃報(bào)告中針對(duì)墨江流域制訂的項(xiàng)目較少，無(wú)法得出準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。鑒于墨江流域長(zhǎng)度、面積、流經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍在始興縣占比較大，故只將部分相關(guān)且重要的全縣性項(xiàng)目進(jìn)行整理，見(jiàn)表1。
表1 始興縣“十三五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
2.4.2 墨江流域整治成效與存在的問(wèn)題?！笆濉逼陂g，墨江流域河道治理項(xiàng)目開(kāi)始大力推行，通過(guò)政府部門的積極科學(xué)統(tǒng)籌、加大資金投入力度、加強(qiáng)宣傳，使墨江從昔日的“江水如墨”向“江水如鏡”轉(zhuǎn)變，流域周邊居民環(huán)境保護(hù)意識(shí)隨之不斷提高。
盡管“十三五”期間取得的成就顯著，但墨江流域的整治工作仍存在瓶頸。一是資金來(lái)源單一，以當(dāng)?shù)卣畵芸顬橹鳌６呛拥乐卫碣M(fèi)用高，當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力較大，發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的投入比例難以協(xié)調(diào)。
2.5 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
根據(jù)始興縣水務(wù)局、環(huán)保局等部門提供的資料，梳理得出始興縣“十四五”規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）中涉及墨江流域的主要生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如表2所示。
表2 始興縣“十四五”規(guī)劃中涉及墨江流域的主要項(xiàng)目
3 墨江流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀調(diào)查與研究
3.1 調(diào)查時(shí)間、地點(diǎn)
調(diào)查時(shí)間是2021年7月中旬至10月上旬。調(diào)查地點(diǎn)是始興縣發(fā)展和改革局、自然資源局、水務(wù)局、財(cái)政局及江口村、周所村、東一村及石頭橋村。
3.2 調(diào)查方法
采用文獻(xiàn)調(diào)查法、實(shí)地調(diào)查法、走訪調(diào)查法、問(wèn)卷調(diào)查法及網(wǎng)絡(luò)查詢等方法，對(duì)始興縣墨江流域的生態(tài)補(bǔ)償政策現(xiàn)狀及當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償環(huán)保意識(shí)進(jìn)行調(diào)查。
3.3 調(diào)查結(jié)果
3.3.1 水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制尚未健全。墨江流域現(xiàn)存的監(jiān)測(cè)斷面有橫嶺、瑤村垇和墨江出口3個(gè)，其常規(guī)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)尚未涉及水量監(jiān)測(cè)。在流域上下游橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與考核中，水量數(shù)據(jù)是重要參考因素之一，缺失水量數(shù)據(jù)將影響水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建。
3.3.2 補(bǔ)償資金來(lái)源與補(bǔ)償方式單一。我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償以政府主導(dǎo)模式為主，即縱向上下級(jí)政府間和橫向同級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，手段較為單一。同樣，從2008年開(kāi)始，始興縣生態(tài)環(huán)境建設(shè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要依賴于中央、省和市撥款，生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)化進(jìn)程，社會(huì)資金的參與程度較低。單靠政府財(cái)政支持不利于生態(tài)補(bǔ)償工作的開(kāi)展。
目前，始興縣涉及的生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目可歸為生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，補(bǔ)償方式主要是貨幣補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式雖然能夠有效緩解政府與受償者之間的矛盾，但沒(méi)有解決受償者“自給自足”的長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題。因此，這種單一的補(bǔ)償方式不利于受償主體自身主動(dòng)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，不利于生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。
3.3.3 缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)。經(jīng)走訪始興縣相關(guān)政府部門獲知，現(xiàn)階段韶關(guān)市生態(tài)補(bǔ)償專門性政策、法規(guī)較少，主要見(jiàn)于森林層面。在流域?qū)用?，韶關(guān)市新豐江作為我國(guó)香港特別行政區(qū)等地的供水水源，生態(tài)補(bǔ)償理論研究較為豐富，并頒布了相關(guān)政策。除該流域外，其他流域較少關(guān)注與研究生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。但實(shí)際上，韶關(guān)市內(nèi)包括墨江流域在內(nèi)的多數(shù)流域盡管沒(méi)有以“生態(tài)補(bǔ)償”之名制訂和執(zhí)行項(xiàng)目，但在一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目中均有涉及。究其原因，這與缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)有關(guān)。
4 建立墨江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策
4.1 健全水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)機(jī)制
建立墨江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必不可缺的是以相對(duì)精確的水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為依據(jù)。因此，始興縣應(yīng)根據(jù)水資源管理、水生態(tài)保護(hù)、污染物總量控制的需要，與時(shí)俱進(jìn)，在技術(shù)上按照水質(zhì)水量同步監(jiān)測(cè)的需求，建立水量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。
4.2 創(chuàng)新市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償方法
以墨江流域?yàn)槔?，除中央、省和市?duì)墨江所屬縣進(jìn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償外，還需探索以下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
4.2.1 上下游間橫向補(bǔ)償。墨江流域發(fā)源于始興縣境內(nèi)，最終匯入湞江。放在公平正義的立場(chǎng)來(lái)看，墨江流域周邊居民有權(quán)利對(duì)水資源（包含排污）進(jìn)行利用，以換取財(cái)富。但因墨江是湞江的上游，實(shí)行了較為嚴(yán)格的水質(zhì)監(jiān)控要求，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入根據(jù)“負(fù)面清單”等規(guī)定來(lái)嚴(yán)格把控，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與居民收入受到了影響。
生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者或利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償，即“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”。若上游保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境達(dá)標(biāo)，下游應(yīng)為其提供相應(yīng)的補(bǔ)償；若上游超標(biāo)對(duì)水資源進(jìn)行利用，造成下游的利益受損，前者亦當(dāng)為后者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，落實(shí)好上下游間橫向補(bǔ)償，不僅有助于避免下游對(duì)上游水資源的無(wú)償侵占，而且可以抑制上游對(duì)下游排污權(quán)惡意侵占的行為發(fā)生，實(shí)現(xiàn)雙重效益的提升。
4.2.2 社會(huì)力量參與補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)成為政府的“獨(dú)角戲”，而需要政府和社會(huì)共同發(fā)力。社會(huì)力量參與補(bǔ)償?shù)姆绞街饕缦拢孩偕鐣?huì)個(gè)人、組織捐贈(zèng)；②開(kāi)展市場(chǎng)貿(mào)易，如水權(quán)交易、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等；③社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，如水利建設(shè)、水產(chǎn)增殖放流、養(yǎng)殖場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等。以墨江流域?yàn)槔?，?dāng)?shù)卣芍贫ㄏ嚓P(guān)政策以鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)補(bǔ)償，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)齊發(fā)力的美好藍(lán)圖。
4.2.3 技術(shù)培訓(xùn)個(gè)人補(bǔ)償。無(wú)論是財(cái)政轉(zhuǎn)移、支付補(bǔ)償，還是上下游間橫向補(bǔ)償和社會(huì)力量參與補(bǔ)償，其直接受償對(duì)象皆非個(gè)人，而是相應(yīng)的行政部門。對(duì)于流域周邊為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而不得不犧牲獲利機(jī)會(huì)的農(nóng)戶、漁民，按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)得益”的原則，理應(yīng)給予合理補(bǔ)償。但筆者通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、漁民暫未獲得有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償類的補(bǔ)償。對(duì)此，筆者給出以下6種補(bǔ)償形式供選擇：現(xiàn)金、實(shí)物、技術(shù)培訓(xùn)、教育機(jī)會(huì)、就業(yè)指導(dǎo)和稅費(fèi)減免。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，生態(tài)補(bǔ)償以技術(shù)培訓(xùn)作為對(duì)有關(guān)農(nóng)戶、漁民的補(bǔ)償形式，其受償意愿最高。對(duì)有關(guān)農(nóng)戶、漁民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，為其可持續(xù)性獲利奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，可以有效預(yù)防為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而陷入貧困，進(jìn)而不得不通過(guò)破壞性地利用自然資源的方法謀求生存與發(fā)展等行為的發(fā)生。
4.3 制定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)
強(qiáng)化立法保障是地方推動(dòng)建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行路徑。目前，部分地方在流域生態(tài)補(bǔ)償立法方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中對(duì)調(diào)節(jié)各方利益、保護(hù)流域環(huán)境等方面起到了至關(guān)重要的作用。墨江流域所屬市級(jí)行政單位為韶關(guān)市，韶關(guān)市是設(shè)區(qū)的市，地方人大有權(quán)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行立法。地方政府可依托我國(guó)近幾十年的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)加強(qiáng)與掛靠在韶關(guān)學(xué)院的廣東省地方立法研究評(píng)估和咨詢服務(wù)基地、廣東省環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)和韶關(guān)市市域社會(huì)治理研究中心的交流合作，制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)。該法規(guī)的制定與實(shí)施將對(duì)韶關(guān)市境內(nèi)流域環(huán)境保護(hù)、當(dāng)?shù)睾椭槿堑貐^(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。制定韶關(guān)市境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)時(shí)，需要注意以下3方面。
4.3.1 明晰流域生態(tài)補(bǔ)償概念，界定相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從已開(kāi)展流域生態(tài)補(bǔ)償立法的地方來(lái)看，大多未能對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行明晰定義，導(dǎo)致出臺(tái)的法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)。因此，韶關(guān)市政府部門應(yīng)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行定義，下定義時(shí)可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行描述，但必須明確其內(nèi)涵和外延，為法律法規(guī)的順利實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。此外，在立法中應(yīng)將相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行界定，可以指導(dǎo)相關(guān)主體的行為，并可將其作為處理權(quán)利與義務(wù)關(guān)系糾紛的依據(jù)。
4.3.2 確定境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)。由于韶關(guān)市境內(nèi)流域數(shù)量眾多、規(guī)格各異，為保障所立的法規(guī)順利執(zhí)行，立法者切不可隨意、籠統(tǒng)地制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由專業(yè)人士根據(jù)相關(guān)先進(jìn)理論與技術(shù)將流域進(jìn)行劃分歸類，進(jìn)而根據(jù)流域類型和補(bǔ)償方法的差異性制定科學(xué)、專門的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)一旦確立，境內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行便有了可靠依據(jù)。需要指出的是，流域管理涉及多個(gè)部門，如果不在法規(guī)中明確合適的執(zhí)行主體，在實(shí)際操作中則容易引發(fā)部門糾紛。筆者認(rèn)為，可以探索設(shè)立2個(gè)專門、常態(tài)化的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)，一個(gè)負(fù)責(zé)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，另一則負(fù)責(zé)對(duì)前者的監(jiān)督。機(jī)構(gòu)名稱可暫定為韶關(guān)市流域生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)行委員會(huì)、韶關(guān)市流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督委員會(huì)。前者成員可由韶關(guān)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會(huì)、發(fā)展研究中心、財(cái)政局和水務(wù)局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項(xiàng)由水務(wù)局落實(shí)；后者成員可由韶關(guān)市人大城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會(huì)和生態(tài)環(huán)境局主要負(fù)責(zé)人組成，具體事項(xiàng)由生態(tài)環(huán)境局落實(shí)。將執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，有利于保障流域生態(tài)補(bǔ)償工作的有效開(kāi)展。
4.3.3 制訂流域生態(tài)補(bǔ)償歸責(zé)條款。制訂流域生態(tài)補(bǔ)償歸責(zé)條款的目的是避免所立法規(guī)成為一紙空文。倘若法規(guī)中沒(méi)有歸責(zé)的規(guī)定，即便違反該法規(guī)，也不會(huì)遭受任何法律懲罰和經(jīng)濟(jì)損失，那么違法者則難以受到此法的約束，甚至可以將此法視為無(wú)物。在現(xiàn)行流域生態(tài)補(bǔ)償立法中，歸責(zé)條款少之又少，即便有，也過(guò)于簡(jiǎn)略、模糊。因此，韶關(guān)市在立法時(shí)，可以彌補(bǔ)此前相關(guān)立法的不足，在歸責(zé)條款方面多下功夫，以增強(qiáng)法規(guī)的可行性。
